Sentencia 11875 de junio 19 de 1997

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 11875

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Actor: Yoshiko Nakayama de Low y otras.

Demandado: Nación - Mindefensa, DAS, Policía Nacional, Presidencia de la República, Ministerio de Relaciones Exteriores.

Santa Fe de Bogotá, D.C., junio diecinueve de mil novecientos noventa y siete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 25 de enero de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante la cual, se dispuso:

“1. Declárase la responsabilidad de la Nación - Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, por los hechos ocurridos el 30 de abril de 1991, en los que falleció el doctor Enrique Low Murtra.

2. En consecuencia, condénase a pagar a Nación - Departamento Administrativo de Seguridad, DAS por concepto de los perjuicios materiales a Yoshiko Nakayama de Low la suma de ciento cuatro millones seiscientos diez mil ciento setenta y un pesos con veinte centavos ($104.610.171,20). Esta suma se actualizará de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

Por concepto de perjuicios morales el equivalente en pesos de mil (1000) gramos de oro para cada una de las demandantes Yoshiko Nakayama de Low, Amalia Low Nakayama y Olga Low Nakayama, cuyo valor certificará el Banco de la República a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

3. Absuélvese a la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, de todo cargo.

4. Sin costas.

5. Si este fallo no fuere apelado, consúltese con el superior”.

I. Antecedentes procesales

1. Lo que se demanda.

Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de abril de 1992, a través de apoderado judicial común y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del CCA, las señoras Yoshiko Nakayama de Low, Amalia y Olga Low Nakayama, formularon demanda en contra de la Nación, a través de los siguientes organismos: Ministerio de Defensa, Departamento Administrativo de Seguridad, Policía Nacional, Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores; para que sea declarada responsable de la muerte del doctor Enrique Low Murtra, ocurrida el 30 de abril de 1991.

Como consecuencia de la declaración anterior, pretenden que les sean indemnizados los perjuicios morales y materiales sufridos con tal hecho. Para la liquidación de estos últimos, se pidió tener en cuenta la suma que el doctor Low devengaba como embajador de Colombia en Suiza, 9.522 dólares mensuales.

2. Los hechos.

Se narró en la demanda que el doctor Enrique Low Murtra fue Ministro de Justicia desde el 30 de septiembre de 1987, hasta el 19 de julio de 1988, época durante la cual el Estado libró una dura lucha contra las mafias del crimen organizado. Que su acción como Ministro de Justicia le generó una larga serie de amenazas contra su vida, de las cuales la administración fue oficialmente conocedora, lo cual llevó al Gobierno a sacarlo del país, nombrándolo embajador en Suiza, para retirarlo de la mira de los asesinos. Que en el exterior continuaron las amenazas situación de la cual se enteró oficialmente al secretario general de la Presidencia de la República, don Germán Montoya, quien comunicó al doctor Low las amenazas contra su vida.

Que el doctor Low regresó al país el 18 de enero de 1991, después de dejar la embajada en Suiza, al haberle sido aceptada su renuncia protocolaria. Se dedicó a la cátedra universitaria y el 3 de abril de ese mismo año, cuando salía de la Universidad de La Salle a tomar una taxi, aproximadamente a las 8 y 10 de la noche, fue asesinado por sicarios que se desplazaban en una motocicleta.

La responsabilidad demandada se deriva de falla en el servicio por omisión, dado que el asesinato se produjo porque las autoridades de Colombia no lo protegieron, a pesar de conocer las amenazas en contra de su vida.

Como normas violadas fueron citadas las siguientes: Constitución Nacional de 1886, artículos 16 y 20; Carta Política de 1991, artículo 90; Decreto-Ley 180 de 1988, artículo 29; Código Contencioso Administrativo, artículo 177; Directiva transitoria 003 de 24 de enero de 1991 de la dirección de la Policía Nacional; Circular 109 de 13 de octubre de 1989 de la dirección de la Policía Nacional.

