Sentencia 12076 de febrero 15 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

VALES QUE SE ENTREGAN AL TRABAJADOR PARA ALIMENTOS

SE ANULA UNA RESTRICCIÓN DE SU REGLAMENTO TRIBUTARIO

Ref.: Expediente 11001-03-27-000-2001-0182-01-12076

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Martín Emilio Rey Castillo

Acción pública de nulidad literal a) parágrafo 1º artículo 1º Decreto Reglamentario 1345 de 1999.

Bogotá, D.C., febrero quince de dos mil dos.

Fallo

Se decide en esta oportunidad la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano Martín Emilio Rey Castillo, quien impetra la declaratoria de nulidad parcial del literal a) del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1345 de 22 de julio de 1999, expedido por el Presidente de la República “por el cual se reglamenta la Ley 488 de 1998, el estatuto tributario y se dictan otras disposiciones”.

El acto acusado

Corresponde al aparte que se subraya, contenido en el citado literal a) del parágrafo 1º del artículo 1º del reglamento:

“ART. 1º—Pagos por concepto de alimentación. Para que procedan los beneficios previstos en el artículo 387-1 del estatuto tributario, los pagos que efectúen los patronos por concepto de alimentación, deberán corresponder exclusivamente a:

(...).

PAR. 1º—Para que procedan los beneficios a través del mecanismo de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos para el trabajador o su familia, a que se refiere el numeral 4º del presente artículo, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos:

a) El administrador de los vales o tiquetes debe ser una empresa distinta de la que otorga el beneficio a sus trabajadores y de aquella donde los mismos son utilizados o consumidos”.

La demanda

En la demanda ante la corporación, relata el actor que mediante la Ley 488 de 1998 en su artículo 6º dispuso que los pagos efectuados por los patronos a favor de terceras personas por concepto de alimentación del trabajador o su familia, o por concepto del suministro de alimentación para éstos en restaurantes propios o de terceros, así como los pagos por concepto de la compra de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos del trabajador o su familia, son deducibles para el empleador y no constituyen ingreso para el trabajador, sino para el tercero que suministra los alimentos o presta el servicio de restaurante, sometidos a retención en la fuente que le corresponda en cabeza de estos últimos.

Que mediante el Decreto 1345 de 1999 se reglamenta entre otras, la disposición mencionada anteriormente, pero se establece una condición no prevista en la ley, como es establecer que para que proceda el beneficio a través de la entrega de vales o tiquetes al trabajador para la adquisición de alimentos para éste o su familia, debe existir un administrador de los mismos, que de ser una empresa distinta a la que otorga el beneficio a sus trabajadores “y de aquélla donde son utilizados o consumidos”.

Invoca como normas violadas los artículos 6º de la Ley 488 de 1998, 4º, 84 y 189 numeral 11 de la Constitución Política, cuyo concepto de violación desarrolla en los siguientes términos:

Prevalencia de la ley sobre los decretos reglamentarios. Un decreto reglamentario no puede establecer condiciones y requisitos que la ley no previó. Exceso de la potestad reglamentaria. Ilegalidad en cuanto al objeto.

Señala que la parte demandada del decreto reglamentario establece condiciones y especialidades que el legislador no consignó en la norma reglamentada, así:

El artículo 6º de la Ley 488 de 1998 precisa los eventos en que el patrono tiene derecho a deducir el valor cancelado por el suministro de alimentación al trabajador o a la familia de éste:

— Pagos a favor de terceras personas por concepto de alimentación

— El suministro de alimentación en restaurantes propios o de terceros. Y

— Adquisición de vales o tiquetes para alimentación.

Esta disposición no contempló el requisito o la condición que señala la norma demandada, para que sea procedente el beneficio de la deducción para el empleador y que lo recibido por el trabajador no sea ingreso por la entrega a éste de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos para él y su familia, que es:

“Que el administrador de los vales o tiquetes debe ser una empresa distinta de la que otorga el beneficio a sus trabajadores, y de aquélla donde los mismos son utilizados y consumidos”.

De dicha exigencia se desprende que una empresa que administre (venda) los vales o tiquetes y tenga su propio supermercado o restaurante, no puede prestar el servicio de alimentación a trabajadores, pues éstos deben ser consumidos en una empresa diferente a aquélla que los administra; condición que no fue establecida por la ley reglamentada, y que la hace inoperante, inconveniente y contraproducente para el beneficio establecido por la norma superior.

Que contrario a lo señalado por el artículo 6º de la Ley 488 de 1998, para que proceda el beneficio en los términos de la norma demandada se requieren de tres (3) partes: el que administra los vales, la empresa que entrega el beneficio y la empresa donde son utilizados o consumidos, requisito que no tiene justificación legal; pues el hecho que el administrador de los vales sea una persona distinta de la empresa que otorga el beneficio a sus trabajadores, no significa que también deba ser distinta a aquélla donde son utilizados o consumidos.

