•Sentencia 12116 de noviembre 27 de 1998

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD

EN LAS VECINDADES DE LOS AEROPUERTOS

EXTRACTOS: «El derecho de propiedad es un derecho subjetivo patrimonial - económico, que implica para su titular facultades y deberes. Las facultades son de usar, gozar y disponer del bien, estos son los atributos romanos del ius utendi, ius fruendi y ius abutendi característicos del principal de los derechos reales. Sin embargo estas facultades pueden estar limitadas por el interés público o por el interés particular; el derecho de dominio no es omnímodo o absoluto como se pregonó históricamente, pues determina para su titular cargas y obligaciones.

Ese sentido negativo de la propiedad está consagrado en el artículo 669 del C.C., que lo define como “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente no siendo contra ley o contra derecho ajeno”. El absolutismo tradicional del derecho de dominio dió paso a las limitaciones en su ejercicio, determinadas por el interés público o de un particular.

A partir de la reforma constitucional de 1936, se dijo que el derecho real de dominio cumple con una función social, lo cual significa que además de satisfacer el interés de su titular, desarrolla otra misión: satisfacer el interés de la colectividad, de tal manera que frente a un conflicto entre estos dos intereses, prevalece el interés público o social sobre el interés privado, que debe ceder ante aquel. Así quedó consagrado también en los numerales 1º y 3º del artículo 58 de la actual Constitución Política.

La servidumbre aeronáutica. Limitación al derecho de dominio.

La Ley 89 del 26 de mayo de 1938, reguló lo relativo a la aeronáutica civil, y en su artículo 68 estableció:

“Créase la servidumbre de aeródromos y aeropuertos sobre los predios vecinos, y en favor de aquéllos, según las reglas siguientes:

1. Dentro de la zona circundante de un aeródromo no podrá hacerse ninguna plantación, edificación u obra de carácter permanente o transitorio, sin haber obtenido del Gobierno la debida autorización, cuando el contorno de tales obras se encuentre en todos sus puntos a una distancia mínima “D” del contorno del aeródromo, igual en metros al resultado obtenido, de acuerdo con la siguiente fórmula en la cual “H” representa la altura del mismo aeródromo sobre el nivel del mar, expresada en metros:

D = 800 + H

6 

2. El gobierno podrá negar dichas autorizaciones cuando se trate de plantaciones, edificaciones u obras de carácter permanente o transitorio, cuya altura “h” expresada en metros, excediere de la calculada, según la siguiente fórmula, en la cual “d” representa la distancia mínima que separe las edificaciones u obras en cuestión del punto más cercano del contorno del aeródromo, y “H” la altura del mismo aeródromo sobre el nivel del mar, expresada en metros:

h = _d_ _H_ 10 

20 125 

Cuando la fórmula dé resultados negativos, se entiende que puede negarse toda autorización.

3. Si se desea hacer plantaciones, edificaciones y otras obras de carácter permanente o transitorio, dentro de la zona a que se extiende la servidumbre, y que excedan de la altura máxima permitida, el Gobierno sólo podrá negar la autorización cuando constituyan un peligro para las aeronaves que usen el aeródromo. Estos permisos podrán no ser concedidos antes de doce (12) meses después de abierto el aeródromo al servicio, y no podrán constituir materia gravable a ningún título.

4. Dentro de un plazo no mayor de dieciocho (18) meses, después de puesto en servicio el aeródromo, el Gobierno puede, por motivos de seguridad para las aeronaves que lo usen o para los habitantes de los predios circundantes, agravar las condiciones anteriores para los predios que se encuentren en determinadas circunstancias dentro de la zona de que trata el presente artículo. Dichas agravaciones serán objeto de resoluciones motivadas para cada caso.

PAR.—No podrán construirse aeródromos o aeropuertos a una distancia menor entre sí, y con respecto a los contornos más próximos de los mismos igual a 3D, de conformidad con la fórmula de la regla primera del presente artículo”.