3. La actuación procesal.

La demanda se admitió en auto de 26 de junio de 1992 y se respondió por medio del escrito que reposa a folio 152 y ss. del expediente, a nombre de todos los organismos de la Nación demandados. Allí se puso de presente en primer lugar que los hechos de la demanda no son notorios, por cuanto la información de prensa no constituye tal. Se explicó que al doctor Low le fue aceptada la renuncia del cargo de embajador por medio del Decreto 2833 de 23 de noviembre de 1990 y que cuando devolvió su pasaporte diplomático no manifestó que necesitara protección para su vida. Se señaló que no hubo omisión porque no se solicitó protección y la muerte se debió a la actuación exclusiva de terceras personas. Se agregó que como lo ha dicho el Consejo de Estado no puede responsabilizarse al Estado por la actividad furtiva y esporádica de los delincuentes; que a la fecha del regreso del doctor Low al país, las circunstancias habían cambiado en el sentido de que se estaba avanzando en la política de sometimiento de los presuntos narcotraficantes a la justicia, es decir ya no existía la misma situación de riesgo que se presentaba cuando salió del país; por último se señaló que la Policía Nacional está presta a colaborar con la persona que requiera protección y que de acuerdo al artículo 36 y ss. del Decreto 512 de 1989, el DAS cumple funciones de seguridad y protección de las personas, pero no existe esa obligación si el afectado no pide protección.

En el término que el a quo concedió para alegar, las partes y el Ministerio Público presentaron sendos escritos (fls.272 y ss., cdno. ppal).

La demandada señaló que en el proceso no se demostró la responsabilidad administrativa de la Nación en la muerte del doctor Low, por cuanto no se probó que hubiera habido una falla en el servicio por falta de protección, y que como consecuencia de ella se hubiera producido ese suceso. Insistió fundamentalmente en el hecho de que a su regreso al país el doctor Low no solicitó protección especial de las autoridades, y que estas no tenían porque dársela sin que él la hubiere solicitado, porque ello equivaldría prácticamente a una imposición, toda vez que él no había manifestado su deseo en ese sentido y por ende, no había dado su consentimiento para ello.

El señor agente del Ministerio Público estimó que podía accederse parcialmente a las súplicas de la demanda, dado que de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto 512 de 13 de marzo de 1989, artículo 6-C, corresponde al DAS como una de sus funciones, la de prestar protección a la personas que por motivos especiales puedan ser objeto de atentados contra su persona o bienes. Estimó que debía excluirse de responsabilidad por no haberse probado ningún nexo con el perjuicio causado, a la Presidencia de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional, en razón de que si bien es cierto es al Estado a quien le corresponde velar por la tranquilidad y seguridad de la vida, honra y bienes de las personas, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 2º de la Constitución Política, también lo es, que para procurar este cometido tiene unos organismos especializados en las funciones relacionadas con la protección y seguridad de altos funcionarios; y, en el caso de falla o falta, es la entidad que por disposición legal debe responder por los hechos, aquella a la cual se le puede imputar responsabilidad.

En cuanto a la indemnización reclamada pidió que se reconociera; pero, frente a aquella correspondiente a los perjuicios materiales, indicó que la liquidación del lucro cesante debía ser sobre el salario que el doctor Low devengaba como decano de la Facultad de Economía de la Universidad de La Salle y no con base en la remuneración que percibió como embajador.

La parte actora pidió que se accediera a las súplicas de la demanda. Insistió en que era un hecho notorio suficientemente conocido por las autoridades del país, las amenazas que pesaban sobre el doctor Low por su gestión desarrollada como Ministro de Justicia. Destacó la prueba que en el proceso se logró, de los hechos de la demanda.

4. La sentencia apelada.

El tribunal luego de analizado el acervo probatorio concluyó que el Estado colombiano a través del organismo encargado de la protección de los altos funcionarios, transgredió sus propias obligaciones; falló en la prestación del servicio de protección a la vida del doctor Low, porque eran conocidas por el Gobierno las amenazas que pesaban en su contra por las gestiones en contra del narcotráfico que adelantó como Ministro de Justicia. Condenó solo a la Nación - Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.

Reconoció indemnización por perjuicios morales en la cuantía señalada en la demanda, y los materiales los liquidó con base en el salario que el doctor Low devengaba como decano de la Facultad de Economía de la Universidad de La Salle.

5. El recurso de apelación.

La sentencia fue apelada por la parte actora y por la Nación - DAS. Las demandantes pretenden la modificación de la decisión del a quo, en dos aspectos, a saber:

a) Para que la condena involucre a todos los organismos de la Nación en contra de los cuales se dirigió la demanda; es decir, no solo en contra del DAS, sino también en contra de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y de la Policía Nacional. A través de tal solicitud pretenden que “[...] mediante sentencia se declare y “para que jamás se repita”, como el caso del doctor Low y todos los casos como el de él, son un asunto del Estado y no un asunto meramente policivo”. Como fundamento de la apelación se destacó que a todos los organismos demandados les correspondía garantizar la vida del doctor Enrique Low; se pidió tener en cuenta que la medida jurídico-política de enviarlo al exterior al servicio diplomático, fue efectiva para garantizar su vida, y la decisión de retirarlo de ese mismo servicio diplomático, fue efectiva, pero esta vez para violar la Constitución, negándole la garantía prevista en el artículo 16 (1886), lo cual condujo al cumplimiento de las amenazas de los criminales. Señaló que tanto el Presidente de la República como el Ministro de Relaciones Exteriores eran conocedores de esa situación.

