Sentencia 124 de agosto 4 de 2004 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Rad. 200402563-01-124-III-04, ago. 4/2004

M.P. Fernando Coral Villota

Aprobado mediante acta de Sala Nº 098 del 4 de agosto de 2004.

Referencia: impugnación de la acción de tutela de María Nancy Restrepo de Lara contra Ministerio de Hacienda y la Caja Nacional de Previsión Social.

Decide la Sala la impugnación incoada contra la sentencia proferida, el 16 de junio de 2004, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora María Nancy Restrepo de Lara contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.

Antecedentes y actuación procesal

1. De la acción de tutela. La señora María Nancy Restrepo de Lara, el 1º de junio de 2004, promovió acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, buscando la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, principio de favorabilidad, dignidad y debido proceso, y, en consecuencia, solicitó “al Consejo Seccional de la Judicatura que, en su calidad de juez de tutela, intervenga para que Cajanal aplique la norma en una manera que se proteja mi derecho al mínimo vital, tomando como base el 75% de la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación devengue un ministro del despacho año a año, y no como se liquidó en la Resolución 3558 de 2004 y para que el Ministerio de Hacienda gire el monto correspondiente”, derecho vulnerado por las citadas entidades, de acuerdo a los siguientes hechos:

a) Que mediante Decreto 1184 de 1985, el Gobierno Nacional dispuso reconocerle, en su calidad de viuda de Rodrigo Lara Bonilla, una prestación de viudedad equivalente al 75% de la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación devengue un ministro del despacho. La cual se pagará mientras permanezca en estado de viudez y si llegare a contraer nuevas nupcias se reconocerá a los hijos del doctor Rodrigo Lara Bonilla, hasta cuando cumplan 18 años de edad. Esta asignación es incompatible con otra asignación y se pagará a través de la Caja Nacional de Previsión Social.

b) El 21 de noviembre de 2003 se radicó ante Cajanal la solicitud para el pago de la prestación de viudedad, solicitando adicionalmente el pago de las mesadas correspondientes a los tres años anteriores a la presentación de la solicitud.

c) A través de la Resolución 25132 de 2003 se le reconoció la prestación de viudedad, en calidad de cónyuge sobreviviente, equivalente a $ 110.362.50, efectiva a partir del 26 de abril de 1985, fecha de expedición del Decreto 1185 de 1985, pero con efectos fiscales a partir del 21 de noviembre de 2000, ante la prescripción trienal.

Para el cálculo de esta prestación tuvieron en cuenta la asignación básica y gastos de representación percibidos por el ministro Rodrigo Lara Bonilla durante el período de ejercicio del cargo, entre mayo 1º de 1983 y abril 30 de 1984, y sobre esta base calcularon el 75% para dar el valor antes mencionado ($ 110.362.50).

d) Este acto administrativo lo apeló y fue resuelto en los siguientes términos:

“De conformidad con el anterior precepto, tenemos que efectivamente se incurrió en un error de parte de la entidad, al momento de liquidar la prestación económica a la señora Nancy Restrepo de Lara, como quiera que la norma claramente señala que la misma equivaldrá al “… 75% de la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación devengue un ministro del despacho ...”.

RESUELVE:

Artículo PRIMERO (sic): Revocar al (sic) Resolución 25132 del 16 de diciembre de 2003 ...

Artículo 2: Ordenar en los términos del Decreto 1184 de 1985, el pago de una prestación de viudedad a favor de la señora María Nancy Restrepo de Lara ..., en cuantía de ciento veintitrés mil ciento ochenta y siete pesos con cincuenta centavos moneda corriente ($ 123.187.50), efectiva a partir del 26 de abril de 1985, pero con efectos fiscales a partir del 21 de noviembre de 2000, por prescripción trienal” (fl. 2).

e) Como fundamentos de su demanda de tutela, señaló la accionante, que al ser esta suma su único ingreso, como lo prueban los documentos aportados, está destinado para vivir, mantener a sus hijos y cubrir el valor de sus estudios, ha tenido que adquirir más deudas de las que puede asumir; por lo cual la omisión del Ministerio de Hacienda al no girar la suma que le corresponde afecta su derecho al mínimo vital.

f) De no solucionarse inmediatamente esta situación las consecuencias seguirán agravándose, y serán irremediables, pues su dignidad y la de sus hijos, ya lesionadas por las condiciones durísimas que afrontan, empeorarán rápidamente en muy poco tiempo, de hecho, en un lapso muy inferior al que ocuparía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en resolver su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones de Cajanal.

También agregó:

“Además, con la aplicación equivocada y arbitraria que Cajanal hace de la norma que me reconoce el derecho a recibir un monto equivalente al 75% de lo que gana un ministro, esa entidad no solo vulnera mi derecho al mínimo vital, sino que, también incurre en una vía de hecho.

En efecto, no es constitucionalmente admisible, por un lado, que el Ministerio de Hacienda no haya hecho giro alguno, y por otro, si la norma me reconoce el derecho a percibir el 75% de lo que recibe un ministro del despacho, Cajanal solo autorice el 75% de un monto que no equivale siquiera al 40% (sic) de lo que efectivamente corresponde al salario de ese tipo de funcionario, aduciendo el argumento absurdo de que ese monto era el asignado en 1985,

Para comprobar la arbitrariedad de esa interpretación, basta pensar que si el propósito de la norma era que mis hijos y yo mantuviéramos la vida digna que teníamos cuando Rodrigo Lara vivía, es obvio que jamás se pensó que en el 2004 alguien pudiese vivir y mantener tres hijos en las mismas condiciones de mínimo decoro con que lo hacía en 1985, recibiendo un salario de esa época.