A pesar de que la ley define esta figura como servidumbre legal, cabe anotar que se trata de una limitación al ejercicio del derecho de dominio por interés público. La servidumbre es un gravamen impuesto sobre un predio en utilidad de otro predio de distinto dueño, reza el artículo 879 del Código Civil; en tanto que la limitación al derecho de dominio significa el ejercicio relativo de las potestades que se derivan del derecho real, son restricciones impuestas al propietario por las normas vigentes o por un interés particular, que condicionan el ejercicio del derecho al cumplimiento de exigencias legales que pueden ser de hacer, no hacer o dejar de hacer.

Como puede verse, el artículo 68 de la citada Ley 89 describe una limitación al ejercicio del derecho de dominio en interés de la actividad aeronáutica, más especialmente de la seguridad aérea. No se trata de una servidumbre, porque el beneficiado con la restricción no es otro predio, sino toda la comunidad que goza de los servicios aeronáuticos que presta el aeropuerto Eldorado.

Este análisis ya ha sido objeto de discusiones doctrinales, tales como las mencionadas por los autores argentinos Ricardo A. Foglia y Ángel Mercado, en el texto Derecho Aeronáutico (1).

(1) Foglia Ricardo A. y Mercado Ángel. “Derecho Aeronáutico”. Abeledo - Perrot. Buenos Aires. 1976.

“La dificultad surge de los diversos criterios expresados por los estudiosos del derecho aeronáutico. Así Ambrosinni sostiene que no existe vinculación de ninguna naturaleza con el concepto común de servidumbre, con las prohibiciones de efectuar determinadas construcciones en los aeropuertos, dado que ellas solamente se limitan al terreno del aeródromo y no comprende referencia alguna a otra propiedad. Termina expresando que a lo sumo son limitaciones legales del derecho de propiedad en interés de la aviación... Igual temperamento adopta Tapia Salinas, y llega a conclusión semejante siendo a su vez contrario a adoptar aquella denominación Gonzálo García ...En cambio Lemoine es propugnador de la denominación del término servidumbre. Sostiene que ella fue discernida en interés de la navegación aérea y no de un fundo dominante.

Si analizamos el Código Aeronáutico Argentino, vemos que sus normas legales en este punto se refieren a tierras situadas en las proximidades de los aeródromos públicos y tienden a garantizar la normalidad de los servicios aéreos, ya que si en los campos aledaños a un aeródromo se admitieran plantaciones o edificios que pasaran de determinada elevación, traerían aparejados inconvenientes para los aviones que deben usar de ellos.

Por tal motivo se ha establecido la obligación de despeje de obstáculos, que importa no edificar o plantar árboles cuando pasen de cierta altura y que puede dar lugar a la intimación a los propietarios para que demuelan las construcciones que pasen el límite fijado. En el supuesto contrario puede procederse a la expropiación de los fundos o bienes.

Surge entonces que es necesario hacer un distingo entre construcciones y plantaciones que ya existían antes de la construcción del aeródromo y las que fueran levantadas posteriormente.

Para aquéllas es preciso que el propietario perciba una compensación. Para las segundas, como su propietario ya conocía la restricción no tiene derecho a indemnización, pues ha actuado fuera de sus obligaciones (...).

Tenemos entonces que esa restricción al derecho de propiedad ocasionado al propietario del fundo; esa concurrencia a la utilización del aire; esa vinculación jurídica que existe entre la aviación y los dueños del suelo de los fundos sobrevolados, lleva a concluir que lo que existe es una limitación al derecho de propiedad, una restricción aeronáutica a la propiedad en beneficio de la seguridad de la circulación aérea”(2).

(2) Ob. cit. págs. 70 y 71.

Las anotaciones anteriores son de recibo por esta Sala; el derecho colombiano, al igual que el de la mayoría de los países, contiene disposiciones cuyo propósito es dar seguridad al desarrollo del transporte aéreo, para lo cual consagra limitaciones o restricciones a la propiedad inmueble, que se ejerce, sobre los predios ubicados alrededor de los aeródromos como las contenidas también en el Decreto del 4 de noviembre de 1953, que dispuso la prohibición de edificar o plantar sin permiso del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en las zonas de proyección de las áreas de aproximación de los aeropuertos de Bogotá y Cali.