Considera que en un Estado social de derecho no se puede permitir que un decreto reglamentario cree condiciones que el legislador no consideró oportuno establecer, para el caso, prohibir que el administrador de los vales sea la misma empresa que suministre la alimentación a terceros, disposición con la cual el Gobierno Nacional quebranta el artículo 6º de la Ley 488 de 1998 por violación directa, el artículo 4º de la Constitución Política por no acatar la ley y por el exceso de su potestad reglamentaria, el 84 de la Constitución Política por falta de aplicación, pues al gobierno le está prohibido establecer requisitos adicionales no previstos en la ley para el ejercicio de los derechos y el numeral 11 del artículo 189 ibídem por violación directa al exceder la potestad reglamentaria.

Suspensión provisional

En atención a la solicitud impetrada por la parte actora de la suspensión provisional del acto acusado, y por cuanto se observó la violación flagrante a la norma reglamentada, introduciendo un requisito no contenido en la ley, la Sala mediante auto del 23 de marzo de 2001, confirmado mediante providencia del 1º de junio del mismo año, decretó la medida cautelar en relación con la expresión “de aquélla donde los mismos son utilizados o consumidos”, contenida en el literal a) del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1345 de 1999.

Oposición

La Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada, al oponerse a las pretensiones de la demanda, explica que la norma superior prevé tres casos en los que los pagos son deducibles para el empleador, no constituyen ingresos para el trabajador (2 salarios mínimos) y constituyen ingreso para el tercero:

a) Que el empleador pague a favor de terceras personas, por concepto de alimentación del trabajador o su familia.

b) Que el empleador pague por concepto del suministro de alimentación para los trabajadores o sus familias en restaurantes propios o de terceros.

c) Que el empleador pague por concepto de compra de vales o tiquetes para el mismo fin.

Aduce que la norma acusada se sitúa en el literal c), esto es, que el patrono pague por la compra de vales o tiquetes para el suministro de alimentos o para la prestación del servicio de restaurante.

Señala que si como lo pretende el demandante la norma reglamentaria no hubiese tenido en cuenta el criterio de necesidad, no habría realizado la distinción que efectuó el decreto, dado que si el empleador quiere suministrar directamente los alimentos o el servicio de restaurante, por un tercero determinado, simplemente se sitúa en los literales a) y b), los que contemplan la posibilidad propuesta por el actor, esto es, que los vales sean consumidos en la misma empresa que los emite, suprimiendo así un intermediario innecesario a la operación cual es el administrador de los tiquetes, negocio jurídico que por demás encarece la operación en detrimento de las condiciones económicas de las empresas que optan por seguir los lineamientos dados por la ley.

Se refiere a la bondad de la norma traducida como el beneficio que otorga a todas las partes, así, para el patrono el pago es deducible, para el trabajador no constituye ingreso y para el tercero la reactivación empresarial, al existir nuevos clientes que quieren acceder al beneficio.

Considera que lo pretendido por el actor constituye un cuarto parámetro que no está contemplado en la norma superior y que es “que el empleador compre el tiquete o vale y que con él se pague el servicio o el suministro de alimentación para el trabajador o su familia, en el mismo lugar de su expedición”, alejándose del objetivo de la norma y vetando con esta interpretación la posibilidad para el usuario del servicio de alimentación que utilice el vale o tiquete en cualquier establecimiento, sin que esté limitado a comprar lo que le ofrezca el administrador del sistema de vale o tiquete.

Alegatos de conclusión

Al descorrer el traslado la apoderada judicial de la Nación manifiesta reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, y concluye que la pretensión del actor se ubica en los literales a) y b) del artículo 6º de la Ley 488 de 1998, pues de interpretarse de otra forma, la pretensión del actor desdibujaría el espíritu del legislador y la bondad de la norma.

La parte actora no registró actuación alguna dentro de esta oportunidad procesal.

Ministerio Público

Representado por la señora procuradora sexta delegada ante la corporación, rindió concepto favorable a las pretensiones de la demanda, pues considera que para el tercer caso en que el artículo 387-1 del estatuto tributario contempla el beneficio tributario y que consiste en el pago efectuado por el empleador por concepto de compra de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos del trabajador o su familia, el legislador no estableció condición para el reconocimiento del beneficio, que es, la deducción para el empleador y el derecho para el trabajador de no ser considerado ingreso para él.

En cambio mediante la norma demandada, en un evidente exceso de la potestad reglamentaria el Presidente de la República amplía el alcance y sentido de la norma superior que pretende reglamentar, señala que en aquel caso, los beneficios sólo son procedentes cuando el administrador de los vales o tiquetes sea una persona distinta de la proporciona alimentos a sus trabajadores y distinta “de aquélla donde los mismos son utilizados o consumidos”.

