Sentencia 1216 de mayo 23 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

REGLAMENTACIONES EN MATERIA ADUANERA

FACULTADES DE LA DIAN

EXTRACTOS: «La ciudadana Rocío Sanabria Guerra, en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita a la Sala, en proceso de única instancia, que acceda a las siguientes

I.1. Pretensiones.

Que declare la nulidad de la Resolución 4240 de 2 de junio de 2000, "Por medio de la cual se reglamenta el Decreto 2685 de 1999".

(...).

Vl.1. El acto acusado.

La Resolución 4240 de 2 de junio de 2000, “Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”, fue proferida por la Directora General de Impuestos y Aduanas Nacionales, en uso de las facultades que le confiere el artículo 19, literal i, del Decreto 19 del Decreto 1071 de 1999. La parte motiva señala que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2685 de 1999, por el cual se modifica la legislación aduanera colombiana, y que para su aplicación se necesita desarrollar y precisar algunos de los procedimientos, trámites, requisitos y términos establecidos en el citado decreto.

Al efecto se adoptó esa resolución, cuyo contenido está dado en 546 artículos, de los cuales los artículos 544 y 545 se ocupan de establecer las resoluciones que deroga y las que continúan vigentes. El articulado está dividido en diecinueve (19) títulos que, a su vez, se subdividen en subtítulos. La Sala observa que aquellos están referidos a diversos artículos del Decreto 2685 de 1999.

Visto entonces el contenido del acto acusado, se evidencia que es un acto administrativo general y como tal tiene el carácter de reglamentario.

Vl.2. Precisión de las cuestiones principales planteadas en el proceso.

De la demanda se puede colegir que la acusación fundamental es la de que con la expedición de esa resolución, la Directora General de Impuestos y Aduanas Nacionales está ejerciendo la potestad reglamentaria que el artículo 189, numeral 11, le atribuye de manera exclusiva al Presidente de la República, por cuanto el objeto reglamentado es un decreto reglamentario especial, de ley marco, de modo que dicha funcionaria carece de competencia para ello, puesto que no le ha sido delegada y es exclusiva del Presidente de la República.

La Sala observa que esa argumentación de la actora, con la cual coincide el Ministerio Público, no es acertada, puesto que es evidente que la resolución enjuiciada no está reglamentando una ley o una norma con fuerza de ley, que es el objeto propio de la potestad reglamentaria, la cual constitucionalmente está en cabeza del Presidente de la República, como cláusula general de competencia en relación con todas las normas de esa jerarquía jurídica, en cuanto justamente está prevista “para la cumplida ejecución de las leyes”.

El Decreto 2685 de 1999, materia de la resolución impugnada, es un decreto reglamentario que, no obstante el carácter especial que le ha reconocido la jurisprudencia de la Sala Plena de esta corporación, por ser reglamentario de ley marco, tiene carácter administrativo, de allí que sea acto administrativo y su control corresponda a esta jurisdicción. No contiene normas de jerarquía legal o subconstitucional, puesto que están subordinados a la ley, que en su caso es la ley marco respectiva. En este sentido le asiste razón a la entidad demandada al advertir que no se está ejerciendo la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

Se trata, entonces, de un conjunto de instrucciones relativas a un decreto reglamentario, de orden sublegal, por lo cual la Sala las ha considerado como una reglamentación de segundo grado o derivada, para distinguirla de la que se hace para desarrollar directamente la ley o normas con fuerza de ley como las contenidas en los decretos-leyes.

La jurisprudencia de la corporación y de la Corte Constitucional, atendiendo las características del ordenamiento jurídico colombiano, así como los principios constitucionales que orientan la actividad estatal, en especial la administrativa, ha reconocido la posibilidad de que, además de la reglamentación directa de la ley, cuya facultad está en cabeza del Presidente de la República como cláusula general de competencia, según atrás se anotó, se den reglamentaciones por parte de otras autoridades, sin perjuicio de la facultad general antes anotada, o en virtud de mecanismos encaminados a agilizar el funcionamiento del Estado, tales como la desconcentración, la delegación y la descentralización.

De otra parte, la circunstancia de que el ordenamiento jurídico está formado por grados, de forma tal que el grupo de normas ubicado en el grado inferior de la jerarquía es concreción del derecho creado en el grado superior y a la vez creación de derecho respecto de los grados inferiores, implica que la extensión de las normas integrantes de cada grado depende del espacio que por su abstracción le deje la norma superior de la cual es su concreción. En el presente caso, en lo que a la materia concierne, la ley marco es concreción del derecho creado en la Constitución, los decretos reglamentarios de esa ley son concreción de la Constitución y de la misma ley, mientras que las resoluciones que se expidan para impartir instrucciones sobre tales decretos, son concreción de ellos, de la ley marco y de la Constitución, siendo lo importante que las normas de cada grado estén acordes con las del grado inmediatamente superior, en cuanto a su forma y contenido.