La norma que introdujo la limitación, la Ley 89 de 1938, contiene un supuesto de hecho, una previsión fáctica, que se hizo efectiva para Santafé de Bogotá en la década de los cincuenta, con la construcción del Aeropuerto Internacional Eldorado de Bogotá, que se terminó de construir en 1957. Y dado el supuesto de la norma —la construcción del aeropuerto—, se produce la consecuencia jurídica —que todos los predios circunvecinos a este terminal aéreo queden afectados a la limitación contenida en esta ley.

Consta en el plenario que los bienes inmuebles de propiedad de los actores en este proceso limitan con el aeropuerto, están dentro de la referencia espacial contenida en la Ley 89 de 1938, lo cual significa que desde la construcción del terminal aéreo quedaron afectados: los titulares del derecho de dominio tienen que cumplir con las obligaciones de no hacer, contenidas en la citada ley, al ejercer las facultades propias de este derecho.

Del estudio de las comunicaciones cruzadas entre las partes se deduce que todos los acercamientos y negociaciones previas surtidas entre los ahora demandantes y la Aeronáutica Civil, parten del supuesto de que los bienes inmuebles se encontraban ya afectados por la Ley 89 de 1938, esto es, que parte de las facultades inherentes a la propiedad cuales son el uso y el goce estaban limitados en virtud de la seguridad aérea.

Los propietarios sobrevinientes de los bienes inmuebles pretendieron un arreglo directo, una compraventa o una permuta, los que al fracasar, dejaron a los demandantes en la libertad de realizar con los inmuebles, los contratos deseados con otras personas interesadas, pero tales tratativas no pueden tener la virtud jurídica de revivir los términos legales para demandar, pues lo contrario sería hacer de la caducidad de la acción una figura renunciable de sus efectos.

Cabe resaltar que los actores reclaman porque el bien perdió su valor, pero, como bien lo afirma el a quo, esta pérdida de precio o valor comercial existía antes del momento en que fueron adquiridos. También invocan la imposibilidad en que se encuentran para edificar o plantar en el terreno de su propiedad; mas esta obligación de no hacer ha existido también desde antes de ser titulares del bien. De manera tal que en cabeza de los actores nunca ha estado el derecho a edificar sin limitaciones o el derecho a percibir rentabilidades como si no existiera dicho gravamen.

La limitación al ejercicio del derecho de dominio no surge por la no realización del contrato de compraventa o permuta de los bienes entre las partes de este proceso, tampoco por el “bajo” avalúo hecho a los mismos por el Instituto Agustín Codazzi, pues como quedó dicho, esta situación se consolidó al operar la norma en 1957, fecha en la cual se terminó la construcción del aeropuerto Eldorado para ser puesto en operación.

Esta limitación se presume conocida por los actores al momento en que fueron por ellos adquiridos —1978 - 1980 y 1987 — toda vez que la construcción del aeropuerto data de los años cincuenta, y las normas que regulan las restricciones al uso de los suelos colindantes a los aeropuertos son de 1938.

Además, si se analiza el objeto social de la sociedad actora, podría pensarse que decidió asumir las limitaciones propias del inmueble desde el momento en que lo adquirió, pues la restricción o carga que pesa sobre ellos se presume conocida por todos, ya que se encuentra consagrada en una ley vigente.

Las limitaciones en interés público impuestas a los inmuebles que afirma la parte actora están desvalorizados, son anteriores a su adquisición, razón por la cual los ahora demandantes no pueden alegar derechos no realizables en virtud de la no negociación de los bienes a mejores precios.

El que compra un bien sujeto a un gravamen o limitación, asume el gravamen o la limitación, porque éste se presume conocido, como la norma que lo impone. Nótese que los oficios emitidos por la demandada no informan a la parte actora sobre la limitación que pesa sobre el bien, pues las partes ya parten del supuesto de su existencia.