a) (sic) Para que la indemnización que el tribunal liquidó por concepto de perjuicios materiales, sobre la suma que el doctor Low devengaba como decano de la Facultad de Economía de la Universidad de La Salle, sea cambiada al menos para tomar como base el promedio de lo devengado en el último año de su vida. Pidió que se tuviera en cuenta que apenas estaba reiniciando labores después de dejar el servicio diplomático, y por tanto, no tenía una fuente formal segura de ingresos y en consecuencia la indemnización reconocida bajo ningún precepto, corresponde a sus particulares expectativas de vida productiva.

La Nación - DAS por su parte pidió que se revocara la sentencia apelada y en su lugar se declare que no existe responsabilidad de su parte en la muerte del doctor Low Murtra. Señaló en su favor que en el proceso no se ha probado, en concreto, la existencia de una falla del servicio de esa entidad, derivada de una presunta omisión de protección, como resultado de la cual se hubiera producido ese suceso. Y no hubo tal omisión porque a su regreso al país el doctor Enrique Low no solicitó protección especial al DAS, ni de otra autoridad. Destacó que la prueba de la muerte no constituía la prueba de la responsabilidad a cargo del DAS, porque en la época de su regreso al país, no existía una situación que implicara un riesgo o un peligro inminente para la vida del doctor Low, que significara que el DAS debía tomar medidas para protegerlo. Señaló que para esa época habían cesado los actos de terrorismo y los atentados contra funcionarios del Estado; que se habían entregado a la justicia algunos presuntos narcotraficantes y se había convocado a la Asamblea Nacional Constituyente.

6. La actuación en esta instancia.

En el término que el ad quem concedió para alegar, el DAS insistió en que debía exonerársele de responsabilidad, dado que no había mediado solicitud de protección por parte del doctor Low, requisito que considera indispensable para que se estructure la falla por omisión en la prestación del servicio. La parte actora recabó los argumentos expuestos al apelar, en el sentido de que constituía un hecho notorio que el ciudadano Enrique Low Murtra estaba amenazado de muerte y que los organismos demandados se abstuvieron de brindarle la protección y la seguridad que las circunstancias angustiosamente reclamaban.

La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores intervino para argumentar que debió existir petición de protección y como así no sucedió, no hay responsabilidad del Estado. Señaló que en Colombia son muchos los funcionarios que están amenazados y que el Estado colombiano se encontraría en imposibilidad física-material de ubicar un centinela o varios como forma de seguridad permanente para sus servidores, de donde cada ciudadano habrá de exponer en forma explícita y concreta la seguridad especial que requiera [y] el tipo de riesgo que estima tener.

La Policía Nacional pidió que se confirmara la sentencia del tribunal, por considerar que fue proferida de manera justa.

Por último, la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia en cuanto a la ausencia de responsabilidad de ese ente. Al igual que en su momento lo hicieron los otros organismos vinculados por la parte demandada, insistió en que al regreso al país, ya no existía el riesgo excepcional, “[...] existía en la conciencia nacional un oasis de paz y reconciliación entre los distintos sectores de la nacionalidad colombiana.”, es decir, que las circunstancias fácticas de índole legal y social habían cambiado desde cuando el doctor Low se desempeñó como Ministro de Justicia, y obviamente el Estado no puede prestar el servicio especial de protección de manera vitalicia, a las diversas personalidades que han desempeñado cargos honoríficos.

II. Consideraciones de la Sala

Para la Sala la sentencia apelada debe ser modificada para acceder parcialmente a las peticiones de la parte actora en el recurso de apelación, en cuanto la condena en contra de la Nación, comprenderá a los siguientes organismos: Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Departamento Administrativo de Seguridad DAS, encargados a nombre del estado de garantizar la vida de los asociados. En cambio, no resulta comprometida la responsabilidad de la Nación a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, dado que la muerte del doctor Low no se produjo por una acción u omisión, que les sea imputable.

La declaratoria de responsabilidad en contra de la Nación a través del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, proviene de haberse demostrado en el proceso que no dieron cumplimiento a su función, como organismos de seguridad del Estado, de proteger la vida del doctor Enrique Low, que por especiales circunstancias se encontraba amenazado de tiempo atrás, desde cuando ocupó la cartera de Justicia.