... La interpretación de Cajanal es abiertamente opuesta a la única lectura válida constitucionalmente, es decir a la que permita la eficacia de mi derecho al mínimo vital” (fl. 3).

g) Como derechos fundamentales vulnerados pregona la violación al mínimo vital, a la dignidad, el principio de favorabilidad y el debido proceso.

h) Por otra parte, agrega, la interpretación errónea de Cajanal se aparta del tenor literal del Decreto 1184 de 1985, en cuanto dispone la liquidación sobre el “75% de la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación devengue un ministro del despacho” y no la remuneración que efectivamente percibía Rodrigo Lara Bonilla. Entonces, se vulnera el principio de favorabilidad y al desconocer la situación más favorable, se viola el debido proceso.

i) Como pretensión solicita: “al Consejo Seccional de la Judicatura que, en su calidad de juez de tutela, intervenga para que Cajanal aplique la norma en una manera que se proteja mi derecho al mínimo vital, tomando como base el 75% de la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación devengue un ministro del despacho año a año, y no como se liquidó en la Resolución 3558 de 2004 y para que el Ministerio de Hacienda gire el monto correspondiente” (fl. 5).

2. Del auto admisorio. Mediante proveído del 3 de junio de 2004 se admitió la tutela por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y se ordenó correr traslado a los representantes de las entidades accionadas (fl. 30).

3. De los intervinientes en el trámite. Durante el trámite de la acción constitucional, se presentaron las siguientes intervenciones:

3.1. Cajanal. La subgerente de prestaciones económicas de Cajanal EICE, en primer lugar, hace un recuento del trámite de la petición de la señora María Nancy Restrepo de Lara, iniciando con la presentación del correspondiente memorial hasta la expedición de la Resolución 3558 de 2004, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 25132 del 6 de diciembre de 2003. Seguidamente entra a relatar los fundamentos jurídicos tenidos en cuenta para liquidar la prestación, señalando que para su cálculo se tuvo en cuenta lo devengado por el ministro Rodrigo Lara Bonilla, por concepto de sueldo y gastos de representación durante el año de 1984, conforme al Decreto 1184 de 1985 y el certificado expedido, el 20 de noviembre de 2003, por el coordinador del grupo de gestión humana del Ministerio del Interior y de Justicia. La prestación se reconoció con base en dicho decreto y a partir de la fecha de la efectividad del precitado decreto.

Con relación a la prescripción trienal, se siguió lo normado en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

Expone que si bien la prestación de viudedad fue reconocida en 1985, solo se solicitó su pago hasta el 21 de noviembre de 2003.

Agrega que, ''''Finalmente es de señalar que el grupo de nómina de esta entidad se encargará de aplicar todos los reajustes de ley a la mesada pensional ordenada cancelar en la Resolución 3558 del 5 de mayo de 2004, desde el año 1985 hasta la fecha de inclusión en nómina de pensionados de dicho acto administrativo y las mesadas pensionales a reportar como pago efectivo a favor de la interesada son las comprendidas entre el 21 de noviembre de 2000 hasta la fecha de pago de la precitada resolución”.

De acuerdo con lo expuesto, sostiene la subgerente en mención, Cajanal efectuó conforme a derecho la liquidación, de la prestación de viudedad, por lo tanto, como solicita la negación de las pretensiones incoadas por la accionante (fls. 37-40).

3.2. Ministerio de Hacienda. El Ministro de Hacienda y Crédito Público aborda el análisis de la competencia del Ministerio de Hacienda, en cuanto que la accionante afirma que esa cartera ministerial le vulneró el derecho fundamental al mínimo vital al no girar “la cuantía a la que tengo derecho por virtud de ese decreto”.

Sostiene el ministro que mediante el artículo 130 de la Ley 100 de 1993 se crea el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, como una cuenta adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social, sustituyendo a Cajanal, a partir de 1995, en el pago de las pensiones de vejez o jubilación, invalidez, de sustitución y de sobrevivientes. Como Fopep está adscrito a este ministerio (de la Protección Social), presupuestalmente se asignan a esta entidad los recursos, quien mensualmente le gira al consorcio que administra el encargo fiduciario. Es decir, el Ministerio de Hacienda no gira ningún recurso directamente a Cajanal y “en el presupuesto de esta última no se encuentran los recursos para pagar pensiones”, significando ello que el Ministerio de Hacienda no es el que podría responder por la pretensión de la tutela.

Tampoco, el Ministerio de Hacienda, ni el de la Protección Social, ni el consorcio que administra la cuenta, tienen injerencia en el reconocimiento de la pensión, ello le compete a Cajanal como administradora del régimen de prima media.

Con relación a la pensión reconocida en el Decreto 1184 de 1985, reclama la accionante que la misma debe reconocerse no por el 75% del sueldo que devengó el ministro Rodrigo Lara sino el que devenga actualmente un ministro del despacho, y, además, señala que es absurdo vivir una vida digna con lo que se percibía en 1985; sostiene el Ministro de Hacienda, que este es un debate propio de discutirse en el ámbito del proceso ante lo contencioso administrativo y no por vía de la acción de tutela, por cuanto esta se encuentra encaminada a proteger a la persona de un perjuicio irremediable, “que no es este caso si se tiene en cuenta que desde 1985 no ha reclamado su pensión y no puede pretender afirmar que 18 años después que reclama la pensión se le ocasiona un perjuicio irremediable pues, esta pensión es su único sustento”.