La limitación que pesa sobre los bienes constituyen las llamadas obligaciones propter rem o ambulatorias, inherentes al mismo bien; son cargas reales y ambulatorias que persiguen al bien sin reparar en quién sea su titular, y determinan para los que detenten el bien el deber jurídico de asumir la carga que los afecta. Quien es titular del derecho, por el sólo hecho de serlo, adquiere obligaciones concretas que condicionan el ejercicio del derecho real que acaba de procurar, son obligaciones adheridas al derecho real de propiedad, que surgen para su titular por adquirir esta condición, quien se liberará de ellas, cuando se desprenda del derecho real.

Partir del supuesto contrario generaría inseguridad jurídica, porque estaría el Estado sujeto a futuras e ilimitadas demandas por las mismas circunstancias. La limitación que pesa sobre el bien no surge en virtud de un negocio jurídico o de la no realización de este, surge de su naturaleza, determinada entre otros factores por su ubicación.

De la caducidad de la acción.

Al estar definido lo relativo a la limitación al ejercicio del derecho de dominio por el interés público, a que están sometidos los propietarios del bien, ahora demandantes, desde la construcción del aeropuerto Eldorado, resulta necesario precisar lo relativo a la caducidad de la acción sobre la cual fundó el a quo su decisión.

Si con la afectación de los bienes aledaños al aeropuerto Eldorado se hubiesen vulnerado derechos subjetivos legítimos, esto es, preexistentes a la afectación, debían indemnizarse, siempre y cuando se hubiesen ejercitado las correspondientes acciones dentro del término legal.

El aeropuerto Eldorado se terminó de construir en 1957, fecha desde la cual quedaron afectados los terrenos aledaños por una limitación de orden público. La Ley 167 de diciembre 24 de 1941, no regulaba el punto en lo relativo a la acción de reparación directa; en tanto que respecto de la indemnización por trabajos públicos establecía un término de dos años (art. 263). El artículo 28 del Decreto-Ley 528 de 1964, dispuso un término de caducidad para la acción de reparación directa de tres años.

El texto del artículo 28 era el siguiente:

“La competencia para conocer de las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración está condicionada a que dichas acciones se instauren dentro de los tres años siguientes a la realización del hecho u operación correspondiente”.

La acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del CCA (D. 01/84), modificado por el artículo 16 del Decreto 2304 de 1989, tiene desde entonces como término de caducidad dos años, que se cuentan a partir del 1º de marzo de 1984.

Si bien es cierto que esta Sala en varias providencias se ha pronunciado sobre la diferencia que existe entre la caducidad y prescripción(3) cabe referir la sentencia de la Sala Plena de esta corporación, S-262 del 9 de marzo de 1998, M.P. Joaquín Jarava del Castillo. Actor: Sococo S.A., en la que se sostuvo:

(3) Veáse como ejemplo sentencia 6223, 22 de noviembre de 1991. M.P. Daniel Suárez Hernández. Actor: Sociedad Comercial Urbanización Normandía.

“Conforme a la anterior interpretación para la Sección Tercera, independientemente del momento en que se sucedieron los hechos o actos de la administración que perjudican al particular y de los plazos con que éste contaba para demandar en ese entonces, cuando un nuevo procedimiento entra en vigencia y con él un nuevo término para ejercer las acciones, por tratarse de normas de aplicación inmediata dichas acciones se deben someter a esos nuevos plazos aunque las situaciones hubieren ocurrido con anterioridad a su vigencia y siempre que a la fecha del nuevo procedimiento aún no hubieren sido objeto de demanda.

Bien distinto ha sido, en cambio, el criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al ocuparse de los temas de la caducidad y de la prescripción de las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración. Habiendo ocurrido estos bajo el fenómeno de la prescripción, si posteriormente se presenta un cambio sustancial consistente en introducir término de caducidad de la acción, considera que se debe acudir al texto del artículo 41 de la Ley 153 de 1887 para concluir que, en los eventos en que se presenta esa modificación, las acciones iniciadas bajo el régimen de prescripción extintiva deben mantenerse con dicho término hasta que se lo complete, pues la modificación procedimental no puede afectarla a menos que así lo determine el prescribiente. La norma citada en su tenor literal expresa:

“ART. 41.—La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir”.