En el proceso se demostraron los hechos que permiten la declaración de responsabilidad en la forma señalada. En efecto, las pruebas recaudadas permiten tener por demostrado:

1. Que el doctor Enrique Low Murtra ocupó el cargo de Ministro de Justicia de Colombia, desde el 30 de septiembre de 1987, al 18 de julio de 1988, conforme lo certificó el jefe de la división de personal del Ministerio de Justicia (fl. 269, cdno. 4).

2. Que en ejercicio de su cargo realizó actos para enfrentar a las mafias del narcotráfico. La jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Justicia, por medio del Oficio 3966 de 10 de julio de 1991 dirigido a la Viceprocuradora General de la Nación, informó que las actuaciones del doctor Low en esta materia, fueron las siguientes:

“— Mediante auto del 23 de noviembre de 1987, el Ministro de Justicia Enrique Low Murtra, ordenó la detención provisional, con fines de extradición, del señor Jorge Luis Ochoa Vásquez, a raíz de petición formulada por el Gobierno de los Estados Unidos.

— La providencia citada fue revocada mediante auto del 17 de diciembre de 1987, suscrito por el Ministro Low Murtra.

— Mediante auto del 5 de enero de 1988, el Ministro de Justicia Enrique Low Murtra ordenó la detención provisional con fines de extradición de los señores Jorge Luis Ochoa Vásquez, Fabio Ochoa Vásquez, Juan David Ochoa Vásquez, Pablo Escobar Gaviria y José Gonzalo Rodríguez Gacha.

Es de anotar que el Consejo de Estado dispuso la suspensión provisional en prevención del acto administrativo citado, razón por la cual no pudo ser ejecutado.

El Ministro Enrique Low Murtra, mediante auto del 6 de abril de 1988, dispuso la detención provisional con fines de extradición, del ciudadano italiano Carlo Dini.

La extradición del mencionado señor se autorizó con Resolución 9 del 20 de enero de 1989, suscrita por el ministro Guillermo Plazas Alcid. La entrega se llevó a cabo el 28 de febrero de 1989” (fl. 164, cdno. 4).

3. Que fue asesinado por sicarios el 30 de abril de 1991, cuando se disponía a tomar un taxi en la Universidad de La Salle. Es abundante la prueba testimonial que da cuenta del hecho. También se aportó el registro de defunción (fl. 26, cdno. ppal.) y copia de la diligencia de levantamiento del cadáver (fl. 37 y ss., cdno. 4).

4. Que la Procuraduría General de la Nación adelantó investigación de carácter disciplinario, por la falta de protección al doctor Low. Tal investigación culminó con providencia del 3 de septiembre de 1992 en la cual se ordenó el archivo de las diligencias disciplinarias contra el doctor César Gaviria Trujillo, Presidente de la República, el doctor Luis Fernando Jaramillo Correa, canciller de la República, del general Miguel Alfredo Maza Márquez, director del Departamento Administrativo de Seguridad y del general Miguel Antonio Gómez Padilla, director de la Policía Nacional, por los hechos materia de esa investigación.

5. Que por razón de su cargo como Ministro de Justicia el doctor Enrique Low estaba especialmente amenazado, razón por la cual al terminar su ministerio se le nombró embajador en Suiza, bajo la seguridad de que estaba corriendo peligro su vida. El señor Germán Montoya, secretario de la Presidencia de la República en el gobierno del presidente Barco, conocedor por excelencia de la situación que vivió el doctor Low al frente de la cartera de Justicia, al declarar ante el a quo (fl. 5, cdno. 3), afirmó en relación con ese nombramiento del doctor Enrique Low, que primero que todo se le nombró por sus méritos, pero además porque había que protegerlo, y la forma era enviarlo a una embajada donde tuviera esa seguridad.

El señor Montoya informó además de las amenazas en contra del doctor Enrique Low aún cuando se encontraba en Suiza; narró cómo él mismo se encargó de comunicar tal situación al embajador para que obtuviera la protección del Gobierno suizo. Coincide plenamente en este punto con la versión que ante la Procuraduría General de la Nación rindió la señora Yoshiko Nakayama de Low, quien informó que el señor Montoya los llamó a Suiza para prevenirlos de un complot descubierto en contra de la vida del doctor Low.

