Sentencia 12341 de febrero 8 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

ESTATUTO DE INVERSIONES INTERNACIONALES

NULIDAD DE SANCIÓN IMPUESTA CON BASE EN LA RESOLUCIÓN 51 DEL CONPES

EXTRACTOS: «Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Superintendencia de Sociedades —parte demandada—, contra la sentencia de diciembre 7 de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, estimatoria de las súplicas de la demanda, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por los actores contra la actuación administrativa mediante la cual se impuso sanción por infracción al régimen cambiario.

(...).

Consideraciones de la Sala

Corresponde en la instancia decidir sobre la legalidad de los actos administrativos en virtud de los cuales la Superintendencia de Sociedades impuso a las sociedades Beiersdorf A.G. y Phanex GMBH, y a Fernando Amaya Muñoz en su calidad de representante legal de Beiersdorf S.A., sanción de multa equivalente a $ 22.135.516, por incumplimiento del plazo previsto en el artículo 15 de la Resolución 51 de 1991, modificado por el artículo 1º de la Resolución 57 de 1992, para el registro de la inversión extranjera realizada, y conforme lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1746 de 1991.

Al respecto procede el siguiente análisis:

La Ley 9ª de 1991 “por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”, dispuso en sus artículos 1º y 3º:

“ART. 1º—La regulación en materia de cambios internacionales será ejercida con sujeción a los criterios propósitos y funciones contenidos en la presente ley, por parte del Gobierno Nacional, directamente y por conducto de los organismos que esta ley contempla”.

“ART. 3º— Funciones de regulación. Las funciones consagradas en este título serán ejercidas por el Gobierno Nacional y por conducto de la Junta Monetaria en los casos contemplados en los artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 9º, 10, y 12, y del Consejo Nacional de Política Económica y Social las previstas en el artículo 13”.

Los apartes que se subrayan fueron demandados en acción de inconstitucionalidad, por considerarlos violatorios de las nuevas regulaciones que en materia de cambios internacionales consagró la Constitución Política de 1991. Mediante sentencia C-455 de octubre 13 de 1993 la Corte Constitucional declaró inexequibles los apartes acusados y precisó que la remisión a las funciones del CONPES, (art. 3º) era realmente el artículo 15 de la ley, que trata del régimen de inversiones. Al respecto expuso entre otras las siguientes consideraciones:

“Encuentra la Corte que el ejercicio de la función establecida en el literal b del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, además de estar condicionado por los objetivos y criterios generales que establezca la “ley marco”, en concordancia con las funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la República, no puede ser trasladado a organismos o entidades en las que se desvirtúe la responsabilidad política y administrativa del gobierno, como es el caso del CONPES.

En este sentido encuentra la Corte que es voluntad del Constituyente la de asegurar que, en el ejercicio de las principales funciones del Estado y de la administración pública, no se desvirtúe la responsabilidad política y administrativa de los funcionarios; por tanto, en esta materia, la disposición que establece la función constitucional de señalar el citado régimen de cambios, no puede ser interpretada en el sentido que permita que ella sea ejercida por conducto de ningún cuerpo, organismo, entidad u órgano público, oficial, particular, privado o mixto.

Además, en concepto de la Corte Constitucional, frente a la función de señalar el régimen de cambio internacional a la que se refiere el artículo 150 numeral 19 literal b de la Carta Política, resultan inconstitucionales las expresiones acusadas en las que se autoriza el ejercicio de la función “...por conducto de los organismos que esta ley contempla” y “...y por conducto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, las previstas en el artículo 13.”

Desde otro punto de vista, y bajo otras perspectivas jurídicas, nada se opone a que dentro del marco de la Constitución Nacional, el gobierno y el Presidente de la República puedan adelantar el cumplimiento de sus funciones con la colaboración, asesoría o con la coordinación de organismos de la administración central o descentralizada, o con la asesoría, participación o coordinación de cuerpos asesores y consultivos especiales, como lo es, en estas materias, el denominado CONPES...; empero, la función de que trata el citado numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, como otras tantas de origen constitucional, no pueden ser ejercidas por conducto de ninguno de estos organismos, cuerpos o instancias consultivas, de coordinación o de asesoría.

