Sentencia 1208 de diciembre 4 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INHABILIDAD PARA DESEMPEÑAR FUNCIONES PÚBLICAS

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO QUE LA IMPUSO

EXTRACTOS: «Como atrás se vio, la alegada inhabilidad del Dr. Emiro Sossa Pacheco para ser elegido gobernador de Casanare en los comicios del 30 de octubre de 1994 se deriva, en cuanto a la demanda instaurada en el expediente Nº 1208 (Actor: Augusto Hernández Becerra), de la inhabilidad para el desempeño de funciones públicas que como sanción accesoria a la de destitución le impuso el gobernador de ese departamento con la Resolución Nº 00783 de 21 de julio de 1994, atendiendo a lo solicitado por la Procuraduría Departamental con la Resolución Nº 016 de agosto 24 de 1993, confirmada con la Resolución Nº 379 de 10 de mayo de 1994 de la Procuraduría Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa. Con estas últimas concluyó el proceso disciplinario que adelantó el primero de esos despachos al Dr. Sossa Pacheco por actuaciones cumplidas en tanto se desempeñó como alcalde de Yopal.

De paso no sobra anotar que el Dr. Sossa P. solicitó la revocatoria directa de las resoluciones de la Procuraduría Departamental de Casanare y de la Procuraduría Tercera Delegada en mención, petición que el Procurador General de la Nación denegó por improcedente (fls. 258 a 262 de este cuaderno.

Ahora bien: la Resolución Nº 783 tantas veces aludida quedó en firme a su notificación personal cumplida el 22 de julio de 1994 (fol. 50, exp. 1208), pues por Resolución Nº 01005 de 14 de octubre del mismo año la gobernadora ad hoc de Casanare rechazó por improcedente el recurso de reposición que contra aquélla se interpuso. Se impone, por tanto, examinar si dicho acto es eficaz para generar la inhabilidad que se atribuye al Dr. Sossa Pacheco, con base en la cual se pretende la nulidad de su elección como gobernador de Casanare para el período 1995-1997 declarada por el Consejo Nacional Electoral por Acuerdo Nº 16 de 14 de diciembre de 1994.

Al respecto se observa que mediante la prementada Resolución Nº 783 del 21 de julio de 1994 el gobernador de Casanare sancionó con destitución al Dr. Emiro Sossa Pacheco, por solicitud de la Procuraduría del mismo departamento al encontrarlo responsable de faltas disciplinaria mientras se desempeñó como alcalde de Yopal. El citado gobernador, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 17 de la Ley 13 de 1984, también le impuso la accesoria de inhabilidad para el desempeño de funciones públicas por un período de tres (3) años, sanciones vigentes para el 30 de octubre de 1994 cuando se produjo la elección del Dr. Sossa Pacheco como gobernador de Casanare.

La solicitud de destitución formulada al gobernador por la Procuraduría Departamental de Casanare obedeció a lo prescrito en el artículo 104, numeral 2º de la Ley 136 de 1994, norma por cierto similar a la que puso en vigencia la Ley 78 de 1986 en su artículo 17, literal c, modificada por el artículo 6º de la Ley 49 de 1987. De allí que el Gobernador de Casanare vino a constituirse en elemento esencial del susodicho acto, como el órgano competente que en función administrativa impuso la sanción pedida y la accesoria deducida por mandato legal. A este respecto se aduce por el apoderado del Dr. Sossa Pacheco que la H. Corte Constitucional, con sentencia de fecha 25 de mayo del año en curso (C-229/95, proceso D-706) declaró inexequible el citado numeral 2º del artículo 104 de la Ley 136 de 1994, por cuanto:

“...la Corte recuerda que el Ministerio Público es un órgano constitucional de control que tiene carácter autónomo. En efecto, la Carta señala de manera explícita que, además de las tres ramas tradicionales del poder, existen otros órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado (C.P. art. 113). Y dentro de ellos sitúa al Ministerio Público como un organismo de control (C.P. art. 117), cuyo supremo director es el Procurador General (C.P. art. 275).