6. Que el doctor Enrique Low ocupó la embajada en Suiza hasta diciembre de 1990, cargo que debió dejar porque el nuevo gobierno a cargo del presidente Gaviria designó como nuevo embajador en ese país al doctor Enrique Parejo González. El viceministro de relaciones exteriores para esa época al declarar ante la Procuraduría General de la Nación dio cuenta de que así sucedió. En efecto narró el doctor Rodrigo Pardo García-Peña que cree que la renuncia del doctor Low obedeció a la llamada que él mismo le hiciera por orden del ministro, para que realizara las gestiones diplomáticas necesarias a fin de obtener el beneplácito del Gobierno suizo sobre el nombramiento del doctor Enrique Parejo González como embajador de Colombia en ese país.

7.Que en enero de 1991, el doctor Low regresó al país, sin que se le proporcionara protección alguna. Gustavo Ardila Duarte, con parentesco de afinidad con un hermano del doctor Enrique Low, al declarar ante la misma Procuraduría General de la Nación, narró que fue él quien recibió en el aeropuerto al doctor Low cuando regresó de Suiza; que al día siguiente lo acompañó al Ministerio de Relaciones Exteriores con el fin de solicitar un vehículo para su transporte y seguridad, pero, que en el segundo piso del Palacio de Nariño unos empleados subalternos les informaron que no era posible dada la escasez del parque automotor.

8. Si bien es cierto que el doctor Enrique Low no solicitó directamente del Ministerio de Relaciones Exteriores, que se le diera protección a través de su nombramiento en otra embajada, terceras personas sí lo hicieron en su nombre y la petición llegó hasta el canciller Luis Fernando Jaramillo Correa.

“A raíz de la desvinculación del doctor Enrique Low Murtra de su cargo como embajador ante el Gobierno de Suiza, el doctor Benjamin Ardila Duarte y su hermano Rafael, me solicitaron que planteara ante las instancias respectivas del Gobierno la designación del doctor Low, quien tenía parentesco de afinidad con ellos, en otro cargo diplomático. En ese entonces había sucedido el fallecimiento del doctor Jorge Ardila Duarte y la petición iba ligada a la posibilidad de que el doctor Low reemplazara a Jorge, quien ya había sido designado embajador en el Uruguay, aún cuando no alcanzó a asumir el cargo. Si bien me fue manifestada la situación de su seguridad personal, debo establecer que para mí no apareció esta como la razón fundamental del planteamiento. Entre otras consideraciones, por cuanto muy sinceramente, nunca imaginé que tan destacado profesional y ejemplar servidor público, de condiciones humanas sobresalientes, pudiera ser objeto de un crimen tan repudiable como el que segó su vida. Esa era mi convicción. Debido a la solicitud de los hermanos Ardila Duarte y durante una reunión social en el apartamento del senador José Blackburn, organizada con ocasión del nombramiento como embajadora en Guatemala de la doctora Yolanda Pulecio, le transmití la petición al señor canciller, doctor Luis Fernando Jaramillo Correa. Esto ocurrió a mediados de diciembre de 1990. El doctor Jaramillo recibió mis comentarios y en esa conversación avanzamos muy sucintamente sobre las complejidades en la integración de la nómina de agentes diplomáticos del Gobierno con ocasión del relevo presidencial” (fls. 197 y 198, cdno. 4).

9. Los organismos encargados de prestar el servicio de seguridad a cargo del Estado, conocían suficientemente la existencia de serias amenazas contra del doctor Low. Obra prueba abundante en el expediente de que menos de un año antes de su asesinato, las autoridades militares habían descubierto un complot para matarlo. En un allanamiento encontraron unos casetes que contenían una conversación entre Pablo Escobar y Guido Parra, en los cuales se revelaba un plan del crimen organizado para matar al doctor Low en la embajada de Suiza. No obstante todas esas prevenciones y advertencias, el doctor Low regresó al país sin que los organismos de seguridad tomaran las medidas necesarias para salvaguardar su vida.

El General Harold Bedoya Pizarro como comandante de la Segunda Brigada del Ejército Nacional, confirmó el conocimiento que los organismos de seguridad tenían acerca de tales amenazas. En su declaración ante la Viceprocuraduría General de la Nación, dijo:

“La ilustre Viceprocuradora General de la Nación, al igual que todo el pueblo colombiano, sabe que el doctor Enrique Low Murtra fue asesinado el 30 de abril de 1991. Con base a lo expuesto por la Revista Semana en la transcripción que acabo de hacer, el alto gobierno estaba enterado, desde enero de 1990, con más de un año de antelación, del contrato del Cartel de Medellín con la ETA para asesinar al doctor Enrique Low Murtra.