La Corte encuentra, además, que es contrario a la Constitución que un organismo asesor y de coordinación, como lo es el CONPES, pueda ser autorizado o llamado a participar en el ejercicio de esta función gubernamental de origen constitucional y de regulación legal, pues desvirtúa la responsabilidad que le corresponde al Gobierno Nacional en su definición jurídica...” .

En el asunto que se examina, se encuentra que el CONPES, como organismo asesor del gobierno, no puede ser vinculado al ejercicio de la citada función en la modalidad que se expresa, al ser empleado por el legislador el término “por conducto” ya que como se advirtió, ni el Presidente de la República ni los ministros correspondientes pueden quedar excluidos de la responsabilidad debida en este tipo de función, es decir, la señalada por los artículos 1º, 3º y 15 de la Ley 9ª de 1991 y por una parte del artículo 59 de la Ley 31 de 1992”.

De acuerdo con lo expuesto en la sentencia aludida, está claro que una cosa es el carácter de organismo asesor que reconoce el artículo 4º de la Ley 31 al de 1992 al Consejo Nacional de Política Económica-CONPES, cuando dispone: “La Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal, cumplirá las funciones previstas en la Constitución y esta ley, mediante disposiciones de carácter general. Tales funciones se ejercerán en coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado por Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, siempre que ésta no comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda” y otra, que dicho organismo pueda participar en el ejercicio de las funciones de regulación del régimen de inversiones previsto en el artículo 15 de la Ley 9ª de 1991, para ser ejercido por el Gobierno Nacional así: “El régimen general de inversión de capitales del exterior en el país y de las inversiones colombianas en el exterior será fijado por el Gobierno Nacional. En desarrollo de esta función se señalarán las modalidades, la destinación, forma de aprobación y las condiciones generales de esas inversiones”.

Mediante la Resolución 57 de noviembre 23 de 1992, el Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES, considerando “que los artículos 3º y 15 de la Ley 9ª de 1991 otorgan al gobierno funciones de regulación en materia de inversiones internacionales para ser ejercidas por conducto del Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES”; resuelve:

“Art. 1º.—Se modifica el artículo 15 a) de la Resolución 51 de 1991 (también expedida por el CONPES) y se le adiciona un parágrafo así:

“ART. 15.—Registro. Todas las inversiones de capital del exterior, incluido el movimiento de las inversiones adicionales, capitalizaciones, reinversiones de montos de utilidades con derecho a giro remesas de utilidades y reembolso de capitales deberán registrarse en el Banco de la República en los siguientes términos:

a) El registro de inversiones directas e indirectas deberá ser solicitado por el inversionista o quien represente sus intereses, dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que se haya realizado la inversión. Este término comenzará a contarse respecto de inversiones en divisas a partir de los ingresos de éstas al país, respecto de sumas con derecho a giro desde el momento de la capitalización, y en relación con importación de bienes...”.

Consta en los actos acusados y demás antecedentes administrativos, que la inversión extranjera hecha por las sociedades Beirsdorf A.G. y Phanex GMBH se realizó en febrero y marzo de 1995 según declaraciones de cambio, números 26501, 26502, 27601 y 27602 (fl. 63) y que el registro de la misma, según oficios DCIN-ST-959 de enero 11 de 1996 (fl. 189) DCIN-ST-04993 de febrero 11 de 1998 (fl.38) y DCIN-ST-06332 de marzo 4 de 1997 (fl. 134) del Banco de la República, se realizó en forma extemporánea.