Concluye que la disposición demandada contiene un requisito no contemplado en la Ley 488 de 1998, que sólo se refiere a que cualquiera que sea el evento en el cual se realice el pago para el citado concepto, bien sea que se trate de terceros, o restaurantes propios, o por compra de vales o tiques, es deducible y no constituye ingreso para el trabajador.

Consideraciones de la Sala

La presente acción pública de nulidad tiene por objeto que la Sala determine la legalidad del literal a) del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1345 de julio 22 de 1999 “por el cual se reglamenta la Ley 488 de 1998, el estatuto tributario y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional, “en uso de las facultades constitucionales y legales y en especial de las conferidas en los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 488 de 1998 y en el estatuto tributario”.

La disposición acusada hace parte del parágrafo 1º del artículo 1º del decreto mencionado, cuyo texto es el siguiente (se subraya la parte demandada):

DECRETO 1345 DE 1999 

“ART. 1º—Pagos por concepto de alimentación. Para que procedan los beneficios previstos en el artículo 387-1 del estatuto tributario, los pagos que efectúen los patronos por concepto de alimentación, deberán corresponder exclusivamente a:

1. El pago de los costos en que incurra el empleador, para adquirir de terceros los alimentos y demás insumos necesarios para su preparación, que conduzcan a suministrar la alimentación al trabajador o a su familia, en restaurantes propios del empleador o de terceros.

2. El pago de los costos que cobren al empleador, terceros que operen los restaurantes, en los cuales se suministre la alimentación al trabajador o a su familia.

3. El pago de los costos de las comidas preparadas que adquiera el empleador, de empresas especializadas en tal suministro, con destino al trabajador o a su familia.

4. La entrega al trabajador, de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos para éste o para su familia.

PAR. 1º—Para que procedan los beneficios a través del mecanismo de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos para el trabajador o su familia, a que se refiere el numeral 4º del presente artículo, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos:

a) El administrador de los vales o tiquetes debe ser una empresa distinta de la que otorga el beneficio a sus trabajadores y de aquélla donde los mismos son utilizados o consumidos.

(...)”.

Como se advierte, el artículo primero del Decreto 1345 de 1999, señala los casos en los cuales los pagos que efectúan los patronos por concepto de alimentación, para efectos de que procedan los beneficios previstos en el artículo 387-1 del estatuto tributario.

Esta norma del estatuto tributario corresponde a la adición efectuada por la Ley 488 de 1998, que en su artículo 6º dispuso:

Ley 488 de 1998, art. 6º:

“Disminución de la base de retención por pagos a terceros por concepto de alimentación.

Adiciónase al estatuto tributario el siguiente artículo.

“ART. 387-1.—Disminución de la base de retención por pagos a terceros por concepto de alimentación. Los pagos que efectúen los patronos a favor de terceras personas, por concepto de la alimentación del trabajador o su familia, o por concepto del suministro de alimentación para éstos en restaurantes propios o de terceros, al igual que los pagos por concepto de compra de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos del trabajador o su familia.Son deducibles para el empleador, y no constituyen ingresos para el trabajador, sino para el tercero que suministra suministra los alimentos o presta el servicio de restaurante, sometido a la retención en la fuente que le corresponda en cabeza de estos últimos. Lo anterior sin menoscabo de lo dispuesto en materia salarial por el Código Sustantivo de Trabajo.

Cuando los pagos en el mes en beneficio del trabajador o de su familia, de que trata el inciso anterior, excedan de dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes, el exceso constituye ingreso tributario del trabajador, sometido a retención en la fuente por ingresos laborales. Lo dispuesto en este inciso no aplica para los gastos de representación de las empresas, los cuales son deducibles para éstas”.

Para los efectos previstos en este artículo, se entiende por familia del trabajador, el cónyuge o compañero (a) permanente, los hijos y los padres del trabajador” (negrilla fuera del texto).

El actor señala en su escrito de demanda que el literal a) del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1345 de 1999 establece una condición para la procedencia del beneficio de la disminución de la bases de retención por pagos a terceros por concepto de alimentación, cuando es a través del mecanismo de vales o tiquetes, al señalar que el administrador de los vales o tiquetes debe ser una empresa distinta de donde los mismos son utilizados o consumidos, consagrando una limitante que el legislador no previó, pues de acuerdo con el texto de la norma superior reglamentada, no existe tal requisito para la procedencia del beneficio. Esta posición es compartida por el Ministerio Público quien en su concepto de fondo solicita se retire del ordenamiento jurídico la disposición demandada.