Los cassettes entregados por la Cuarta Brigada con sede en Medellín, decomisados al Cartel durante el mes de mayo de 1990, se pusieron a disposición de la autoridad judicial, Juez Segundo de Orden Público de Bogotá, en comisión en Medellín, el 14 de mayo de 1990, mediante Oficio 1504, es decir, cuatro (4) meses y medio después de que el alto gobierno tenía ya conocimiento de los mismos términos contenidos en la grabación y en relación con el “contrato” para asesinar al doctor Enrique Low Murtra celebrado entre Pablo Escobar y la ETA.

Por otra parte, señora viceprocuradora, es menester tener en cuenta que, al hacer entrega la Cuarta Brigada con sede en Medellín a la unidad de policía judicial del DAS, primero, y, al señor Juez Segundo de Orden Público de Bogota, en comisión en Medellín, de los cassettes decomisados, para investigar las actividades de la mafia del narcotráfico, correspondía al señor juez Ruben Darío Ceballos Mendoza, ante su secretario y agente especial del Ministerio Público que pedí a la regional de la Procuraduría en Medellín para que ejercieran vigilancia al proceso, efectuar la evaluación de la prueba grabada puesta a su disposición y darle o no la credibilidad necesaria para tomar medidas de prevención a las autoridades competentes, siendo de anotar que, el comando de la brigada a mi cargo, no podía difundir el texto del cassette transcrito en su cuestionario, sin que se violara la reserva sumarial”.

La existencia de amenazas en contra de la vida del Doctor Low Murtra, era de público conocimiento, había sido difundida la noticia a través de los medios informativos, por ejemplo la Revista Semana traída al proceso y mencionada por el general Bedoya. Es abundante la prueba testimonial, especialmente aquella rendida ante la Procuraduría General de la Nación, donde personajes de la vida nacional tales como el doctor Víctor Mosquera Chaux (fl. 269 y ss., cdno. 4), así lo indicaron. El doctor Carlos Betancur Jaramillo, consejero de Estado, quien fue compañero del Doctor Low cuando este fue también consejero de Estado, dijo al respecto:

“Por información que el mismo Enrique me dio en varias oportunidades, supe que estaba seriamente amenazado por las funciones que cumplía en el Ministerio de Justicia, en especial por la campaña que estaba desarrollando contra el narcotráfico. Como lo conversé con él, las cosas se dañaron luego de que Enrique, por televisión, le hizo cargos a Rodríguez Gacha por el asesinato del doctor Pardo Leal. Las amenazas eran telefónicas y mediante anónimos. Supe de estos últimos, pero no los ví. Tan amenazado estaba Enrique que todos sus amigos y conocidos coincidíamos que la única salida que tenía era una embajada en un país europeo. Nos parecía Europa lo mejor, dada la vocación intelectual de Enrique y sus ancestros hispano-alemanes. La prensa nacional le dio un gran despliegue al frustrado atentado contra Enrique cuando trabajaba en la embajada. El mismo me contó detalles de ese atentado y las medidas especiales de seguridad que le brindó el Gobierno suizo. Enrique tomó eso con cierta tranquilidad. [...] Tuve oportunidad de conversar telefónicamente con Enrique, días después de su retiro de la embajada. Le insistí que él no podía regresar al país; que la violencia subsistía con una gran virulencia. Le pedí, ante su insistencia de regresar a cualquier riesgo porque carecía de medios para permanecer en Europa, que me dejara jugar su nombre para ingresar al Consejo de Estado. Fracasé en este intento por el santanderismo parroquial que mueve a veces nuestra corporación. Una de las razones que aduje para respaldar la postulación de Enrique fue precisamente la protección que iba a necesitar y que siendo miembro del Consejo se le podía brindar, así fuera en pequeña escala” (fl. 148, cdno. 4).

Con base en los hechos demostrados fuerza es concluir que los organismos encargados de prestar el servicio de seguridad a cargo del Estado, incurrieron en omisión en el cumplimiento de sus funciones, por no haber tomado las medidas necesarias de protección del doctor Low, a su regreso al país. No es necesario para que en este caso se estructure la falla en el servicio por omisión, que hubiera mediado una petición especial de protección, dado que esos mismos organismos fueron los que encontraron, estudiaron y analizaron las pruebas que contenían las amenazas; se refiere la Sala a los casetes encontrados en Medellín donde había una conversación entre el narcotraficante Pablo Escobar Gaviria y su abogado Guido Parra, en relación con la orden de dar muerte al doctor Low.  