Esto tiene consecuencias trascendentales sobre el significado de la facultad del Procurador de imponer sanciones en ejercicio de su potestad disciplinaria externa, puesto que implica una profunda diferencia con la Constitución de 1886. En efecto, el anterior ordenamiento señalaba, en su artículo 142, que el Ministerio Público era ejercido por el Procurador pero bajo la suprema dirección del Gobierno. Además, ese ordenamiento no confería al Ministerio Público una función constitucional específica de imponer sanciones disciplinarias sino que señalaba que el Procurador debía “cuidar” que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñaran cumplidamente sus deberes. En tales circunstancias, era perfectamente razonable que durante la vigencia de esa Constitución, la ley diferenciara dos momentos diversos en la imposición de sanciones disciplinarias originadas en la potestad de vigilancia externa del Ministerio Público: de un lado, el Procurador o sus delegados adoptaban la decisión y, con base en ella, una vez ejecutoriada, solicitaban a la autoridad administrativa hacerla efectiva. Correspondía entonces al superior jerárquico o al nominador del funcionario investigado ejecutar la sanción. Esta diferenciación de momentos armonizaba con la suprema dirección que el Gobierno ejercía sobre el Ministerio Público, puesto que la imposición autónoma de sanciones disciplinarias a funcionarios de la rama ejecutiva por el Procurador podía ser vista como una ruptura de la suprema dirección gubernamental.

6. En cambio, en la actual Constitución, la situación es diversa, puesto que el Ministerio Público es autónomo y no está sometido a ninguna dirección gubernamental. Además, la Carta expresamente confiere al Procurador la facultad de “imponer sanciones” y no sólo la de “cuidar” el desempeño de los funcionarios públicos, como decía la Carta derogada.

En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la independencia del Ministerio Público, la Corte considera que la única interpretación adecuada del alcance de esta facultad de imponer sanciones es que, como regla general, corresponde directamente al Procurador, a sus delegados o a sus agentes, no sólo adoptar la decisión disciplinaria correspondiente sino, además, hacerla efectiva. No otro puede ser el sentido de la facultad de “imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” consagrada en el art. 277 ord. 6º, puesto que “imponer”, según el Diccionario de la Real Academia Española, significa “hacer valer su autoridad o poderío”. Es obvio que la potestad de supervigilancia disciplinaria del Procurador pierde parte de su autoridad o poderío si la ley limita la facultad del Ministerio Público a que éste “solicite” que el superior jerárquico o el nominador hagan efectiva la sanción correspondiente. En efecto, ello implica una concepción subalterna de la Procuraduría, pues da a entender que ésta sigue sometida a la suprema dirección del ejecutivo, tal como sucedía en la Constitución derogada”.

Concluye así:

“...para la Corte es claro que el artículo acusado vulnera la Constitución por cuanto, de manera genérica, señala que la Procuraduría no impone sino que simplemente solicita que el Presidente y los gobernadores hagan efectivas las sanciones disciplinarias a los alcaldes. El artículo no ha definido entonces causales taxativas de suspensión o destitución de los alcaldes por el Presidente y los gobernadores en los ámbitos en los cuales éstas son legítimas (C.P. art. 314 y 323) sino que ha establecido una regulación general de la forma de hacer efectivas las sanciones disciplinarias a estos funcionarios locales, la cual, por las razones largamente expuestas en esta sentencia, no sólo desconoce la potestad de supervigilancia disciplinaria e imposición de sanciones de la Procuraduría sino que desconoce la autonomía municipal. Una tal regulación podía adecuarse a la anterior Constitución, por cuanto en ella el Ministerio Público estaba sujeto a la suprema dirección gubernamental y no tenía una facultad autónoma de “imponer” sanciones sino únicamente de “cuidar” la conducta de los funcionarios públicos. Pero ella no es conforme con la Constitución de 1991, por lo cual la disposición acusada será declarada inexequible en la parte resolutiva de esta sentencia”.

Dicho fallo de inexequibilidad del numeral 2º, artículo 104, de la Ley 136 de 1994, norma con base en la cual el gobernador de Casanare destituyó al Dr. Sossa Pacheco, imponiéndole también la sanción accesoria de inhabilidad para el desempeño de funciones públicas, desde que alcanzó firmeza determina la extinción de esa previsión legal.

Pero ese fenómeno sólo se da a partir de la ejecutoria de la sentencia, porque los fallos de inexequibilidad, a diferencia de los de nulidad, sólo producen efectos hacía el futuro, es decir, ex nunc. Así lo tiene definido la jurisprudencia como se ve de la sentencia de esta Corporación de fecha mayo 22 de 1974 (exp. 2013 Consejero Ponente: Dr. Carlos Galindo Pinilla). Igual criterio sostiene el tratadista Dr. Luis Carlos Sáchica, quien en su obra Constitucionalismo Colombiano, 3ª edición, pág. 104, expresa: “Tal sentencia sólo tiene efectos profuturo, o sea, que no tiene efecto retroactivo. Se respetan los efectos que ya surtió la ley y las situaciones jurídicas establecidas dentro de su vigencia...”.

