Sentencia 1194-02 de mayo 13 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

DECRETOS ANUALES QUE MODIFICAN EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL

NO DEBEN DESMEJORAR LAS CONDICIONES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

EXTRACTOS: «El demandante, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita a esta corporación que se declare la nulidad de los artículos 9º, 11 y 18 del Decreto 688 de 2002 dictado por el Gobierno Nacional “Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del estatuto docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial”.

Manifiesta que los artículos 9º y 11 “... no contemplan a todo el personal directivo docente que el derogado Decreto 2731 de 2001 mencionaba para reconocer la remuneración adicional...”; y el artículo 18 dispone suspender a los directivos docentes la remuneración adicional que percibían con fundamento en dicha norma.

El texto de los artículos demandados es el siguiente:

“ART. 9º—A partir de la publicación del presente decreto, quienes desempeñen en las instituciones educativas los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirán una remuneración adicional, calculada como un porcentaje sobre la asignación básica que les corresponda según el grado en el escalafón docente, conforme a lo señalado en el artículo 1º del presente decreto, así:

a) Rectores de escuelas normales superiores, el 35%;

b) Rectores de establecimientos educativos que tengan el nivel de educación básica y el nivel de educación media completos, el 30%;

c) Rectores de establecimientos educativos que tengan el nivel de educación básica completo, el 25%;

d) Rectores de establecimientos educativos que tengan solo el nivel de educación media completo, con 600 o más alumnos, el 30%;

e) Rectores de establecimientos educativos que tengan solo el nivel de educación media completo, con menos de 600 alumnos, el 20%;

f) Vicerrectores de escuelas normales superiores y de los INEM, el 25%;

g) Vicerrectores académicos de los ITA, el 20%;

h) Coordinadores de las escuelas normales superiores y de establecimientos educativos que posean el ciclo de educación básica secundaria completa y el nivel de educación media completa, el 20%;

i) Directores de establecimientos educativos rurales que tengan el ciclo de educación básica-primaria, cuenten con un mínimo de cuatro (4) grupos, con sus respectivos docentes, siempre y cuando atiendan directamente un grupo y acrediten título docente, el 10%.

PAR. 1º—Los docentes de preescolar, vinculados en este nivel antes del 23 de febrero de 1984 y que continúan sin solución de continuidad en el mismo, percibirán adicionalmente a la asignación básica mensual el quince por ciento (15%) sobre la asignación básica que devenguen conforme a lo dispuesto en el artículo 1º, y se perderá esta remuneración adicional al cambiar de nivel educativo.

PAR. 2º—Una vez organizadas las plantas de personal de las instituciones educativas, los coordinadores que se nombren de acuerdo con las normas que regulen la organización de dichas plantas, tendrán derecho al veinte por ciento (20%) de remuneración adicional, sin importar los niveles que atiendan.

ART. 11.—Atendiendo a las particularidades de la institución educativa según los niveles ofrecidos, el número de grupos y el número de alumnos atendidos, a partir de la publicación del presente decreto, la autoridad competente de las entidades territoriales, mediante acto administrativo sustentado, previa disponibilidad presupuestal y por las cuarenta (40) semanas lectivas de trabajo académico con los estudiantes según el calendario académico, podrá asignar a los rectores de instituciones educativas que posean más de una jornada escolar, hasta veinte (20) horas extras semanales y máximo ochenta (80) horas mensuales, pudiendo aumentar hasta veinticinco (25) horas extras semanales y un máximo de cien (100) horas mensuales, en caso de atender tres jornadas escolares. El valor de la hora extra será el establecido en el artículo 4º del presente decreto.

Los directores de los CASD percibirán el dieciocho por ciento (18%) adicional, calculado sobre la asignación básica mensual que tenían a 31 de diciembre de 2001, siempre y cuando atiendan más de una (1) jornada escolar.

PAR.—Para el reconocimiento y pago de las horas extras y de la remuneración adicional establecidas en este artículo, se requiere autorización previa de la autoridad competente del ente territorial en cuanto al funcionamiento de la segunda o tercera jornada, e implica para los directivos, la permanencia en el establecimiento educativo durante la totalidad de las jornadas que atienden, lo cual será verificado de acuerdo con los mecanismos que establezca la entidad territorial.

ART. 18.—Los directivos docentes a quienes se reconoció remuneraciones adicionales antes de la publicación del presente decreto, con fundamento en el Decreto 2713 del 17 de diciembre de 2001, y no tienen derecho a ellas con base en esta disposición, las mismas no serán objeto de reintegro, pero deben suspenderse a partir de la fecha, a menos que los establecimientos educativos que dirigen se organicen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 715 de 2001, en consonancia con el artículo 13 del Decreto 1860 de 1994 y las directrices impartidas por el Ministerio de Educación Nacional para la organización de las plantas de personal, ya que las remuneraciones adicionales de que trata el artículo 9º solo rigen a partir de la publicación del presente decreto”.

(...).