Consta igualmente en la Resolución 230-288 de marzo 6 de 1998, objeto de la demanda, que tanto las inversionistas, como la receptora de la inversión (Beiersdorf S.A.) se hacen acreedoras a la sanción prevista en los artículos 2º y 3º del Decreto 1746 de 1991, por el registro extemporáneo de la inversión en divisas, al haberse desatendido el término de tres (3) meses previsto en el artículo 15 de la Resolución 51 de 1991, modificado por el artículo 1º de la Resolución 57 de 1992, ambas del CONPES.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que tanto la conducta infractora como la actuación administrativa que la sanciona, tienen ocurrencia con posterioridad al 13 de octubre de 1993, fecha en la cual se profiere la sentencia C-455 por la cual se declara la inexequibilidad parcial de los artículos 1º y 3º de la Ley 9ª de 1991. De manera que, como estas últimas disposiciones constituían el sustento legal con fundamento en el cual se expidió la Resolución 57 de 1991, no puede afirmarse válidamente que a la fecha de la ocurrencia de los hechos sancionados o en la fecha de expedición de los actos sancionatorios, la citada resolución estaba vigente, pues en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de las normas que la sustentaban, había operado el decaimiento del acto administrativo general, tal como está previsto en el artículo 66 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, no cabe argumentar situación jurídica consolidada antes de la declaratoria de inexequibilidad aludida, toda vez que los fallos de inexequibilidad tienen vigencia hacia el futuro, a menos que la Corte disponga efectos especiales, que no es el caso, teniendo en cuenta que ésta se produce el 13 de octubre de 1993, y los hechos sancionados tienen ocurrencia en 1995 y se sancionan en 1998. Es decir, con posterioridad a la inexequibilidad declarada.

De otra parte, debe advertirse que la simple referencia que se hace por parte del Banco de la República a la Resolución 51 de 1991, en los oficios por los cuales se informa a la Superintendencia de Sociedades sobre el registro extemporáneo de la inversión extranjera, para que proceda conforme a la competencia establecida en el Decreto 2116 de 1992, que según la recurrente es ratificada por los decretos 2155 de 1992, Ley 222 de 1995 y Decreto 1080 de 1996, no puede aceptarse como prueba de la vigencia de dicha resolución a la fecha de ocurrencia de los hechos, demostrado como está, el decaimiento de dicho acto administrativo en virtud de la declaratoria de inexequibilidad a que se ha venido haciendo referencia. Adicionalmente, debe precisarse que las funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario que atribuye la ley a la Superintendencia de Sociedades, son distintas de las funciones de regulación legislativa que sobre el mismo régimen corresponde ejercer al Gobierno Nacional en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República, y que conforme al principio enunciado en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según el cual la ley derogada no revive por las solas referencias que a ella se hagan, no basta que la mencionada resolución sea referenciada en los estatutos legales que regulan las funciones del CONPES para que pueda afirmarse con base en ellos su vigencia (*).

(*) Véase también la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de octubre 8 de 1998, expediente 5015, publicada en J. y D. Nº 324, pág, 1766 (N. del D.).

Sin perjuicio de lo expuesto, resulta pertinente al caso el reciente pronunciamiento hecho por la Sala, al decidir sobre la demanda de nulidad instaurada contra la Resolución 51 de 1991 del CONPES, donde también se consideró que en virtud del pronunciamiento de la Corte Constitucional, el acto administrativo demandado perdió su fuerza ejecutoria y se produjo su decaimiento, como lo señala el artículo 66 ordinal 2º del Código Contencioso Administrativo, porque sus fundamentos jurídicos desaparecieron(1).

(1) Consejo de Estado. Sentencia de noviembre 2 de 2001. Exp. 11857 C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

En conclusión, no encuentra la Sala razones para modificar la decisión adoptada en la sentencia recurrida, por lo que procede su confirmación en la presente instancia».

(Sentencia de febrero 8 de 2002. Expediente 12.341. Consejera Ponente: Dra.Ligia López Díaz).

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