Busca garantizar a quien adquirió el derecho a la prescripción al momento de ser afectado por la actuación administrativa que aquélla se prolongará por el término inicialmente concebido, sin que la posterior modificación de los procedimientos pueda dar lugar a que el juez desconozca la garantía que en forma expresa e inequívoca se había generado en favor del administrado hasta el último día en que el término para la prescripción se complete. Ha precisado, igualmente, que a una relación jurídica amparada por el sistema de prescripción no se le puede aplicar el de caducidad, por tratarse de institutos no sólo distintos sino excluyentes, criterio que se mantuvo en el detallado análisis que sobre ellas efectuó la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica.

Y si bien las sentencias de la Sala Plena traídas como sustento del presente recurso hacen relación a las acciones indemnizatorias de reparación directa por hechos de la administración ocurridos con anterioridad a la vigencia del Decreto 528 de 1964, que modificó el régimen de prescripción extintiva por el de caducidad de tres años, las mismas premisas le son aplicables a la acción contractual, que hasta la fecha de vigencia del Decreto 01 de 1984 se regía igualmente por dicho sistema de prescripción”(4).

(4) Se refiere a la sentencia del 2 de marzo de 1982, Actor Eliseo López Hidalgo, y del 24 de agosto de 1982, Actor Alba Lucía Méndez García, ambas con ponencia del señor consejero Eduardo Suescún. Sentencia del 15 de febrero de 1985, Actor Industria Licorera del Valle, Consejero ponente: Carlos Betancur Jaramillo.

Esta sentencia S-262 —que se acaba de citar— refiere como jurisprudencia contrariada por la providencia objeto del recurso extraordinario de súplica, la sentencia 10.808 del 2 de marzo de 1982, respecto de la cual el Consejero de Estado Enrique Low Murtra salvó su voto(5).

(5) Anales del Consejo de Estado, primer semestre de 1982, pág. 447.

Como puede verse, el tema relativo a la caducidad de las acciones administrativas ha sido motivo de importantes reflexiones en diferentes épocas del Consejo de Estado; es por ello que sin más análisis o comentarios sobre los fundamentos jurídicos de unas u otras tesis, cabe anotar que tomado el término de la prescripción ordinaria de veinte años —vigente para la época de la construcción del aeropuerto según la sentencia S-262 referida—; o el término de caducidad de tres años —vigente desde el Decreto 528 de 1964 según parte de las otras tesis—, o el término de dos años —de que trata el Decreto 01 de 1984—, cabe afirmar que la parte actora no ejercitó la acción de reparación directa dentro del plazo correspondiente, toda vez que desde 1957, año en el cual se terminó de construir el aeropuerto Eldorado y que por ende quedaron afectados los bienes inmuebles que le son aledaños, surgió para sus propietarios la facultad jurídica de reclamar la indemnización por los perjuicios que se les hubieren causado; pero entre esta fecha y la fecha de la presentación de la demanda —11 de abril de 1991—, han transcurrido más de treinta años.

Ahora bien, la parte actora en el escrito que contiene el resumen de los argumentos expuestos en la audiencia pública celebrada en esta instancia, afirmó que el decreto del 4 de noviembre de 1953 —que dispuso la prohibición de edificar o plantar sin permiso del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en las zonas de proyección de las áreas de aproximación de los Aeropuertos de Bogotá y Cali—, es abiertamente inconstitucional porque contraría lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución anterior y en el artículo 58 de la actual, y que por tanto no puede aplicarse al presente caso. Afirma que en estas normas superiores se establece un procedimiento complejo para la expropiación en el que intervienen las tres ramas del poder público, dentro del cual es al legislador y no al ejecutivo a quien compete declarar los motivos de utilidad pública que justifican la expropiación (fl. 438).

Al respecto cabe precisar que la limitación contenida en el decreto mencionado no está relacionada directamente con la expropiación, puesto que desarrolla lo normado por la Ley 89 de 1938, según la cual, en aras de garantizar la seguridad aérea —interés público—, el ejercicio de los derechos reales sobre los bienes aledaños a los aeropuertos o aeródromos está restringido».

(Sentencia de noviembre 27 de 1998. Expediente 12.116 Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández).

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