Sentencia 11869 de junio 15 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

FACULTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN

CADUCA SI NO SE EXPIDE Y NOTIFICA LA SANCIÓN ANTES DE TRES AÑOS

EXTRACTOS: «Corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por los que fue impuesta a la actora la sanción pecuniaria por infracción al mercado público de valores.

En primer lugar, debe definirse si la sanción fue impuesta cuando ya había caducado la facultad para la Superintendencia de Valores, conforme al artículo 38 del Código Contencioso Administrativo que dispone:

“Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

En el presente caso, el hecho que dio lugar a la sanción fue la negociación del CDT Nº 00021 expedido por la Corporación de Ahorro y Vivienda Las Villas el día 7 de febrero de 1995, por lo que a partir de esta fecha empezó a correr para la superintendencia el término de caducidad.

Sobre el momento en que finaliza el término de caducidad para imponer las sanciones han existido tres posiciones por parte de la corporación:

Una primera postura consideró que con la sola expedición del acto administrativo sancionatorio dentro de los tres años referidos, era suficiente para entender que se había surtido oportunamente la actuación.

Una segunda posición, acogida por el tribunal, sostiene que para que la actuación se considere oportuna no basta con la expedición y notificación del acto administrativo, sino que se requiere que se resuelvan los recursos interpuestos para agotar la vía gubernativa.

Y una tercera opinión estima que es la notificación del acto sancionatorio lo que permite establecer si se obró oportunamente por parte de la administración.

La Sección acoge esta última postura, recogiendo argumentos ya expuestos en otros pronunciamientos de la corporación (1) .

(1) C.E. Sección Cuarta, Sent. mar. 24/94, Exp. 5033, M.P. Jaime Abella Zárate; Sent. nov. 18/94, Exp. 5460, M.P. Delio Gómez Leyva; Sent. jun. 23/2000, Exp. 9884, M.P. Julio E. Correa Restrepo.

No puede aceptarse que la sola expedición del acto administrativo sea suficiente para considerar que se ha impuesto la sanción, pues necesariamente se requiere darlo a conocer al administrado mediante la notificación, la que debe efectuarse dentro del plazo que tiene para actuar, teniendo en cuenta que solamente cuando se conoce el acto administrativo tiene efectos vinculantes para el administrado.

Conforme al artículo 60 del Código de Régimen Político y Municipal: “Cuando se dice que un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto plazo, se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo”; no resulta pues equitativo para el Estado que mientras el particular puede tener certeza de que ha cumplido con un determinado plazo al ejecutar una actuación, a la administración se le disminuya el término en su favor dependiendo si el administrado ejerce o no sus recursos; lo que resulta evidente en el presente caso, en que el ejercitar el recurso de reposición era facultativo del accionante para agotar la vía gubernativa.

El hecho de que la administración pueda modificar su actuación inicial en vía gubernativa, no desvirtúa lo mencionado, pues al dar respuesta a los recursos, lo que hace la autoridad es revisar una actuación definitiva, en la que pudo haber omisiones, excesos, errores de hecho o de derecho, que tiene la posibilidad de enmendar, pero sin que pueda decirse que sólo en ese momento está ejerciendo su potestad sancionadora.

La Sección interpreta que cuando el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo fijó el término de tres años para la imposición de sanciones, éste se entiende cumplido con la expedición del acto administrativo correspondiente y su debida notificación dentro de este plazo, sin que se requiera esperar la posibilidad de que interpongan o no los correspondientes recursos.

Por lo expuesto, la Sala considera que en el presente caso la administración actuó oportunamente al notificar el acto administrativo que impuso la sanción el día 30 de enero de 1998, sobre hechos que ocurrieron el 7 de febrero de 1995».

(Sentencia de junio 15 de 2001. Radicación 11.869. Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz).

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto por los restantes miembros de la Sección, manifiesto mi disentimiento frente a la sentencia expedida dentro del proceso de la referencia.

En mi criterio, el fallo ha debido ser favorable a las pretensiones de la actora, porque la Resolución sancionatoria Nº 0655 de junio 26 de 1997, no quedó ejecutoriada dentro del término de tres (3) años previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Como lo he expuesto en varios salvamentos de voto, en tratándose de prescripción de acciones, el cómputo de los términos de las mismas apareja la obligación para el ente sancionador de producir un acto administrativo ejecutoriado dentro del lapso establecido por la ley para ejercer la actividad sancionatoria. Los planteamientos formulados en esos salvamentos se reiteran en el presente con la advertencia que ahora se está en presencia no del fenómeno de la prescripción sino de la “caducidad de la acción sancionatoria” a la que se refiere el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo que prescribe: “salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas” (negrillas fuera del texto).

Ahora bien, una de las diferencias fundamentales entre las dos instituciones se concreta en que mientras la prescripción es susceptible de interrupción del cómputo del término, la caducidad no se interrumpe aunque en algunos casos expresamente señalados en la ley puede dejar de operar (CPC, art. 90). Este fenómeno, no obstante, no es predicable del texto transcrito, pues se trata de ejercer la facultad sancionatoria que implica la aplicación de una pena con el surtimiento total del correspondiente proceso que apareja la firmeza de la providencia que la impone (art. 248 de la Constitución Política).

