Sentencia 11911 de marzo 16 de 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. 11.911

Actor: Juan Claudio Morales

Consejero Ponente:

Dr. Juan de Dios Montes Hernández

Demandado: Dirección de Impuestos Nacionales, DIAN.

Santafé de Bogotá, D.C., marzo diez y seis de mil novecientos noventa y ocho.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 23 de noviembre de 1995, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

Las pretensiones

El señor Juan Claudio Morales, en escrito presentado el 30 de junio de 1994, demandó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en procura de que, a través de un proceso ordinario y mediante sentencia, se hicieran las declaraciones y condenas que se transcriben a continuación:

“1. Declárase la nulidad de la conciliación acordada el pasado 23 de julio de 1992 en la Fiscalía 2ª del honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca entre el doctor Juan Claudio Morales y La Nación - Superintendencia de Cambios por medio de la cual se disminuyó el valor de la multa impuesta al doctor Morales por la exsuperintendencia de Cambios y se terminó el proceso radicado con el número 1105 de la Sección Primera del honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, quedan sin efecto los actos posteriores y se reanuda el proceso en el estado en que se encontraba antes de la conciliación, conforme a la ley”. (fl. 2, cdno. 1).

Causa petendi

Las súplicas se fundamentan en los hechos que el demandante expone así:

“El doctor Juan Claudio Morales y la Nación - Superintendencia de Cambios suscribieron un acta de conciliación el pasado 23 de julio de 1992, con la mediación de la Fiscalía 2ª del honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

1.1. La cual fue aprobada por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera mediante auto del 6 de agosto de 1992.

1.2. Con lo cual terminó el proceso número 1105, entonces a cargo de la doctora Beatriz Martínez Quintero.

2. La realidad es que la conciliación no la solicitó el demandante sino que se ordenó oficiosamente por el honorable tribunal.

2.1. Y en la diligencia el doctor Morales tuvo que proponer fórmula conciliatoria, sin estar consciente de la ilegalidad de esa actuación, entra otras razones, para no exponerse a las sanciones establecidas en las normas reguladoras de esa institución".

(fls. 2 a 2(sic), cdno. 1).

Contestación de la demanda

Una vez notificado el auto admisorio de la demanda, la entidad pública demandada guardó silencio.

Período de alegatos

La apoderada judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante escrito visible a folios 46 y siguientes del cuaderno número 1, esgrimió los siguientes argumentos:

“El acta de conciliación objeto de esta demanda, la cual según se demostró con las pruebas allegadas al proceso procedentes de la Sección Primera del honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Proceso 1105, esto es, acta de conciliación realizada el 23 de julio de 1992, a través del cual se declaró terminado el proceso y ordenó el archivo del expediente, contiene un acuerdo de voluntades total entre las partes haciendo por lo tanto tránsito a cosa juzgada respecto a la materia litigiosa y naciendo de este acuerdo derechos y obligaciones para las partes.

La institución de la cosa juzgada es uno de los principios fundamentales del proceso, que se deduce del carácter absoluto de la administración de justicia, mediante el cual una vez decidido con las formalidades legales un conflicto de intereses, en virtud de la sentencia, a las partes les está vedado plantearlo posteriormente y al órgano judicial resolverlo de nuevo. En razón de este principio se dice que las sentencias ejecutoriadas son inmutables y definitivas entre las partes y una sentencia producida en un proceso no puede ser modificada por otra posterior, relativa a las mismas partes y a la cuestión decidida” (fls. 50 y 51, cdno. 1).

Por su parte, el mandatario judicial del actor consideró “que en el caso concreto, es indiscutible que ni la Superintendencia de Cambios tenía facultad legal para conciliar, ni la Procuradora Delegada ante el Tribunal Administrativo ni el tribunal tenían competencia para tramitar ni para aprobar la conciliación a la luz de las normas invocadas como fundamento de esa competencia”.

Finalmente, concluye su alegato diciendo que:

“la improcedencia de la conciliación en las “acciones” diferentes a responsabilidad contractual o extracontractual, con la seguridad que da la asimilación de la norma, la ha definido la Procuraduría General de la Nación al referirse a las sanciones disciplinarias que, por afinidad de materia, bien puede aplicarse a otra clase de sanciones.

Tampoco podría haber saneamiento de la nulidad absoluta ni puede ser saneada la falta de competencia, como lo ordena la ley y lo ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado”. (fls. 107 a 108, cdno. 1).