Agrega, “Es importante tener en cuenta igualmente que la pensión que se le reconoció a la viuda en el monto del 75% del salario que devengaba el ministro fallecido, se ha venido incrementando anualmente de acuerdo con la ley, por lo que la pensión ha conservado su poder adquisitivo hasta la fecha del reconocimiento y asciende a una suma que permite solventar una vida decorosa para la beneficiaria, de manera que de forma alguna se encuentra vulnerado o amenazado derecho fundamental alguno que hiciera procedente el mecanismo de la tutela. La demandante además tiene expedito el medio judicial contencioso administrativo que podría restablecer su derecho en el evento de que el juez lo estime vulnerado, por lo cual no puede afirmarse que en este momento se le está acusando un perjuicio que sea irremediable”.

En cuanto al punto jurídico de fondo, señala que el acto administrativo se ajusta a derecho, por cuanto la pensión de sobreviviente está ligada al salario percibido a la fecha de la muerte, no puede pretenderse una liquidación sobre una base diferente, ni oscilante, que su reconocimiento esté ligado al salario que devengue año por año en el mismo cargo el funcionario.

Haciendo un repaso, el ministro, sobre la base legal de liquidación de la pensión, concluye que la Ley 33 de 1985 contempla como ingreso base de liquidación el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. Cita la Sentencia C-608 de 1999, de la Corte Constitucional, donde se alude a la liquidación de la pensión respecto al promedio del último año, considerando la situación individual, lo realmente percibido por cada quien.

Sostener que la pensión se debe liquidar con base en lo que devenga un ministro en la actualidad es convertirla en oscilante, o sea que la pensión varíe cada año de acuerdo con el salario de quien ocupe el cargo, lo cual desnaturalizaría la pensión de sobrevivencia y haría innecesarios los reajustes autorizados por la ley. “Además, debe señalarse que esta pensión es una dádiva del estado (sic) a su favor, dado que el ministro Lara no alcanzó a cotizar para tener derecho a la pensión de sobrevivientes de que trata la ley. Hoy en día decretar esta pensión sería inconstitucional a la luz del artículo 355 de la Carta”.

Vuelve a reiterar, el ministro, que “la pensión reconocida por Cajanal a la viuda del Dr. Lara es objeto de los reajustes consagrados en las normas legales vigentes, que contemplan obviamente la actualización de la suma reconocida a la fecha ... Desde 1985 fecha de vigencia del reconocimiento su pensión se ha reajustado anualmente y desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esta suma se actualiza de conformidad con el artículo 14, es decir, anualmente con la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE el año inmediatamente anterior”.

Con estos argumentos, solicita desestimar la acción de tutela (fls. 36-38).

3.3. Fopep. Se vinculó al Fopep, a través del oficio 177 T del 15 de junio de 2004 (fl. 34); el cual, en la misma fecha, en virtud del oficio 190352, señala que “la señora María Nancy Restrepo de Lara, fue incluida en la nómina, en el mes de junio de 2004, con una pensión de $ 2.659.998.21, y unas mesadas adicionales que en su totalidad suman $ 118.632.272.00; dicho pago se realizará a partir del 26 del presente mes” (fl. 67).

4. De la sentencia de primera instancia. El 16 de junio de 2004 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, declaró improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora María Nancy Restrepo de Lara.

En sus consideraciones la Sala a quo, emprende el estudio del artículo 86 de la Carta Política sobre la acción de tutela y su procedencia cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados los derechos fundamentales, así mismo estudia dicha acción como mecanismo transitorio, donde se requiere de la existencia de un perjuicio irremediable. Como tercer punto, invoca la Sentencia T-1022 de 2002, en la cual la Corte Constitucional trata el tema de la inaplicación del amparo para obtener la reliquidación de mesadas pensionales. Con base en la jurisprudencia citada, la colegiatura a quo declaró la acción improcedente.

Sobre las consideraciones, en primer lugar, señala, está demostrado que el Decreto 1184 de 1985 empezó a regir el 26 de abril de 1985 y solo hasta el 21 de noviembre de 2003, la señora María Nancy Restrepo de Lara solicitó el pago de la prestación que se le fue reconocida mediante dicho decreto.

Por su parte, dice el a quo, Cajanal resolvió la petición de la ahora accionante, mediante Resolución 25132 del 16 de diciembre de 2003, en la cual le reconoce una prestación de viudedad. Para el cálculo de la misma tomó en cuenta la asignación básica y los gastos de representación devengados por el doctor Rodrigo Lara Bonilla, como Ministro de Justicia, entre el 1º de mayo de 1983 y el 30 de abril de 1984. Contra esta resolución, a través de apoderado, la señora Restrepo de Lara interpuso recurso de apelación, indicando que la prestación no puede asimilarse a la pensión de sobreviviente, ni aplicársele las reglas propias de esta; al efecto debe tenerse en cuenta la asignación básica y gastos de representación de los ministros del despacho para los años 2000 a 2003. Dicho recurso, dice la Sala a quo, fue resuelto a través de la Resolución 3538 del 5 de mayo de 2004, revocando el acto administrativo impugnado.

En segundo lugar, acota la corporación a quo, que tal como lo anota la accionante, esta cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para atacar las anteriores resoluciones, demandándolas en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual dispone de un término de cuatro meses, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, proceso dentro del cual podrá solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos cuestionados; siendo ese trámite rápido, tal como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia T-640 de 1996.