La Sala ha encontrado en situaciones similares a la del presente caso que en virtud de disposiciones especiales el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales resulta investido de “una facultad de reglamentación de segundo grado, puesto que debe ejercerla con sujeción a la ley y al reglamento que expida el Presidente de la República” (1) , aludiendo al artículo 13, literal c, del Decreto 2117 de 1992, que le asigna la función de “Dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributaria y aduanera, directamente o mediante autorización a terceros, y expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias” (subrayas de la Sala)”.

(1) Sentencia de 11 de octubre de 2001, expediente 6342, Consejero Ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola.

En la resolución sub judice, la norma que se invoca como fundamento para su expedición es el artículo 19, literal i, del Decreto 1071 de 1999, que faculta a la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para “Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos y de interpretación de las normas tributarias, aduaneras, de comercio exterior en lo de su competencia, y de control de cambios por importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones”.

Se trata de una atribución equivalente, aunque más detallada, a la consagrada en el antes citado artículo 13, literal c, del Decreto 2117 de 1992, de suerte que aquí vale hacer la misma interpretación atrás expuesta de este precepto, en el sentido de que también se está ante “una facultad de reglamentación de segundo grado”, puesto que igualmente debe ejercerla, y de hecho se está ejerciendo, con sujeción a la ley y al reglamento que expidió el Presidente de la República.

Cabe preguntar si dicha facultad es suficiente para que la Directora General de Impuestos y Aduanas Nacionales pueda expedir la resolución acusada. La Sala encuentra que sí es suficiente, puesto que el problema no es la extensión ni la denominación que se le dé al objeto de la misma, sino la función que se ejerce y, en consecuencia, el fin que se persigue, esto es, impartir instrucciones de carácter general para la aplicación de la norma superior, en sus diferentes aspectos técnicos, así como las condiciones jurídicas en que se profiere.

El hecho de que se diga que por dicha resolución “se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”, es un asunto meramente semántico, de modo que bien pudo decirse “por la cual se imparten instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos del decreto ... ”.

En cuanto a la amplia extensión de la misma, es algo puramente técnico y formal, que incluso favorece el manejo de las instrucciones respectivas, ya que en lugar de tener tantas resoluciones como lo requieran los aspectos técnicos susceptibles de instrucción e interpretación que tenga el decreto, se optó por una sola que recoja en lo posible todas las instrucciones e interpretaciones necesarias a juicio de esa entidad. Ello explica que su artículo 544 derogue de manera expresa 76 resoluciones de carácter instructivo o interpretativo, de donde se colige que está sustituyendo a ese número de resoluciones, y demás normas de igual jerarquía “que le sean contrarias”, según termina diciendo el citado artículo.

Como lo anotó la Sala al inicio de estas consideraciones, el articulado de la resolución está referido a disposiciones específicas del decreto aludido, cuya materia corresponde a las previstas en la norma invocada como sustento de la misma, de modo que procede entender que se están impartiendo instrucciones o dando interpretaciones de los aspectos técnicos comprendidos en esas disposiciones.

A la anterior justificación jurídica, no está demás agregar las de tipo práctico, tales como la necesidad de que quien tiene a su cargo la dirección de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas aduaneras, pueda impartir las instrucciones generales y las interpretaciones que las circunstancias requieran, con la oportunidad y la agilidad que la situación lo amerite. Además, dada la inmediación y el dominio técnico jurídico que de manera especial se presume de quienes tienen a cargo el manejo directo de tales asuntos, se entiende que son las autoridades más idóneas para impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación a todas luces contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, el mismo artículo prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Finalmente, la Sala advierte que el juicio de legalidad que se imparte a través de esta providencia se limita a responder el cargo general de falta de competencia de la autoridad demandada en cuanto se le acusó de invadir la potestad reglamentaria del Presidente de la República, mas no respecto de cada una de las normas en concreto que conforman el acto acusado, por cuanto, como lo pone de presente la entidad demandada, no hay acusaciones precisas sobre uno u otro de sus artículos.

Por consiguiente, se concluye que la resolución acusada sí fue expedida con competencia, luego los cargos resultan infundados, es decir, no prosperan, de donde deben negarse las súplicas de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de 23 de mayo de 2002. Expediente 7536. Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

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