Del texto citado se deduce que es elemento esencial de la sanción (condena) el que ella se halle contenida en una decisión definitiva. Mientras la sanción no se halle en firme lo que existe es el trámite del proceso sancionatorio dentro del cual obviamente la persona investigada goza de la presunción de inocencia, que sólo se remueve cuando la decisión adoptada para sancionar quede en firme.

Es necesario concluir de lo expuesto que la sanción sólo es tal cuando es susceptible de ejecutarse por los correspondientes órganos del Estado, circunstancia que sólo se da cuando se encuentra ejecutoriada o en firme, con la aclaración de que la firmeza debe producirse dentro del término de caducidad de la acción, pues es sólo dentro de ese término que la administración tiene la facultad sancionatoria. Vencido el término, podrá seguir investigando pero en ningún caso podrá sancionar por carencia de competencia para ello.

El fenómeno procesal de la firmeza implica en principio, que la decisión se torna incuestionable en sede administrativa, lo que a su vez conlleva su ejecutoriedad. Y acaece, para este caso, ante la ocurrencia de cualquiera de dos condiciones: el transcurso del plazo sin mediar la interposición del recurso, o la notificación de la providencia definitoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 62 numerales 2º y 3º del Código Contencioso Administrativo. En el mismo sentido el Código Contencioso Administrativo en su artículo 66 cuando contempla el decaimiento del acto administrativo por el transcurso del tiempo, parte de la firmeza o ejecutoria de las respectivas decisiones, norma que guarda armonía con lo previsto por el artículo 68 numeral 1º ib. para efectos del mérito ejecutivo de los actos, que sólo se adquiere a partir de la firmeza o ejecutoria.

Conforme a lo anterior, aun cuando la Superintendencia de Valores expidió el acto dentro de los tres años previstos por la ley, tal decisión, por su precariedad respecto a la firmeza de la medida sancionatoria no puede calificarse, en estricto sentido, como acto administrativo sancionatorio. En primer término, porque con su expedición no culmina la facultad otorgada por la ley para el ejercicio de la “acción sancionatoria” ya que puede revocarse o modificarse en virtud del recurso de reposición. Además, porque la sanción no tiene operancia hasta tanto transcurran los cinco días asignados para ejercer el mecanismo de control por vía gubernativa. En consecuencia, mal puede afirmarse que la notificación del acto sancionatorio ocurrió dentro de los tres años previstos por la ley para el efecto. Basta examinar que el recurso interpuesto oportunamente sólo se falló el 8 de septiembre de 1997 (Res. 886) y quedó notificado en debida forma hasta el 25 de septiembre de 1997, fecha que excede considerablemente el plazo dentro del cual debía ejercerse la competencia por parte de la Superintendencia de Valores. Al haber excedido el término para sancionar, el acto así proferido es nulo por falta de competencia de la superintendencia.

A lo anterior debe agregarse que la acción sancionatoria de la Superintendencia de Valores no constituye en sí misma un fin. Ella es el medio previsto por la ley para investigar y sancionar las conductas que contravienen la normatividad reguladora de la materia. Y se agota cuando cumple su finalidad punitiva, como que para este efecto se le otorga tal competencia sancionatoria. Por tanto, sólo el acto definitivo que impone la sanción dentro del término señalado como tiempo hábil para el efecto es susceptible de ser ejecutado. Por lo mismo, si la autoridad no ejerció la acción oportunamente, debe concluirse que perdió el derecho sancionatorio conferido por la ley. Y en el caso en estudio bien puede afirmarse que no ejerció su derecho porque, como se anotó, el acto inicial no constituye decisión definitoria. Tan cierta es su naturaleza compleja o compuesta, resultante de los recursos gubernativos, que el mismo Código Contencioso Administrativo en su artículo 138, al exigir la individualización del acto con toda precisión para efectos de la demanda en forma, ordena que se demande tanto el acto definitivo o inicial como aquellos que lo modifican o confirman. Esta exigencia obedece indudablemente a que la decisión definitiva o inicial, cuando es susceptible de recursos gubernativos y éstos han sido interpuestos, conforma por así decirlo, con los fallos respectivos un solo acto.

De acuerdo con lo expuesto y de conformidad con el artículo 29 de la Constitución y la jusrisprudencia contenida en las sentencias proferidas por esta corporación el 6 de agosto de 1992, expediente 4040, el 12 de agosto de 1994, expediente 5533 con ponencia del consejero doctor Guillermo Chahín Lizcano, el 17 de septiembre de 1999, expediente 9542, actor Grasas Vegetales S.A. y el 19 de noviembre de 1999, expediente 9453 actor Echeverri & López Ltda., la Sala considera que dentro del término otorgado por la ley a la Superintendencia de Valores para ejercer su facultad sancionatoria debe producirse el trámite completo para la ejecutoria de la decisión, que comprende la notificación del acto que pone fin a la actuación administrativa y las decisiones ulteriores necesarias para que el acto sancionatorio quede en firme, todo ello para garantizar el derecho de defensa y el debido proceso que gobiernan la actuación administrativa, garantía que cobra mayor relieve cuando tal actuación administrativa reviste el carácter sancionatorio.

Con todo respeto,

Germán Ayala Mantilla.

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