En tercer lugar, anota la Sala a quo, la accionante sostiene que acude a la tutela por cuanto la prestación en cuestión es el único ingreso del cual dispone para vivir, mantener a sus hijos y cubrir el costo de sus estudios, y asegura que de no solucionarse esta situación de manera inmediata seguirán agravándose las consecuencias, tornándose en irremediables, pues las condiciones durísimas afrontadas empeorarán rápidamente en muy poco tiempo, de hecho en un lapso muy inferior al de la resolución del proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al punto, corresponderá a Cajanal hacer la reliquidación de la pensión, “sin que se advierta de la demanda de tutela ni de las copias del expediente administrativo remitidas por Cajanal, que la accionante hubiera solicitado a la referida entidad que se realicen los reajustes pertinentes, a fin de establecer el monto real de la prestación que le fue ordenada pagar”.

En cuarto lugar, sostiene la corporación a quo, de la tutela y demás documentos se establece que la accionante se desempeñó como cónsul general de Colombia en París y que durante todos esos años jamás realizó ninguna gestión a efectos de determinar, con la debida antelación, cómo debía liquidarse la prestación, y aunque pueda alegarse que era incompatible el pago de la prestación frente a otra remuneración recibida del Estado, ello no era óbice para haber solicitado con anterioridad su liquidación. Evidenciándose que después que dejó de desempeñarse como funcionaria pública (sep. 15/99) esperó más de cuatro años para solicitar, el 21 de noviembre de 2003, el pago de la referida prestación de viudedad, sin que en ese lapso contara con la misma para su supervivencia. Este comportamiento lleva irremediablemente a concluir que no se satisfacen las exigencias para la operancia de la tutela como mecanismo transitorio.

En quinto lugar, expone la Sala a quo, que la interpretación realizada por Cajanal no se advierte como irracional y constitutiva de una vía de hecho, pues como lo dijo el Ministro de Hacienda, dicha prestación fue reconocida por cuanto a la fecha de la muerte el doctor Rodrigo Lara Bonilla no reunía los requisitos para obtener la pensión de jubilación, ni su viuda e hijos tenían derecho a la pensión de sobreviviente, “resultando un contrasentido que después de más de 18 años de inercia e incuria absolutas se alegue un perjuicio irremediable y se pretenda que la misma sea liquidada, no con el salario que devengaba un ministro del despacho para ese entonces, sino con los salarios percibidos por los ministros de despacho durante los años 2000, 2001, 2002 y 2003”.

Así las cosas, como la actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial y no aparece configurada la existencia de un perjuicio irremediable, se declarará improcedente la acción de tutela. Tampoco hay lugar a conceder el amparo porque todavía no se la ha pagado la prestación de viudedad, por cuanto debe esperar el pago a través de Fopep, la cual está sujeta a la apropiación presupuestal y el turno correspondiente.

Finalmente, por falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, también será declarada improcedente la acción de tutela; como en efecto lo fue en la parte resolutiva (fls. 39-65).

5. De la impugnación. La anterior decisión fue impugnada por la accionante, quien parte transcribiendo la norma que consagró la prestación de viudedad y vuelve a los antecedentes presentados en la acción de tutela, e invoca, también, de manera general los mismos fundamentos de su demanda, referentes a ser la prestación reclamada su único ingreso, pone de presente su actual situación, sus obligaciones frente a los estudios y de manutención de sus hijos; la forma equivocada y arbitraria como Cajanal interpreta la norma que le reconoce su derecho, con lo cual no solo le afecta el mínimo vital, su dignidad, el principio de favorabilidad y el debido proceso, sino que incurre en una vía de hecho.

Aduce que la interpretación de la demandada no es acorde con el texto de la ley, por cuanto el Decreto 1184 de 1985 no reconoció una pensión de sobreviviente y mucho menos que la base aplicaría para el año 1985 y que se incrementaría la misma en igual porcentaje al de aumento de las pensiones.

Como lo indicó en su recurso de reposición ante Cajanal, esta acogió una interpretación que la desmejora y contraría el principio de favorabilidad. Trae a colación un cuadro comparativo sobre la liquidación hecha con base en las consideraciones de Cajanal y la que corresponde, según lo estima, a la realidad legal. En este orden de las cosas, estimando la pensión según Cajanal, para el año 2000 sería de $ 1.783.976.54, cuando lo correspondiente es $ 4.402.473.50; en el 2001, respectivamente, $ 1.940.074.49, en vez de $ 4.512.638.25; en el 2002, $ 2.088.587.19, frente a $ 4.722,927.00, y en el 2003, de $ 2.234.579.44, ante $ 4.888.230.00.

De aplicarse el Decreto 1184 de 1985 según lo hace Cajanal, la prestación reconocida a su favor se reduciría de 75% a un porcentaje de alrededor 30%. Agrega, “Para comprobar la arbitrariedad de esa interpretación, basta pensar que si el propósito de la norma era que mis hijos y yo mantuviéramos la vida digna que teníamos cuando Rodrigo Lara vivía, es obvio que jamás se pensó que en el 2004 alguien pudiese vivir y mantener tres hijos en las mismas condiciones de mínimo decoro con que lo hacía en 1985, recibiendo un salario de esa época”.

Invoca como cimiento jurisprudencial de su impugnación la Sentencia T-156 de 200, (sic) de la Corte Constitucional, donde se trata el tema del mínimo vital; así mismo trae a colación las sentencias T-270 de 1997, T-1085 y 1751 de 2000, de la citada corporación.