Sentencia de primer grado

Para negar las súplicas de la demanda el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de describir los hechos fundamentales de la demanda y estudiar el material probatorio del proceso, expuso estos criterios:

“… El sustento principal de la demanda de donde proviene la nulidad alegada es la falta de competencia del fiscal del tribunal y de la corporación misma para practicar la diligencia de conciliación y aprobarla, respectivamente, porque cuando tales actos se produjeron en julio y agosto de 1992, el artículo 65 de la Ley 23 de 1991 que los autorizaba se encontraba suspendido en su vigencia por el Decreto 2651 de 1991 y, en consecuencia, tanto el fiscal como el tribunal obraron por fuera de las facultades que la ley les otorga con extralimitación en el ejercicio de sus funciones violando el artículo 6º de la Constitución y el artículo 121 de la misma, según el cual “Ninguna autoridad podrá ejerce funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, en concordancia con las otras normas citadas, produciendo la nulidad absoluta del acuerdo por objeto ilícito.

Para la Sala las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque se sustentan en una interpretación errónea de la normas atinentes a los trámites procesales cuando se producen nuevas disposiciones legales que cambian la regulación de las mismas.

En efecto, en el presente caso, cuando se admitió la demanda presentada por el actor en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por auto del 24 de octubre de 1991 se encontraban vigentes los artículos 59 y 65 de la Ley 23 de 1991…”.

(…).

“En obedecimiento de tales normas el tribunal en el auto admisorio de la demanda ordenó que una vez notificado se enviara al fiscal para el trámite de la conciliación, como en efecto se hizo dando iniciación al mismo durante la vigencia de la norma y suspendiéndose el proceso por mandato legal.

Después de iniciado el trámite de la conciliación el Decreto 2651 de 1991, que entró a regir a partir del 10 de enero de 1992, produjo un regulación nueva al respecto eliminando la intervención del fiscal al consagrar la conciliación judicial solo ante el tribunal, limitándola a la acciones de reparación directa y contractuales (CCA, arts. 86 y 87) sin consagrarlo para los de nulidad y restablecimiento de derecho (CCA, art. 85), por lo cual se debe averiguar cuáles eran las disposiciones aplicables al caso concreto, conforme a Ia normatividad legal que regula la materia.

La situación planteada se encuentra dentro de la preceptiva del artículo 40 de la Ley 1153 de 1887 cuyo texto es el siguiente:

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicio prevalecen sobre los anteriores desde el momento en que deba, empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación (negrillas fuera de texto)”.

Es indudable que la parte final de la norma citada es aplicable al puesto que, cuando entró a regir el Decreto 2651 la actuación, las diligencias relativas a la conciliación ya se habían iniciado y, en consecuencia, se regulaban hasta su culminación por la ley vigente en el momento de su iniciación que lo era la Ley 23 de 1991 que facultaba tanto al fiscal para realizar las diligencias necesarias refrendando los acuerdos obtenidos, como al tribunal para aprobarlos ordenando la terminación del proceso. Como tal fue la conducta seguida por quienes intervinieron en la etapa conciliatoria surge en forma clara que tenían competencia para ello y que son infundadas las causas que se alegan como de nulidad de la conciliación impugnada. Y las pretensiones de la demanda deben ser denegadas.

Es de anotar que la parte demandada, extemporáneamente, en su alegato de conclusión afirma que en el caso en estudio se presenta excepción de cosa juzgada por cuanto este alcance le dan las normas legales al acuerdo conciliatorio y el auto que lo aprueba.

Tal medio exceptivo no se configura pues si bien es cierto que la conciliación aprobada hace tránsito a cosa juzgada, tal fenómeno se presenta en relación con el litigio conciliado pero en manera alguna sobre los que provengan de la conciliación misma en el sub judice por cuanto no se presentan sus elementos integradores (identidad de personas, de causa y de objeto) ya que las pretensiones tienen objeto y causa distinta así las partes sean las mismas” (fls. 75 a 77, cdno. 1).

Recurso de apelación

El apoderado de la parte demandante interpuso el recurso de apelación contra la sentencia del a quo y lo sustentó con estos argumentos:

“En el caso concreto, es indiscutible que ni la Superintendencia de Cambios tenía facultad legal para conciliar, ni la procuradora delegada ante el tribunal administrativo ni el tribunal tenían competencia para tramitar ni para aprobar la conciliación a la luz de las normas invocadas como fundamento de esa competencia.

De igual manera se violaron el preámbulo y los artículos 2º, 29, 113, 116, 228 y 229 de la Constitución Nacional, toda vez que consagran la igualdad de derechos y el derecho fundamental a la justicia que, incuestionablemente restringió el alcance de la conciliación judicial a los casos de responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, en los siguientes, claros y categóricas voces:

“ART. 6º—En todos los procesos a que se refiere el artículo 2º de este decreto y en lo contencioso administrativo en los que se controvierta la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, en primera instancia, habrá por lo menos una oportunidad de conciliación que tendrá lugar, a más tardar al concluir la etapa probatoria de respectivo proceso”.

