Sentencia 12264 de julio 27 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

INFRACCIONES AL RÉGIMEN DE CAMBIOS

AUTORIDAD COMPETENTE PARA IMPONER SANCIONES

EXTRACTOS: «La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad de las resoluciones 2494 de noviembre 18 de 1997 y 3840 de junio 5 de 1998, expedidas por la subdirección de control de cambios y la división de supervisión y control de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respectivamente, mediante las cuales se impuso a la sociedad una multa por $ 42.174.635 equivalente al 5% de la infracción cambiaria comprobada ($ 843.492.714), por la violación del artículo 10 de la Resolución Externa 21 de 1993.

(...).

El tribunal anuló los actos acusados ante la prosperidad del cargo de falta de competencia de la DIAN para sancionar a la actora, pues de conformidad con lo previsto en los artículos 3º y 5º del Decreto 2116 de 1992, el control y vigilancia en relación con las operaciones de endeudamiento externo le corresponde a la Superintendencia de Sociedades.

La entidad recurrente afirma que en el caso la competencia está radicada en la DIAN según lo previsto en el artículo 3º del Decreto 2116 de 1992, pues en su entender, la Superintendencia de Sociedades sólo conoce de las operaciones de endeudamiento externo que no tengan origen en operaciones de importación y exportación de bienes.

Al respecto se observa lo siguiente:

Los artículos 10 de la Resolución 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República (versión vigente al momento de la infracción) y 3º y 5º del Decreto 2116 de 1992, establecen lo siguiente:

“RESOLUCION NÚMERO 21 DE 1993

ART. 10.—Canalización. (…)

La financiación de importaciones a un plazo superior a seis meses, contados a partir de la fecha del conocimiento de embarque o guía aérea, constituye una operación de endeudamiento externo. El correspondiente crédito‚ deberá registrarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha del conocimiento de embarque o guía aérea, previa la constitución del depósito de que trata el artículo 30 de esta resolución. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la imposición de la sanción respectiva por parte de la entidad encargada del control y vigilancia del régimen cambiario“ (se destaca).

“DECRETO NÚMERO 2116 DE 1992

ART. 3º—La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ejercerá las funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario actualmente asignadas a la Superintendencia de Cambios, en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones.

ART. 5º—La Superintendencia de Sociedades, organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, ejercerá las funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario actualmente asignadas a la Superintendencia de Cambios, en materia de inversión extranjera realizada en Colombia y de inversión realizada por sociedades colombianas en el exterior, así como las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera realizadas por sociedades domiciliadas en Colombia, sin perjuicio de las competencias asignadas a las superintendencias Bancaria y de Valores” (se destaca).

De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que en el caso de autos las operaciones de importación realizadas por la actora en marzo y junio de 1994, amparadas por los registros de importación números 05105 de 1993 y 03348 de 1994, fueron “financiadas a un plazo superior a seis (6) meses”, es claro para la Sala que dichas operaciones, de acuerdo con los precisos términos del artículo 10 de la citada Resolución 21 de 1994 de la Junta Directiva del Banco de la República, constituyen operaciones de endeudamiento externo.

Sin embargo del simple concepto no puede derivarse que la competencia para el control y vigilancia del régimen aduanero en esta materia corresponda a la Superintendencia de Sociedades.

En efecto, mediante el Decreto 2116 de 1992 fue suprimida la Superintendencia de Control de Cambios (art. 1º) y transfirió sus funciones a la Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Sociedades y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a esta última entidad le trasladó las funciones a que hace referencia el artículo 3º antes transcrito, es decir, en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de exportaciones e importaciones.

La Sala destaca que en este sentido la sección primera de esta corporación al decidir sobre la legalidad del Decreto 1271 de 1993, aclaró las funciones y competencias atribuidas a las entidades antes enunciadas y en especial a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo atinente al régimen cambiario (Sent., mar. 8/96, Exp. 3396. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa).

De otra parte se precisa que el alegado endeudamiento externo se originó en la importación de bienes de capital (maquinaria y equipo) amparados con los registros de importación antes indicados y de la cual se derivó la obligación de registro de la deuda externa ante el Banco de la República dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir del conocimiento de embarque, previsto en la ley, cuyo incumplimiento dio origen a la sanción impuesta.

Ahora bien para establecer cuál de las entidades a las que se les distribuyó las funciones que la Superintendencia de Cambios venía ejerciendo es la competente para conocer de las infracciones al régimen de cambios, debe tenerse en cuenta el origen de la operación.

En el caso, el endeudamiento externo tuvo su origen en la importación de bienes de capital financiada a 12 meses, como lo acepta la demandante y la sanción impuesta se debió al incumplimiento de lo previsto en el artículo 10 de la Resolución Externa 21 de 1993, esto es, a registrar la deuda externa dentro del término previsto en la misma norma, por lo tanto, los actos acusados al ser expedidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, lo fueron por el ente competente en materia de importación de bienes o su financiación para ejercer el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario.

Se insiste en que la financiación de una importación por término superior a seis (6) meses, aunque la norma señale que constituye endeudamiento externo, no suprime ni cambia la naturaleza, ni como dice la actora “transforma” la operación inicial y por ende no determina que la entidad competente para controlar y vigilar el registro de la operación sea la Superintendencia de Sociedades, como lo pretende la demandante. En tal sentido, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-564 de 17 de mayo de 2000, magistrado ponente doctor Alfredo Beltrán Sierra, en la que al resolver sobre la exequibilidad del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, sostuvo que:

“4.2. Esta redistribución de competencias implicó la asunción de una misma facultad: la de vigilancia y control del régimen de cambios, por tres entes diversos, así:

— A la Dirección de Impuestos y Aduanas, el control de cambios relacionados con la importación y exportación de bienes y servicios; gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones, entre otras.

— A la Superintendencia Bancaria, el control de las entidades financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario.

— A la Superintendencia de Sociedades, el control en materia de inversión extranjera realizada en Colombia y de inversión realizadas por sociedades colombianas en el exterior, así como de las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera. Sin perjuicio de la competencia de la Superintendencia Bancaria.

Como puede observarse, la competencia de cada uno de estos organismos se determinó, principalmente, por la actividad que pudiera dar origen a desplegar conductas reguladas por el régimen de cambios. En donde cada entidad adquirió, igualmente, la facultad de imponer sanciones ante el desconocimiento de las normas cambiarias correspondientes. Régimen sancionatorio contenido, en un principio, en el Decreto 1746 de 1991 (...).

4.4. Si bien existe una obligación general que se infringe; por ejemplo, la no canalización a través del mercado cambiario; la no declaración de cambio; la ausencia de depósito, etc., obligaciones estas contenidas en las normas que regulan la materia, ello no significa que deba existir una misma sanción por su inobservancia, pues esta infracción puede tener origen en operaciones diversas. Por tanto, la sanción dependerá de la actividad que da origen a la transacción que va a ser objeto de multa, es decir, existe un elemento diferenciador que justifica el tratamiento disímil”.

La Sala acoge los planteamientos de las dos sentencias citadas, posición que rectifica lo anotado en la providencia de julio 14 de 2000, expediente 10043, consejero ponente doctor Daniel Manrique Guzmán.

Con fundamento en lo anterior, prospera el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y en consecuencia la Sala entrará a analizar los cuestionamientos expuestos por la actora con el fin de obtener la nulidad de los actos acusados y el correspondiente restablecimiento del derecho».

(Sentencia de julio 27 de 2001. Radicación 12.264. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa).

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