De otra parte, dice la accionante, en cuanto a lo aducido por Cajanal, es inadmisible que insista en su interpretación arbitraria del Decreto 1184 de 1985, en fin, sostiene, “yo no estoy discutiendo el reajuste de mi prestación, claramente el motivo de mi solicitud de tutela es la corrección conforme a derecho de la base de liquidación de la prestación a que tengo derecho”.

Sobre las argumentaciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público, alega la impugnante, que no tiene razón sobre la existencia de otro medio de defensa judicial para desplazar a la acción de tutela, y es absurdo que descalifiquen sus necesidades por no haber reclamado su prestación anteriormente. Que esta no es una pensión de ningún tipo, “es una prestación especial que se me reconoció no a título de dádiva o regalo por pura generosidad del Estado, como groseramente insinúa el ministerio, sino con fundamento en un hecho excepcional, doloroso, carísimo para institucionalidad del país, y de excesivo costo para mí y mis hijos en la medida en que supuso una carga que no estábamos obligados a soportar. Es una prestación reconocida a la familia de un hombre que dedicó su vida al país y cuya familia lo perdió con ocasión de que, por tal dedicación, se convirtió en objetivo de grupos al margen de la ley”.

Con relación a las consideraciones del fallo de tutela, dice la recurrente, no las comparte, por cuanto no reclamó antes de 1999 fue por estar trabajando y luego tuvo otras vinculaciones laborales que le permitían unos ingresos, no la reclamó por no necesitarla y cuando no pudo trabajar y las deudas acechaban hizo la petición de pago de la prestación especial, pues se había convertido en su única opción de manutención personal y familiar, y por las condiciones en que se encuentra la disminución de su monto afecta su derecho al mínimo vital y el a quo no hizo ningún análisis de correspondencia entre sus condiciones y las exigidas legalmente para la configuración de un perjuicio irremediable, “absolutizó la regla jurisprudencial de la urgencia y la inminencia sin fijarse en las circunstancias de mi caso en concreto”.

No entiende el criterio de la Sala de instancia, respecto al tiempo durante el cual no reclamó la prestación, porque parece poner en su cabeza la obligación de reclamar la prestación tan pronto se profirió el decreto, sin tener derecho a ello.

A lo anterior, añade, que “elegí solicitar la tutela como mecanismo transitorio porque sé que existe una vía judicial efectiva, por lo que resulta ilógico aducir, como lo hace el a quo, que por esa misma razón el amparo es improcedente”. Es absurdo que el Consejo Seccional aduzca la existencia de la vía de la suspensión provisional, mecanismo en abstracto aplicable a estos casos, pero inoperante en su caso, por cuanto se haría más gravosa su situación, porque en últimas ante la suspensión no le pagarían nada.

Pretende, entonces, la revocatoria de la sentencia impugnada y la intervención ante Cajanal para que se aplique la norma de manera que se le proteja el mínimo vital y se liquide su prestación con base en lo devengado por un ministro año a año y no como se liquidó en la Resolución 3558 de 2004 (fls. 73-83).

6. Del trámite en segunda instancia. Para conocer de la impugnación, se recibió en secretaría de esta Sala esta acción de tutela, el 19 de julio de 2004 (fl. 1, c. impugnación) y en la misma fecha se repartió, habiendo recibido el despacho de quien tiene por misión servir de magistrado ponente, el 21 de julio de 2004 (fl. 3 vto., c. impugnación).

Consideraciones de la Sala

1. Del alcance del artículo 86 de la Carta Política. La Constitución Política de 1991, asignó en su artículo 86 a los jueces de la República, el conocimiento y trámite de la acción de tutela, como un mecanismo procesal de protección y garantía constitucional directo, inmediato, autónomo, informal, preferente y sumario de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por los particulares.

2. Del asunto a resolver. La ciudadana María Nancy Restrepo de Lara, el 1º de junio de 2004, promovió acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, buscando la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad, al principio de favorabilidad en materia laboral y el debido proceso, en consecuencia, peticionó “al Consejo Seccional de la Judicatura que, en su calidad de juez de tutela, intervenga para que Cajanal aplique la norma en una manera que se proteja mi derecho al mínimo vital, tomando como base el 75% de la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación devengue un ministro del despacho año a año, y no como se liquidó en la Resolución 3558 de 2004 y para que el Ministerio de Hacienda gire el monto correspondiente”; el cual fue presuntamente vulnerado por las citadas entidades.

Aduce la accionante, que la prestación de viudedad “es una prestación especial que se me reconoció no a título de dádiva o regalo por pura generosidad del Estado, como groseramente insinúa el ministerio, sino con fundamento en un hecho excepcional, doloroso, carísimo para institucionalidad del país, y de excesivo costo para mí y mis hijos en la medida en que supuso una carga que no estábamos obligados a soportar. Es una prestación reconocida a la familia de un hombre que dedicó su vida al país y cuya familia lo perdió con ocasión de que, por tal dedicación, se convirtió en objetivo de grupos al margen de la ley”.

3. De la inmediatez. Un primer aspecto a resolver por la Sala hace relación a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por vulneración al principio de inmediatez.

Debe precisarse que la prestación de viudedad es de carácter periódico y el derecho a percibirlo permanece vigente; además, entendiendo el Decreto 1184 de 1985, es incompatible percibirla mientras se esté recibiendo otro emolumento a cargo, del Estado, y la accionante sostiene que estuvo vinculada laboralmente al mismo hasta 1999 en el servicio diplomático y luego en cargos dentro del territorio nacional, por lo cual no había lugar a reclamar aquella.