Para el cabal cumplimiento de sus funciones a los organismos de seguridad les correspondía realizar una labor de inteligencia con miras a determinar la protección que ameritaba el doctor Low, dado que conocían a ciencia cierta que era objeto de serias amenazas.

No es explicación suficiente para que se constituya en eximente de responsabilidad aquella según la cual para enero de 1991 cuando el doctor Enrique Low regresó al país, habían cambiado las circunstancias existentes cuando este ocupó el cargo de Ministro de Justicia. No se demostró que en efecto se hubiera presentado un cambio que permitiera entender con buen fundamento que las amenazas en contra del doctor Low, habían perdido vigencia. Tal conclusión solo podía tomarse previo un estudio a fondo y analítico de la situación, por parte de un comité de inteligencia de los organismos de seguridad. Esa precaución no fue tomada, simplemente se hizo caso omiso de su regreso al país, y tal omisión culminó con su muerte a manos de sicarios. 

Tampoco es de recibo el argumento del DAS según el cual no se enteró del regreso al país del doctor Low y como nadie se lo avisó, entonces no sabía que debía brindarle protección. Se pregunta la Sala, ¿entonces el DAS a qué se dedica a través de su sección de extranjería? En el Decreto 512 de 13 de marzo de 1989, expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 43 de 1988, para modificar la estructura del DAS, vigente para la época en que ocurrieron los hechos, se dispuso como una de las funciones de ese departamento administrativo, “llevar el registro de extranjeros en todo el territorio nacional; controlar su ingreso, permanencia y salida del país; proveer a su documentación y vigilar en puertos y aeropuertos internacionales el cumplimiento de las disposiciones sobre emigración o inmigración de nacionales y extranjeros”.

Quien a nombre del Estado, en cumplimiento de los deberes que un cargo público le impone, enfrenta una lucha en contra del crimen, la cual genera amenazas en contra de su vida e integridad personal, debe ser protegido por los organismos de seguridad del Estado, de por vida si ello es necesario, y sin que sea menester que medie una solicitud de protección; porque esa es precisamente la función de los organismos de seguridad, porque si se arriesga la vida para enfrentar una lucha que corresponde al Estado, tal acto debe ser compensado al menos, con la protección de la vida. Quienes al ocupar un cargo público, por servir a la comunidad exponen su vida frente a la lucha que el Estado libra contra las mafias del crimen organizado, tienen derecho como mínimo a que se les garantice la protección de su vida, sin que tengan que hacer solicitudes concretas al respecto.

En cuanto se refiere a la responsabilidad de la Nación a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Sala encuentra que el daño constituido por la muerte del doctor Enrique Low, no les es imputable, habida consideración al hecho de que a esos organismos no les compete brindar seguridad a las personas que por motivos especiales deben ser protegidas. Tal función como se ha anotado a lo largo de estas consideraciones compete a los organismos de seguridad. Si bien es cierto que mantener al doctor Low en una embajada en el extranjero era una forma de proteger su vida, esta no era la única posibilidad para protegerlo, y el nuevo gobierno tenía la facultad discrecional de cambiar a sus agentes diplomáticos que no eran de carrera, como no lo era el doctor Low. No correspondía ni a la Presidencia de la República, ni al Ministerio de Relaciones Exteriores, velar por la seguridad del doctor Low, esa función está expresamente asignada a los organismos de seguridad del Estado, representados en el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.

Por último, en relación con la indemnización que el a quo reconoció, la Sala respalda aquella fijada por concepto de perjuicios morales, dado que con la demanda se arrimaron pruebas idóneas de que las demandantes eran la cónyuge y las hijas del doctor Enrique Low Murtra (fls. 26 y ss., cdno. ppal). En cambio, se rectificará la indemnización que a título de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, reconoció el a quo en favor de la cónyuge sobreviviente, con base en el salario que al momento de su muerte devengaba el doctor Low Murtra como decano de la Facultad de Economía de la Universidad de La Salle ($ 400.000 mensuales) Estima la Sala que la liquidación sobre la suma mencionada no corresponde a lo que el doctor Low dejó de percibir a raíz de su muerte y en consecuencia con ella no se indemniza realmente el daño material causado. En efecto, en el momento de ser asesinado hacía apenas cuatro meses que había regresado al país después de pasar más de un año en la embajada de Suiza, apenas estaba empezando a reorganizar su actividad económica por fuera de un cargo público, y el único ingreso fijo que tenía era aquel derivado de su actividad académica, pero que no correspondía realmente a su capacidad productiva, si se tiene en cuenta la trayectoria que tenía en posiciones públicas y su preparación académica.