Como los funcionarios públicos solamente pueden hacer lo que les está expresamente permitido, entre otras razones, en virtud de lo ordenado en la Constitución Nacional, entre otros, en los artículos 2º, 3º, 4º y 121 (“Ninguna autoridad podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”), todos infringidos, es evidente que tanto la conciliación como su trámite, son nulos.

También es evidente que en el proceso número 1105 de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se debatía ni la responsabilidad contractual ni extracontractual del Estado sino una multa impuesta por la extinguida Superintendencia de Cambios por una supuesta infracción cambiaria. Para corroborarlo basta leer el acta de conciliación o revisar ese expediente.

De otro lado, la improcedencia de la conciliación en las “acciones” diferentes a responsabilidad contractual o extracontractual, con la seguridad que da la asimilación de la norma, la ha definido la Procuraduría General de la Nación al referirse a las sanciones disciplinarias que, por afinidad de materia, bien puede aplicarse a otra clase de sanciones.

Tampoco podría haber saneamiento de la nulidad absoluta ni puede ser saneada la falta de competencia, como lo ordena la ley y lo ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado” (fls. 106 a 108, cdno. 1)

Alegatos de conclusión

En el transcurso de la segunda instancia, las partes presentaron sus alegatos de conclusión, oportunidad en la cual reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.

El Ministerio Público alegó de conclusión. En su concepto, el fallo de primera instancia debe ser revocado, pues en el sub lite se está en presencia de una ineptitud sustantiva de la demanda, que conduce a un fallo inhibitorio.

Consideraciones

La sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca será revocada por esta corporación y en su lugar la Sala se inhibirá para fallar el fondo del asunto. Las razones son las siguientes:

En el sub judice, el señor Juan Claudio Morales en ejercicio de la acción contractual, solicita la nulidad absoluta del acuerdo de voluntades contenido en el acta de conciliación judicial celebrada entre la Nación colombiana - Superintendencia de Control de Cambios y el demandante, el 23 de julio de 1992, por medio de la cual se acordó la disminución del valor de una multa impuesta al actor por la citada superintendencia.

El acuerdo conciliatorio fue debidamente aprobado mediante auto proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca el 6 de agosto del mismo año, actuación que dio lugar a la terminación del proceso 1105 que se adelantaba ante la Sección Primera del mencionado tribunal.

Para la Sala, la conciliación judicial lograda entre las partes y aprobada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conforma una decisión jurisdiccional con efectos de cosa juzgada, pues así lo dispone la Ley 23 1991 en concordancia con el Decreto 2651 y por lo tanto, teniendo en cuenta objeto de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y la extensión del que esta ejerce, dicha decisión no puede ser revisable por esta jurisdicción (CCA, arts. 82 y 83).

Además, jurisprudencialmente la Sala ha reiterado su posición en el sentido de que el acuerdo conciliatorio no constituye, como sí ocurre con la transacción, un contrato. Es solo una forma de terminación anticipada de controversias creada por el legislador con el fin de descongestionar despachos judiciales.

La Sala prohíja en su integridad el concepto del Ministerio Público en esta instancia, porque conforma un excelente trabajo de aplicación tanto de la normatividad vigente como de la jurisprudencia y de la doctrina en asuntos de esta naturaleza. Es tan seria y razonada su motivación que sobra hacer otras reflexiones adicionales. Con todo, de esa argumentación merecen destacarse los siguientes apartes:

“Para el demandante, la conciliación es equiparable al contrato de transacción; por lo tanto, es anulable cuando se presente alguna de las causales generales para todo acto o contrato o de las especiales contempladas en los artículos 2476 a 2482 del Código Civil colombiano, relativas a la transacción.

Para hacer tal afirmación, se apoya en jurisprudencia de la Sala Labora de la Corte Suprema de Justicia, en la cual esta corporación admite que “… la conciliación pueda (sic) llegar a ser anulada en todo caso en que ella resulta violatoria por no haberlo advertido así oportunamente el funcionario judicial o administrativo que le imparte aprobación...”.

Sin embargo, en el mismo libelo introductorio, cita sentencia de la misma corporación, relativa a la transacción, en la cual manifiesta que ... es un contrato por el cual las partes convienen en resolver un litigio de común acuerdo y en forma definitiva, antes o después de iniciado el proceso civil, laboral o contencioso - administrativo (C.C., 2469). En Io laboral se llama conciliación y no puede recaer sobre derechos ciertos y causados ...”.