3.1. La acción de tutela frente el principio de la inmediatez. Ante la inexistencia de otro medio de defensa judicial y dentro de esa misma rigurosidad que exige la tutela, se entra a analizar la procedencia de la tutela, frente al principio de inmediatez, el cual conforme con los lineamientos de la Corte Constitucional, debe ser analizado así:

3.1.1. No existe caducidad de la acción. Al estudiar la constitucionalidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 el cual consagraba un término perentorio para la interposición de la tutela (1) , la Corte Constitucional lo declaró inexequible y estableció que no existe término de caducidad para la interposición de la acción de amparo (Sent. C-543/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Dijo en esa oportunidad la citada corporación:

“Resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse “en todo momento”, razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991”.

3.1.2. No debe rechazarse la tutela debe analizarse el fondo. Consecuentemente, el juez no puede rechazar la tutela por el paso del tiempo y debe entrar a estudiar de fondo el asunto para determinar si existe o no vulneración de algún derecho fundamental (2) .

3.1.3. Valoración de la razonabilidad en el tiempo para interponer la tutela. Ahora bien, una vez el juez ha iniciado el estudio del caso concreto se puede encontrar que el tiempo transcurrido entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción, resulta ser relevante para determinar el sentido de la decisión. De ser así, dentro del estudio de la tutela, y teniendo en cuenta la finalidad de la misma, el juez debe valorar la razonabilidad de este lapso y si lo encuentra no razonable negar la tutela.

A manera de ejemplos, se tiene:

Para analizar la razonabilidad puede observar, verbi gracia, que con el paso del tiempo se puede haber dado un hecho superado o uno consumado —razón por la cual no prosperará la tutela—, o si de prosperar la tutela se llegaría a vulnerar derechos de terceros consolidados en el lapso que el accionante dejó pasar para interponer el amparo (3) .

Otro ejemplo, se da en las tutelas presentadas con posterioridad al vencimiento del término para iniciar otros mecanismos de protección de derechos fundamentales que hace improcedente la acción. En este caso se conjugan la falta de utilización de mecanismos existentes para la protección de derechos y la no razonabilidad en el tiempo de interposición de la tutela.

Por último, en algunos casos, se ha considerado que así no haya caducado el término para utilizar otro mecanismo existente para la protección de derechos fundamentales, si se ha dejado transcurrir un lapso demasiado largo entre la ocurrencia del hecho y la solicitud de su protección, no procede la tutela al no ser razonable el término de su interposición.

Esto se presenta, por ejemplo, cuando hay una solicitud a través de tutela del pago de salarios por presunta vulneración del mínimo vital. Si han transcurrido varios años desde que se dejaron de cancelar los salarios sin que se haya interpuesto la acción, se presume que por el no pago de salarios no ha existido una vulneración del mínimo vital ni existe peligro inminente de la misma (4) .

Sin embargo, la accionante estuvo vinculada al Estado durante varios años, por lo cual no tenía derecho a cobrar la prestación y ahora, ante el apremio de sus necesidades la está solicitando, ante lo cual la Sala, acogiendo la presunción de buena fe, le da credibilidad a su dicho.

3.1.4. Alcance de la inmediatez. La Corte Constitucional se ha pronunciado acerca del alcance de la inmediatez, mediante la Sentencia SU-961 de 1999, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, quien señaló:

“5. Alcances del artículo 86 de la Constitución en cuanto al término para interponer la tutela.

(...)

Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo esta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.

(...)

Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando estas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión” (5) .

3.11.5. Conclusiones. De tal suerte, que siguiendo las orientaciones de la Corte Constitucional sobre el particular, se colige:

3.1.5.1. Que la acción de tutela no tiene un término de caducidad, pues ello resultaría ser contrario con el mandato de la Constitución, que señala que ella puede intentarse “en todo momento”.

3.1.5.2. El juez debe entrar a estudiar de fondo el asunto para determinar si existe o no vulneración de algún derecho fundamental, aspecto que resulta de gran importancia para el caso sub examine, pues es evidente que la acción de tutela no puede ser despachada, como lo indicó la colegiatura de instancia, al decir que no procedía porque solo ahora se reclama el derecho, constituido hace varios años.

Sin embargo, la prestación de viudedad, como se advirtió anteriormente, era incompatible con cualquier otra remuneración a cargo del Estado y la ahora accionante estuvo vinculada a este hasta hace poco.

3.1.5.3. En ese orden de ideas, la acción de tutela fue instaurada dentro de un tiempo prudencial, teniendo en cuenta la proporcionalidad entre medios y fine (sic).

Así las cosas, la colegiatura deberá de conformidad, con los parámetros preestablecidos por la Corte Constitucional en su diferente jurisprudencia (6) entrar a analizar el fondo del asunto, para poder determinar la procedibilidad de la tutela incoada por la señora Restrepo de Lara, pues no basta como lo indicó la guardiana de la Constitución, con el simple transcurrir del tiempo para entrar a rechazar la tutela, amén de que se trata de la liquidación de una prestación periódica que tiene el carácter de imprescriptible.

4. De la afectación del derecho al mínimo vital. Su demostración. Procedencia de la tutela. Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el núcleo de la acción de tutela, cual es la invocación que hace la accionante de la procedencia del amparo ante la vulneración de sus derechos al mínimo vital, a la dignidad, al principio de favorabilidad en materia laboral y al debido proceso.

En punto a la afectación del mínimo vital del accionante o de su familia, antes de emprender cualquier estudio, se precisa señalar que jurisprudencialmente está clara la procedencia de la tutela para su protección (7) . “En efecto, para la Corte el mínimo vital garantizado como derecho inalienable de todo trabajador, está constituido por los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y da su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano”.

