SENTENCIA 1208 DE MARZO 7 DE 1991

 

Sentencia 1208 de marzo 7 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONCEJOS MUNICIPALES

AUTORIZACIONES AL ALCALDE

EXTRACTOS: «El aspecto central de este proceso consiste en determinar si las autorizaciones que en virtud de la atribución 7a del artículo 197 de la Constitución, el concejo municipal puede conceder al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales, deben ser por un tiempo determinado o no.

Dice la norma constitucional citada:

“ART. 197.—Son atribuciones de los concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes:  

7. Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, protempore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos”.  

Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que negó el decreto de suspensión provisional de las normas acusadas, la Sala expresó una serie de argumentos para confirmar la decisión del Tribunal, y en ellos mismos se fundamentó el a que para dictar la sentencia de primera instancia, por lo cual no es necesario transcribirlos en su integridad en esta decisión.

De ellos la Sala hace resaltar solamente los siguientes:

“Pero si se acepta que el alcalde requiere autorización del concejo para celebrar tales contratos, surge la siguiente cuestión: ¿la autorización que confiere el cabildo, es “protempore”? Así lo sostiene el demandante en la interpretación que hace del numeral 7º del artículo 197 de la Constitución. Sin embargo, la cuestión no es tan evidente como la supone el actor. En efecto, nótese cómo el numeral en comentario refunde en relación con los concejos, las atribuciones de que tratan los numerales 11 y 12 del artículo 76 constitucional, en relación con el Congreso, porque la primera parte del texto referido a la administración local expresa: “Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales...”, autorización que corresponde, mutatis mutandi, a la atribución 11 de artículo 76 cuando preceptúa: “Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional”. Para cumplir estas funciones, la Carta no exige que las autorizaciones sean por tiempo determinado, sino que su ejercicio estará condicionado por el que requiera el contrato, el empréstito o el trámite administrativo de la enajenación, porque resultaría en extremo difícil determinar ”a priori” cuánto tiempo requiere cada una de estas operaciones que suponen la concurrencia de voluntades, como son las del Estado y la de la persona pública o privada, que comparece a la celebración del acto jurídico.

La segunda parte de la atribución 7a contenida en el artículo 197 de la Carta, permite al concejo autorizar al alcalde para ”y ejercer, pro tempore. precisas funciones de las que corresponden a los concejos”, atribución pareja a la contenida en el numeral 12 del artículo 76 en relación con las cámaras legislativas: “Revestir, protempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias. cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”. A través de tales autorizaciones el Congreso, como el concejo, se despoja de competencias suyas para que en su nombre las ejerza el Presidente como en el ámbito local las puede ejercer el alcalde. En consecuencia, podría entenderse que, así como las autorizaciones para ejercer precisas funciones de las propias de los concejos, han de ser limitadas en el tiempo, las destinadas a permitir la celebración de contratos, negociación de empréstitos y enajenación de bienes municipales, no lo son, por cuanto la conjunción copulativa ”y”, en este caso, une cláusulas distintas” (fls. 33-34 del cuad. Nº 2).

La Sala hace notar que si bien la argumentación anterior estuvo presentada en términos condicionales, ello se debió a que se trataba, como ya se expresó, de una decisión sobre suspensión provisional, la cual requería de un análisis definitivo con ocasión del estudio del proceso para fallo. Pero la sala encuentra que el desarrollo del proceso no ha traído nuevos elementos que modifiquen lo expresado en aquella ocasión procesal.

Por el contrario, el análisis más detallado propio del fallo definitivo ratifica a la Sala en aquella posición.

Al respecto, es importante hacer notar que la misma jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia aducida por el actor en su demanda, permite concluir que también esa alta Corporación diferencia, para efectos del requisito de temporalidad, las autorizaciones para celebrar contratos de aquellas que se refieren a atribuciones propias del concejo y que son delegadas al alcalde. En efecto, en la misma cita transcrita en la demanda se lee:

“Esta norma es también enteramente nueva, implica que es ya función constitucional, y no simplemente adquirida por ministerio de la ley, la de aprobar o no contratos en general, empréstitos y enajenación de bienes raíces o muebles, pudiendo siempre autorizar al alcalde para tales actos, sea para negocios concretos o para una serie de ellos, relativos a determinadas actividades, o con relación a su cuantía, pues estas y otras modalidades de autorización son posibles y objeto propio de la reglamentación por ley. Y al igual de lo previsto para el Congreso en el numeral 12 del artículo 76, en lo sucesivo es legítimo que los concejos autoricen pro tempore al alcalde para ejercer algunas de sus propias atribuciones” (Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de octubre 1º de 1969 Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo. Actor: César Castro Perdomo y otro. Gaceta Judicial Tomo CXXXVII. Pág. 392).

Como puede verse fácilmente en el aparte anterior, de él no se deduce, como lo pretende el actor, que la autorización para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales deba estar condicionada a una limitación temporal. Por el contrario, lo que de allí se desprende es que esa condición de temporalidad (autorización pro tempore, en los términos de la Constitución), está referida a aquellas autorizaciones similares a las previstas para el Presidente por parte del Congreso en el numeral 12 del artículo 76, para ejercer ”precisas funciones de las que corresponden a los concejos”.

La situación descrita no cambia por el hecho de que algunas leyes especiales como las citadas por el actor en la sustentación de su recurso (Ley 1a de 1943, art. 14, y Ley 09 de 1989, art. 37) establezcan términos para adquirir los bienes afectados para la construcción de obras públicas, so pena de que desaparezca automáticamente dicha afectación. Precisamente el objetivo de esas leyes es el de evitar los perjuicios excesivos que podrían sufrir los propietarios en razón de la afectación indefinida, a los que hace referencia el actor. Pero ello es independiente de que la autorización del concejo para celebrar los contratos correspondientes pueda ser sin limitación temporal, pues nada obsta para que dicha autorización sea conferida sin ese límite, de acuerdo con el ordinal 7º del artículo 197 de la Constitución, a pesar de que en virtud de una ley específica el alcalde deba celebrar el contrato dentro de determinado término. De tal manera que en casos como el de la afectación, esta terminará en virtud del vencimiento del término y si las autoridades pretenden mantenerla su actuación será ilegal por violación de la ley respectiva, más no por violación de la citada norma constitucional».

(Sentencia de marzo 7 de 1991. Expediente 1208. Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).

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