Pero en el caso en examen se presenta una situación que adquiere especial relevancia en cuanto a los efectos de la inexequibilidad del numeral 2º del artículo 104 en mención. En efecto, entre la norma y el acto acusado media otro de contenido particular y concreto, generador de situación jurídica de índole subjetiva para el Dr. Sossa Pacheco: la resolución por la que se lo destituyó e inhabilitó para el desempeño de funciones públicas. De dicho acto, vigente al momento de producirse la elección acusada, no cabe predicar la excepción de inconstitucionalidad por su carácter creador de una situación jurídica individual. Respecto de actos de ese contenido ha expresado la jurisprudencia que “... tienen plena eficacia legal y generan la totalidad de sus efectos mientras su nulidad no se haya declarado por los tribunales competentes...”. Así lo expresó esta Corporación en fallo de 25 de septiembre de 1961 (Consejero Ponente Dr. Gustavo Arrieta. Actor: Maidem Form Brassiere Company Inc.). En el mismo proveído agregó:

“...La llamada impropiamente excepción de inconstitucionalidad no opera con relación a los ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular, como no se aplica tampoco a los actos jurisdiccionales. La Carta la limita exclusivamente a los casos de incompatibilidad entre los preceptos constitucionales y los legales. La pretensión de generalizar el sistema a las decisiones de tipo individual dictadas por la administración, implicaría la aceptación de que esa clase de providencias participan de la naturaleza jurídica de la ley, hipótesis que es sencillamente inadmisible, no sólo porque contraría la orientación eminentemente organicista adoptada por nuestros estatutos para estructurar las nociones de acto legislativo y de acto administrativo, sino porque tales ordenamientos carecen de la generalidad, impersonalidad y objetividad que ordinariamente se le atribuye a la ley...”.

Entonces, como entre la norma legal declarada inexequible pero vigente al momento en que sirvió de fundamento a la Resolución Nº 0783 de 21 de julio de 1994 y el acto eleccionario acusado media dicho acto de contenido particular, no es dable desconocer a éste sus efectos hasta tanto no se lo anule o suspenda “...por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo...” (art. 66 del CCA) o se produzca la pérdida de su fuerza ejecutoria conforme a cualquiera de los presupuestos que esa misma disposición prevé.

En el caso en examen no se ha dado el supuesto de la anulación ni el de la suspensión del aludido acto pero sí el segundo, el de la pérdida de su fuerza ejecutoria por la declaratoria de inexequibilidad de la norma legal que le sirvió de fundamento en derecho, es decir, que se produjo el llamado fenómeno del decaimiento, por circunstancias sobrevinientes que hicieron desaparecer su fundamento de derecho en cuanto al órgano que lo produjo, que no en cuanto a la legalidad de la sanción, deducida por la Procuraduría General de la Nación de la responsabilidad disciplinaria del Dr. Sossa Pacheco conforme a la investigación que le adelantó.

Pero esa pérdida de fuerza ejecutoria tampoco tiene efectos hacia el pasado. Sólo al momento en que ella se produjo y hacia el futuro, precisamente porque el fundamento de derecho cuya desaparición la originó sí existió al momento de producirse el acto.

En otras palabras: las consecuencias de la pérdida de la fuerza ejecutoria por la causal 2ª del artículo 66 del CCA son distintas, por ejemplo, de las que se dan cuando aquélla ocurre por suspensión provisional, porque entonces se produce esa pérdida por medida precautelar que reconoce violación manifiesta de la ley al momento de producir el acto. De allí que los efectos de la suspensión provisional son ex tunc, semejantes pero no iguales a los de la sentencia declaratoria de nulidad del acto.

Entonces, como al momento de su elección como gobernador de Casanare estaba el Dr. Emiro Sossa Pacheco inhabilitado para el desempeño de funciones públicas y, por ende, no se lo podía legalmente elegir para ese cargo, debe declararse la nulidad del acto acusado».

(Sentencia de diciembre 4 de 1995. Expediente 1208. Consejero Ponente: Dr. Amado Gutiérrez Velásquez).

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