Aduce la accionante, que la prestación de viudedad es su único ingreso, como lo prueban los documentos aportados, y la utiliza para vivir, mantener a sus hijos y cubrir el valor de sus estudios, y ante las necesidades ha adquirido más deudas de las que puede asumir; por lo cual se le afecta su derecho al mínimo vital, en caso de no solucionarse inmediatamente esta situación las consecuencias seguirán agravándose y serán irremediables, pues su dignidad y la de sus hijos, ya lesionadas por las condiciones durísimas que afrontan, empeorarán rápidamente en muy poco tiempo, de hecho, en un lapso muy inferior al que ocuparía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en resolver su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones de Cajanal.

4.1. El mínimo vital es un derecho referido a las condiciones de vida del reclamante. En la tutela T-140 de 2000 sobre el mínimo vital se indicó:

“c) El concepto de mínimo vital o ‘mínimo de condiciones decorosas de vida, (8) deriva del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y de los pensionados. Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de 1998 y T-365 de 1999, entre muchas otras.

d) La valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación objetiva, sino que depende de las situaciones concretas del accionante. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el monto de las sumas adeudadas o a ‘una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo’. De ahí pues que la jurisprudencia ha considerado que son factores importantes, pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica de la mesada pensional. Sentencias SU-995 de 1999 y T-011 de 1998’.

La disminución de lo justo, en la liquidación de una pensión, afecta la calidad de vida del aspirante a pensionado, acostumbrado en su actividad laboral a recibir un salario que le ha permitido fijarse determinadas metas y compromisos. La Sentencia T-439 de 2000 indicó que el mínimo vital tiene una dimensión cualitativa y no cuantitativa” (resalta la Sala).

La accionante alega que la suma liquidada por Cajanal, a través también de una vía de hecho y en forma arbitraria, no es suficiente para otorgarle una vida digna y satisfacer su mínimo vital, de acuerdo con sus necesidades para vivir, mantener a sus hijos y pagar el estudio de este.

De conformidad con la jurisprudencia constitucional en cita, acoge favorablemente la Sala las apreciaciones de la accionante, en cuanto a que atendiendo a las pruebas obrantes, a sus afirmaciones (que se toman como ciertas con base en la presunción de la buena fe), el monto de lo pagado actualmente por la prestación de viudedad afecta sus derechos al mínimo vital y a la dignidad de ella y de sus hijos.

4.2. De la demostración de la afectación del mínimo vital. Para probar la real situación económica por la que atraviesa presenta varias pruebas, tales como: (i) copia de una factura de venta de Colmédica, a su nombre, donde aparece anotado que el 26 de marzo de 2004 tenía una deuda de $ 503.360 (fl. 14); (ii) fotocopia recibo de pago del Fondo Nacional de Ahorro, con fecha de corte del 12 de mayo de 2004, donde aparece una mora de 5 meses, por cuantía de $ 3.120.267 (fl. 15); (iii) fotocopia de un telegrama del grupo cobranzas Fonahorro, pidiéndole pago inmediato de $ 707.283, antes del 12 de abril de 2004 (fl. 16); (iv) fotocopia de la factura de venta 1168 del edificio Río Claro, calle 70 A Nº 1-10 de Bogotá, del 1º de abril de 2004, cobrando cuotas de administración de abril y atraso por el total de $ 2.062.200 (fl. 17); (v) fotocopia recibo de pago impuesto predial, por valor de $ 957.000 (fl. 18); (vi) fotocopia recibo de pago impuesto automotores, por valor de $ 999.000 (fl. 19); (vii) comunicación del departamento jurídico de la ETB, del 14 de mayo de 2004, cobrando las facturas atrasadas del teléfono 2124136 (fl. 20); (viii) comunicaciones de cobro de Citibank por saldos en mora, para mayo de 2004, de $ 570.937.89 (fl. 22) y $ 721.984.25 (fl. 23), $ 596.330.69 (fl. 24); (ix) fotocopia del cobro de Serfinsa, de abril 14 de 2004, por mora en cancelar $ 545.925 (fl. 26); (x) fotocopia letra de cambio por valor de $ 10.000.000 de la accionante a favor de Nancy Valero Ortiz (fl. 27).

Si bien pregona la accionante que sus gastos involucran también la subsistencia propia más la de sus hijos, así como el pago de estudios de estos, no aparece prueba directa del pago de estos últimos conceptos, sin embargo, atendiendo a la presunción de la buena fe a favor de la señora María Nancy Restrepo de Lara, de conformidad con lo consagrado en el artículo 83 de la Constitución, se le dará credibilidad a sus afirmaciones, en tanto que las pruebas demostrativas de sus acreencias laborales le dan firmeza a su dicho y no permiten siquiera dudar de sus afirmaciones.

Se certificó por el Fopep (fl. 67) que la prestación de viudedad a favor de la señora María Nancy Restrepo de Lara se incluyó en nómina y se pagaría a favor de la misma a partir del 26 de junio de 2004. Por lo tanto, hoy día, dando fe a dicha constancia, estará recibiendo la suma mensual de $ 2.659.998.21.

En consecuencia, se tiene por demostrado que la suma percibida en la actualidad por la accionante afecta sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad. Esto aunado a lo que seguidamente se expondrá.

4.3. De la procedencia de la tutela. Ahora debe abordarse si la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial y si puede utilizarse la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irreparable.