Consideraciones

El debate se orienta a decidir la legalidad de los artículos 9º, 11 y 18 del Decreto 688 de 2002, dilucidando la facultad del Gobierno Nacional para excluir el pago de los derechos salariales asignados a los directivos docentes en el Decreto 2713 de 2001, norma que fue derogada por el decreto demandado.

Sea lo primero advertir que los decretos de fijación salarial que expide el Gobierno Nacional anualmente, concretan el mandato contenido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política que asigna al gobierno la potestad de fijar el salario y las prestaciones sociales de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley general.

La ley general dictada por el Congreso para el efecto es la Ley 4ª de 1992 que en lo pertinente señaló lo siguiente:

“ART. 4º—Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2º el Gobierno Nacional, cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a, b y d, aumentando sus remuneraciones.

Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados”.

“ART. 2º—Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales...” (destacado fuera de texto).

Del contenido de la norma se deduce sin ambages, que el Gobierno Nacional tiene limitada su facultad para fijar el salario de los empleados públicos, en dos aspectos que resultan pertinentes al asunto que se trata: la existencia de derechos adquiridos; y las condiciones salariales y prestacionales favorables al empleado.

El derecho adquirido, según ha tenido oportunidad de expresarlo esta corporación de forma reiterada, ocurre cuando el supuesto fáctico que una norma de carácter laboral estipula ocurre a plenitud y por ello se radica en cabeza del empleado la consecuencia que ella señala, es decir un derecho subjetivo.

En las voces del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, —que es la expresión legal del mandato estipulado en el artículo 51 de la C.N.—, siempre que se haya radicado en cabeza del empleado un derecho de orden laboral, las normas que con posterioridad pretendan desconocer su existencia además de ineficaces, resultan infringiendo la Constitución y la ley.

De otro lado, una condición salarial y prestacional favorable, —a diferencia del derecho adquirido—, consiste en la expectativa fundada y cierta de obtener los beneficios que las normas estipulan, en el momento en que ocurran los supuestos que ellas contienen. Dichas condiciones salariales y prestacionales favorables adolecen (sic) de regulación constitucional; no obstante, para los empleados públicos gozan de la protección legal que el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 señala: “... En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”.

Por ello se debe entender que las condiciones salariales y prestacionales que un empleo público otorgue a quien lo ocupa, deben preservarse mientras el funcionario permanezca en él. En consecuencia, los cambios normativos que desconozcan o afecten dicha condición favorable resultan ineficaces e infringen la Ley 4ª de 1992.

Con las precisiones anteriores se aborda el fondo del asunto sometido a juicio:

1. La remuneración adicional que el Decreto 2713 de 2001 estipula tiene naturaleza salarial por ser un pago retributivo y habitual que constituye un ingreso personal del funcionario.

2. Dicha remuneración adicional se asigna en las normas pertinentes como un pago adicional que se causa mientras la persona ocupa el cargo directivo respectivo, según las voces del artículo 14 del Decreto 2713 de 2001: “... Los porcentajes fijados (...) se reconocerán exclusivamente a los funcionarios allí mencionados si ejercen las funciones propias de los cargos discriminados en cada uno de sus literales...”. Es entonces una condición salarial favorable.

3. En consecuencia, mientras el funcionario ejerza el cargo relacionado en Decreto 2713 de 2001, goza de la condición salarial favorable que dicha norma otorga para el cargo y ella no le puede ser desconocida por la administración.

No obstante, del contenido de los artículos 9º y 11 del decreto demandado no se deduce el desconocimiento de la condición salarial favorable de los empleados directivos docentes que el decreto anterior relacionaba, porque para estos funcionarios la norma que causa el derecho, por contener la condición favorable, es el Decreto 2713 de 2001 que se debe continuar aplicando a quienes en su vigencia ocuparon los cargos señalados en dicha norma, durante el tiempo en que dichos cargos existan y mientras sean ocupados por ellos. Cualquier interpretación diferente se traduce en el desconocimiento del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992. En estas condiciones la Sala se abstendrá de declarar la nulidad impetrada sobre los artículos 9º y 11 del Decreto 688 de 2002.

Cosa diferente ocurre con el artículo 18 del decreto demandado. De su texto se observa que el Gobierno Nacional pretende condicionar el cumplimiento de una situación salarial favorable estipulada en la normatividad anterior para algunos directivos docentes, sometiendo dicha aplicación a circunstancias de orden administrativo.

Ello no resulta ajustado al contenido del literal a del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, que contempla una protección absoluta, es decir sin condiciones, de las situaciones salariales favorables definidas en normas anteriores, que por ser tales no puede ser desconocidas o condicionada en normas que se expidan con posterioridad.

Por todo lo anterior se accederá parcialmente a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad del artículo 18 del Decreto 688 de 2002, por no resultar ajustado a las directrices que el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 establece y se denegarán las demás pretensiones en las condiciones señaladas en esta providencia.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del artículo 18 del Decreto 688 de abril 10 de 2002.

NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda por las razones y en las condiciones señaladas en esta providencia.

En firme esta sentencia, archívese el expediente».

(Sentencia de 13 de mayo de 2004. Expediente 1194-02. Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero).

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