Según lo anterior, cuando en laboral se hace referencia a conciliación, debe entenderse que se trata de la transacción, como la definió la Corte Suprema de Justicia en el aparte transcrito.

Por lo tanto, al admitir la posibilidad de la anulación de una “conciliación”, a lo que se está refiriendo, en materia laboral, es a la transacción.

La delegada considera indispensable aclarar esa diferencia entre conciliación y transacción; al paso que esta la constituye un acuerdo de voluntades entre las partes exclusivamente, aquella exige la intervención de un órgano estatal, que influye en el ánimo de las partes y las induce a encontrar una fórmula de arreglo.

La transacción es un contrato, mientras que la conciliación es mecanismo implementado por la ley para otorgar la oportunidad a las partes de llegar a un acuerdo, obviando el proceso judicial presente o futuro.

Es precisamente la intervención de ese tercero mediador, en este caso el tribunal administrativo, el que le da una connotación especial a la conciliación, diferenciándola del simple acuerdo de voluntades que configura la transacción.

La ley procesal la ha contemplado como un paso que se debe agotar antes de adelantar el procedimiento judicial, una etapa ineludible en algunos procesos (CPC, art. 101, L. 23/91, D.L. 2651/91) y como mecanismo de descongestión judicial.

El Consejo de Estado, en auto del 5 de febrero de 1993, expediente 7633, Intertel - Socotel. Consejero ponente: doctor Carlos Betancur Jaramillo, expuso lo siguiente:

"Tampoco puede medirse la conciliación con el mismo rasero de la transacción como parece el a quo, porque las dos formas de terminación anticipada, aunque contienen algunos elementos comunes, presentan regulación, alcances y efectos diferentes.

Mientras la transacción es un contrato que, por esencia implica la recíproca renuncia de pretensiones, la conciliación ni es un contrato ni exige, como requisito sine qua non para su validez, que las partes hagan tales renuncias. Mientras la transacción, que no es figura exclusiva del derecho privado como lo dice el tribunal, requiere en cada caso, para la entidad involucrada en el litigio, la expresa autorización del ejecutivo (gobierno, director de departamento, gobernador, alcalde, etc. etc.) para la conciliación la autorización es de carácter general, derivada de la ley”.

Es claro entonces, que la conciliación judicial no es una figura contractual que pueda atacarse a través de la acción contemplada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, como lo pretendió actor y lo aceptó el a quo.

Ese acto de conciliación efectuado ante el fiscal del tribunal, fue sometido posteriormente, por disposición legal, a la aprobación de la corporación (fl. 6, cdno. 2), que la impartió luego de constatar, entre otras cosas, que no existieran causales de nulidad absoluta que la viciaran.

La providencia que aprobó la conciliación, es una auto interlocutorio, que aunado a la misma conciliación, le pone fin al proceso y tiene efectos de cosa juzgada, pero como auto interlocutorio que es, admite el recurso propio de esta clase de providencias.

Así lo sostuvo el Consejo de Estado, en la providencia ya mencionada en los siguientes términos:

“pese a estos efectos, y que tiene alcances de sentencia, el auto así conformado no es más que una decisión interlocutoria que, como tal, tiene el recurso propio de tal clase de providencia. Así, uno es el recurso si la conciliación se decide en asunto de única instancia o durante la segunda instancia y otro, si se decide en primera instancia.

En los primeros eventos será solo susceptible de reposición y en el segundo de apelación.

Aunque en esto el Decreto 2651 de 1991, guardó silencio, lo que no sucedía con la Ley 23 del mismo año que le negaba a la providencia que resolviera sobre la aprobación de la conciliación hecha ante la fiscalía cualquier recurso, hoy puede afirmarse, aplicando los principio generales, que la providencia sí es susceptible de recursos ...”.

Pese a que la conciliación demandada en el sub lite no era pasible de recursos, por haberse efectuado conforme a lo dispuesto en la Ley 23 de 1991, lo que quiere la delegada es poner de presente que en cuanto providencia judicial, solo es atacable por los medios procesales contemplados en la ley, pero nunca demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa". (fls. 163 a 167, cdno. 1).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de noviembre de 1995 y en su lugar se inhibe pan conocer de fondo el asunto.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen.

Magistrados: Ricardo Hoyos Duque, Juan de Dios Montes Hernández, Jesús María Carrillo B.—Germán Rodríguez Villamizar—Daniel Suárez Hernández.

Lola Elisa Benavides López, secretaria sección.