En defensa de la legalidad de la norma acusada, ha considerado en síntesis la apoderada de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la misma hace parte del evento en el cual el patrono paga por concepto de la compra de vales y tiquetes para el suministro de alimentos o para la prestación del servicio de restaurante, caso en el cual procede la distinción que se demanda, pues si lo que quiere el empleador es el suministro directo de los alimentos o la prestación del servicio de restaurante, por un tercero determinado, simplemente se sitúa en cualquiera de los otros dos eventos (1. Que el empleador pague a favor de terceras personas por concepto de alimentación del trabajador o su familia, o 2. Que el empleador pague por concepto de suministro de alimentación para los trabajadores o sus familias en restaurantes propios o ajenos).

Ahora bien, de acuerdo a la norma superior, artículo 6º de la Ley 488 de 1998, reglamentada por el aparte acusado, son tres los eventos en que son deducibles para el empleador y no constituyen ingresos para el trabajador los pagos efectuados por el empleador a terceros por concepto de alimentación:

1. El pago a terceros por concepto de alimentación del trabajador o su familia.

2. El pago por concepto de suministro de alimentación para éstos en restaurantes propios o terceros; y

3. Los pagos por concepto de compra de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos del trabajador o su familia.

Sobre estos eventos se ocupó de reglamentar el artículo 1º del Decreto 1345 de 1999 y concretamente para el último de los pagos mencionados anteriormente (compra de vales o tiquetes) señaló en síntesis lo siguiente:

Que para que proceda el beneficio consagrado en el artículo 387-1 del estatuto tributario, los pagos deben corresponder exclusivamente a “4. La entrega al trabajador, de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos para éste o para su familia”, debiéndose cumplir, entre otros, el siguiente requisito: “a) El administrador de los vales o tiquetes debe ser una empresa distinta de la que otorga el beneficio a sus trabajadores y de aquella donde los mismos son utilizados o consumidos”.

De acuerdo a lo anterior, para gozar del beneficio consagrado en el artículo 387-1 del estatuto tributario, en los términos de la norma demandada, el empleador debe comprar a un tercero los vales o tiquetes (administrador) para la adquisición de alimentos del trabajador o su familia y este último (el trabajador o su familia) debe utilizarlos o consumirlos en una empresa distinta del tercero que administra los vales o tiquetes.

A juicio de la Sala, esta última condición, evidentemente constituye una limitante no prevista en la ley reglamentada, pues en los términos consagrados por el artículo 387-1 del estatuto tributario, los pagos efectuados por los patronos a favor de terceras personas por concepto de la compra de vales o tiquetes para la adquisición de alimentos del trabajador o su familia, son deducibles para el empleador y no constituyen ingreso para el trabajador, sin disponer que el trabajador o su familia deban consumir estos vales o tiquetes en una empresa distinta del administrador de los mismos.

No comparte la Sala el argumento expresado por la apoderada de la parte demandada quien efectúa una interpretación que no corresponde ni al sentido de las normas ni a su contenido, pues de una parte, los eventos contemplados en la ley son bastante claros y de otra la disposición en la parte que se demanda se ocupa de reglamentar exclusivamente el evento previsto para la procedencia del beneficio por los pagos en la compra de vales y tiquetes, por lo que no es dable hacer distinciones donde el legislador no lo hace, so pretexto de consultar su espíritu.

De otra parte, tampoco es afortunada la razón que aduce la parte opositora cuando manifiesta que con la pretensión de la actora se “estaría vetando la posibilidad del usuario del servicio o suministro de alimentación de emplear el vale o tiquete, conforme su naturaleza, es decir que se pueda utilizar una amplia gama de establecimientos que permita que el usuario no se limite a comprar lo que le ofrece el administrador del sistema de vale o tiquete, pues no se estaría cumpliendo así con el objetivo de la norma”.

En efecto, no es de recibo para la Sala este planteamiento, por cuanto es precisamente el hecho de que la ley en este aspecto no trae ninguna limitación y en tal sentido procede el beneficio, bajo la circunstancia de que el trabajador pueda utilizar o consumir los vales o tiquetes en cualquier establecimiento, aun incluso el del administrador del sistema de vales o tiquetes, mientras que de la forma como la contempla el reglamento, sí se está restringiendo la posibilidad de hacer uso de los vales y consecuencialmente limitando el derecho al beneficio.

En consecuencia, por cuanto la condición “y de aquélla donde los mismos son utilizados o consumidos” prevista en el literal a) del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 1345 de 1999, se aparta del contenido y alcance la ley reglamentada, se observa que el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189-11 de la Constitución Política, razón por la cual, a juicio de la Sala debe ser retirada del ordenamiento jurídico y a eso se procederá mediante su declaratoria de nulidad.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la expresión “y de aquélla donde los mismos son utilizados o consumidos”, contenida en el literal a) del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 1345 de 1999.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese, cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

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