Sentencia 12396 de noviembre 16 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

MULTAS POR INFRACCIONES AL RÉGIMEN DE CAMBIOS

OBLIGACIÓN DE EXPLICAR LAS RAZONES PARA IMPONER LA SANCIÓN

EXTRACTOS: «Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, demandada, contra la sentencia de febrero 28 de 2001, mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, declaró la nulidad de las resoluciones 8 de fecha marzo 8 de 1995 y 14 de 25 de abril de 1995, expedidas por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, por medio de las cuales se impuso una multa a la sociedad Polímeros Colombianos S.A., por infracción al régimen de cambios.

(...).

Consideraciones de la sección

Corresponde a la corporación decidir sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín impuso una sanción cambiaria a la sociedad Polímeros Colombianos S.A.

La administración ha fundamentado su actuación en el artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, norma que disponía:

“ART. 3º—Las personas naturales o jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el régimen cambiario, serán sancionados con la imposición de multa a favor del tesoro nacional hasta el 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada.

La multa se graduará atendiendo a las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción.

En caso de que una persona natural o jurídica infrinja reiteradamente el régimen cambiario, en forma tal que se infiera razonadamente que las operaciones de cambio han sido utilizadas ficticiamente para amparar ingresos o egresos de divisas que no correspondan a operaciones autorizadas, se podrá imponer como sanción accesoria a la multa la prohibición para celebrar operaciones de cambio durante un término que no podrá ser inferior a un (1) año ni superior a cinco (5)”. (resalta la Sala)

La norma trascrita fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la cual se precisó que el principio de legalidad se concreta con la existencia de una ley que determine claramente la conducta reprochable y la sanción que ha de imponerse.

Este fallo concluyó que en la disposición transcrita, hay una remisión a otras normas, que permiten identificar claramente cuándo se produce el hecho sancionable, pues existen una serie de deberes y obligaciones legales que deben atender quienes intervienen en actividades cambiarias, que si se incumplen generan la infracción objeto de condena.

La Corte también indicó en la misma providencia que el derecho administrativo, al contrario del penal, no requiere establecer una sanción para cada una de las infracciones que se presenten, sino que puede optar por establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones.

Consideró que en la norma analizada, el legislador estableció los parámetros a los que deben ceñirse los funcionarios para la imposición de las sanciones, al indicar que la graduación de las multas por infracción al régimen cambiario, debe atender a “las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción”, imponiendo así la obligación de explicar los aspectos tenidos en cuenta para tasar cada sanción.

Indicó la Corte Constitucional en el fallo que se comenta:

“...al señalar en la norma acusada que la administración, para graduar las multas por infracción al régimen de cambios, debe atender a las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción, está circunscribiendo y limitando la facultad que tiene el funcionario administrativo para la imposición de ésta, recortando su discrecionalidad, toda vez que la administración, al momento de concretar la sanción, debe explicar el porqué de ésta, señalando expresamente qué circunstancias tuvo en cuenta para su tasación y las pruebas que la fundamentan. Circunstancias que si bien no aparecen expresamente reseñadas en la norma acusada, se entiende que hacen referencia a aspectos tales como el monto de la operación cambiaria, y a circunstancias de modo, tiempo, lugar en que se ejecutó la misma, etc. Sin que su precisa determinación en el texto de la norma, desconozca principio alguno del debido proceso”(1).

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

El derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es aplicable a las actuaciones administrativas y su garantía se hace efectiva cuando se impone el deber a los agentes estatales de adelantar procedimientos que permitan el pleno ejercicio del derecho de defensa y el de contradicción; cuando se obliga al Estado a desvirtuar la presunción de inocencia de las personas, y con la necesidad de motivar las decisiones.

La administración tiene la facultad de imponer sanciones hasta del 200% del monto de la infracción, ante el incumplimiento de deberes impuestos por el régimen cambiario.

Sin embargo, esta facultad que tiene la administración, no es totalmente discrecional, pues de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, tiene el deber de explicar las razones para la imposición de las sanciones, así como las circunstancias que tuvo en cuenta para tasarlas, de tal forma que el infractor pueda controvertir en debida forma, no sólo los hechos que se le imputan, sino también la estimación de las multas que se le imponen.

La motivación es imprescindible en los actos que liquiden sanciones, con el fin de hacer posible un adecuado control de legalidad y poder determinar que se están cumpliendo los fines de las normas.

Esta motivación debe ser real y seria, adecuada, suficiente y además íntimamente relacionada con la decisión que se toma, de manera que la justifiquen dentro de la idea de satisfacer el interés general para el cual se otorgaron las competencias administrativas.

En el caso bajo examen, la sociedad actora fue sancionada por cancelar el valor de las importaciones de bienes y sus financiaciones, por fuera del término de seis (6) meses, contados desde la fecha de aceptación de la declaración de importación, como lo establecían los artículos 1.3.3.05 y 1.3.3.07 de la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria.

La demandante no ha discutido la comisión de la infracción. El debate se ha centrado en el monto de la sanción, pues para ella y para el a quo, no existían reglas claras para su graduación.

La Sala observa que en la Resolución 8 del 8 de marzo de 1995 que impuso la multa, la entidad no realizó ninguna motivación para establecer las razones por las cuales determinó el porcentaje de sanción. Sobre el tema, lo único que allí se dijo fue:

“La infracción cambiaria, comprobada, al artículo 1.3.3.07 de la Resolución 57 de 1991, en concordancia con los artículos 14 y 22 del Decreto-Ley 1746 de 1991, habilita en legal forma a esta división para imponer a la sociedad de autos una multa equivalente al siete (7%) por ciento del monto de la sanción propuesta (sic), es decir, $ 11.799.564”. (fl. 5).

Si bien en la Resolución 14 del 25 de abril de 1995, al resolver el recurso de reposición la Administración de Impuestos y Aduanas de Medellín explicó ampliamente la tasación de la sanción, esto resulta extemporáneo pues la multa ya estaba impuesta y ello ocurrió con ocasión de los cargos de la actora.

De acuerdo con la interpretación de la Corte Constitucional, que la Sala comparte, los actos que imponen multas por infracciones al régimen cambiario, deben motivar la tasación de la sanción y dar una explicación que permita el adecuado ejercicio del derecho de defensa, lo cual ha de exponerse en el acto que la liquida, para que el infractor tenga oportunidad de controvertirla y la administración mediante los recursos en vía gubernativa pueda revisarla si hay lugar a ello.

Al no realizar la explicación en el acto de imposición de la sanción, la irregularidad se cometió y esta es una causal para su revocarlo en vía gubernativa (arts. 3º del D. 1746/91 y 84 del CCA).

Explicar la tasación de la sanción en los actos que resuelven los recursos no subsana la irregularidad cometida, porque ya se ha vulnerado el derecho de defensa del particular, al no permitir la controversia sobre ese punto en la vía gubernativa.

Toda vez que de conformidad con el mencionado fallo de la Corte Constitucional, el artículo 3º del Decreto 1746 de 1991 se ajusta a la carta política, debe ser aplicado por la administración en los términos expuestos anteriormente.

Como el acto de imposición de la sanción no contiene una explicación sobre las circunstancias que fueron tenidas en cuenta para la graduación de la sanción, no se cumplieron las exigencias de la norma, por lo que la sentencia de primera instancia será confirmada, pero por las razones que acaban de exponerse».

(Sentencia de noviembre 16 de 2001. Expediente 12.396. Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz).

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