De la preparación académica y la trayectoria en cargos públicos del doctor Low informó ampliamente el doctor Fernando Antonio Garzón León, quien lo conoció desde el año de 1961, cuando ambos estudiaban en la Universidad Nacional. Lo describió como una persona de sorprendente inteligencia, quien después de egresado de la Universidad Nacional fue a Illinois con una beca que le dio la Fundación Fulibright, por haber sido el primer alumno de su promoción; que luego siendo profesor de la Universidad del Valle hizo una especialización en Harvard; que fue importado al país con la Misión Musgrave, para hacer una reforma tributaria. Que fue director nacional de impuestos; que en el gobierno del presidente Pastrana fue nombrado secretario económico de la Presidencia; que al empezar el gobierno del presidente López Michelsen fue nombrado en el Banco Mundial; luego fue Contralor de Bogotá, consejero de Estado, director nacional del Sena, Ministro de Justicia y finalmente embajador en Suiza.

Su trayectoria permite a la Sala determinar que la remuneración que tendría de haber continuado con vida, correspondería por lo menos a la de un alto funcionario del Estado, entre los cuales se encuentran los magistrados de las altas cortes; cabe recordar que fue consejero de Estado. Pero en ningún caso su remuneración podía ser inferior. La Sala optará por reconocer la indemnización con base en la remuneración que hoy devenga un consejero de Estado, es decir un alto funcionario del Estado, rechazando en cambio la petición de la demanda en el sentido de realizar la liquidación con base en lo que devengaba como embajador, dado que él no era un diplomático de carrera, no estaba dentro de lo previsible que ocupara otra embajada, y además estos cargos dadas las especiales circunstancias en que se desempeñan, tienen remuneración diferente a la de los altos funcionarios del Estado, porque comprende aspectos muy especiales tales como el pago de vivienda, oficina, y en esa remuneración se tiene en cuenta que según el país donde se desempeñe el cargo, el ingreso debe ser suficiente para vivir en el exterior.

El Decreto 47 de enero 10 de 1997, fijó en $8.581.186, la asignación mensual para los consejeros de Estado. De esa suma se descontará el 50% que se presume que el doctor Low dedicaba a su propio sostenimiento, el otro 50%, es decir $4.290.593, será la base para la liquidación de indemnización en favor de la señora Yoshiko Nakayama de Low, su cónyuge sobreviviente.

El tiempo durante el cual se reconocerá la indemnización, corresponde a 193.89 meses, que era la vida probable del doctor Enrique Low, quien al momento de su muerte contaba con 62 años 1 mes y 7 días de edad, dado que de acuerdo a su registro civil de nacimiento visible a folio 130 del cuaderno principal, había nacido el 23 de marzo de 1929. El reconocimiento se hará por ese período, porque su cónyuge era menor, conforme se constata con su certificado de nacimiento (fl. 299, ibídem), según el cual nació el 24 de septiembre de 1937.

De ese lapso, 73.63 meses correspondientes al tiempo transcurrido entre la fecha de la muerte y esta sentencia, se liquidarán como indemnización debida; el resto, es decir 120.26, se liquidarán a título de indemnización futura.

Liquidación

Debida:

S11875F1
 

Futura:

S11875F2
 

Total indemnización por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, para la señora Yoshiko Nakayama de Low, la suma de $ 768.733.210.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera el 25 de enero de 1996, la cual quedará así:

1. DECLÁRASE a la Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, patrimonialmente responsable de la muerte del doctor Enrique Low Murtra, ocurrida en esta ciudad el 30 de abril de 1991.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE a la Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, a pagar las siguientes sumas:

a) A título de indemnización por perjuicios morales, en favor de las señoras Yoshiko Nakayama de Low, Amalia y Olga Low Nakayama, el equivalente en pesos a mil (1.000) gramos de oro fino, para cada una de ellas.

El precio del oro será el interno que certifique el Banco de la República a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

b) A título de indemnización por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, en favor de la señora Yoshiko Nakayama de Low, la suma de setecientos sesenta y ocho millones setecientos treinta y tres mil doscientos diez pesos ($768.733.210,00) moneda legal.

3. Las sumas a que se refiere el numeral anterior, DEVENGARÁN intereses comerciales dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, y moratorias de ahí en adelante.

4. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

5. Para el cumplimiento de esta sentencia EXPÍDANSE copias con destino a las partes con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas a su apoderado judicial que ha venido actuando.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Daniel Suárez Hernández—Jesús María Carrillo B.— Juan de Dios Montes Hernández —Ricardo Hoyos Duque

Lola Elisa Benavides López, secretaria