Resulta que, la denegación de la pensión que originó esta acción fue materia de los recursos de la vía gubernativa y se puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4.3.1. La suspensión provisional de las resoluciones dictadas por Cajanal no es un medio judicial idóneo en este caso. En primer lugar, sostiene la Sala a quo que la accionante dispone de otro medio de defensa judicial y dentro de este del mecanismo de la suspensión provisional como medida previa en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pero tal como lo arguye la accionante, si se suspenden tales actos administrativos su situación se empeoraría, porque si bien se le está reconociendo la prestación de viudedad en forma preciara, (sic) por cuanto no se liquidó por su monto total, y ello, según la demandante afecta su mínimo vital, en caso de sacar del tráfico jurídico dichas resoluciones, entonces no recibiría ningún pago.

De esta manera, la suspensión provisional de los actos administrativos expedidos por Cajanal, en vez de mejorar su situación económica la empeoraría, es decir, la idoneidad y eficacia de la utilización de tal medida previa haría más gravosa la situación de la accionante.

Así las cosas, resulta evidente que se mantendría en el tiempo el daño o lesión causado a sus derechos por los actos administrativos de Cajanal, al denegársele su prestación en los términos del Decreto 1184 de 1985, lo cual reivindica la intervención del juez constitucional, para que en forma ágil, pronta, eficiente y eficaz se obtenga el reconocimiento prestacional a través de la tutela y de esta manera sus derechos sean efectivos en forma inmediata y sin estar, supeditados a futuras decisiones judiciales, cuando no hay duda de estar ante un derecho cierto e incontrovertible.

Al efecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-554 de 1998, con relación al perjuicio irremediable señaló que: “Esta corporación tiene establecido que el perjuicio irremediable es aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico. Dicho de otro modo, el perjuicio irremediable es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y, por tanto, no puede ser retomado a su estado anterior”.

4.4. Del derecho reclamado y la vía de hecho por incorrecta interpretación de la ley. El Decreto 1184 de 1985, en su artículo 1º, dispone que:

“ART. 1º—Reconócese a favor de la viuda de Rodrigo Lara Bonilla una prestación de viudedad equivalente al 75% de la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación devengue un ministro del despacho.

ART. 2º—La prestación a que se refiere este artículo se pagará mientras la señora Nancy de Lara permanezca en estado de viudez y si llegara contraer nuevas nupcias, se reconocerá a los hijos del doctor Rodrigo Lara Bonilla ...”.

Como se observa, la norma legal en cita no condiciona el pago a lo devengado por el ministro Lara Bonilla para la fecha de su muerte, y el término “devengue” no admite interpretación distinta a un tiempo presente, por ello, en el momento de hacer el pago, tal como lo alega la accionante, deberá correlacionarse el mismo con lo que esté percibiendo en ese momento un ministro del despacho, por los conceptos contemplados en dicha norma legal.

Es extraña la interpretación que hace Cajanal y el Ministro de Hacienda a lo literalmente consagrado en la norma, no solo por pretender referir y atar la liquidación de la prestación a lo devengado por un ministro en 1985, sino que hacer la liquidación desde entonces aplicándole normas del régimen pensional para hacer los aumentos anuales con base en los índices certificados por el DANE; cuando la prestación de viudedad es ajena al sistema de pensiones y no está regulada ni sometida a ese régimen legal. Es una prestación especial, que el Estado y la sociedad colombianos le hicieron a la cónyuge y familia de quien en defensa de la vigencia del orden jurídico, de la primacía de los valores de la democracia, así como los de moral pública, fue el objetivo de los delincuentes.

La muerte de Rodrigo Lara Bonilla no solo cambió la historia del Estado y del gobierno frente a la política de extradición, sino que impuso a la sociedad una nueva visión del narcotráfico y al gobierno la obligación de la extradición, amén que para todo el pueblo abrió el camino de padecimientos por la violencia y a la familia del ilustre asesinado implicó el padecimiento no solo por el dolor de la pérdida del padre, esposo, hermano, sino también tener que abandonar el país durante años, fuera de innumerables sacrificios.

La prestación de viudedad que el Ministro de Hacienda califica de “dádiva del estado” (sic) es poco ante el sacrificio, ante el dolor, ante los daños morales y materiales, ante el lucro cesante y demás perjuicios que padeció y padece la familia de Lara Bonilla.

No puede el Estado calificar de “dádiva” una contraprestación anual de no más de $ 60.000.000, hoy día, como un regalo para la viuda e hijos de quien fuera sacrificado por altos intereses sociales, antes que estatales.

Esta es una prestación especial, concebida y otorgada ante una situación excepcional y por su particularidad merece un tratamiento excepcional.

Para la Sala, es tan de bulto el desconocimiento del derecho a la prestación conforme a lo devengado por un ministro del despacho año a año, que Cajanal no solo le desconoció este derecho a la accionante, sino que quiere someterla al sistema de la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias y de paso liquidar el derecho con el 75% de “la asignación mensual más elevada que hubiere devengado durante el último año de servicio” un ministro en 1985 y con el incremento anual según los índices certificados por el DANE.

Al apartarse del tenor literal y teleológico de la norma legal, del Decreto 1184 de 1985, se vulnera el debido proceso y la interpretación más favorable al titular de derechos prestacionales.

5. Del derecho al debido proceso. El derecho a la respuesta del Estado en forma justa y conforme al derecho sustancial. De la vía de hecho. La señora Restrepo de Lara elevó una solicitud a Cajanal con el fin de obtener una respuesta acorde con el derecho consagrado en el Decreto 1184 de 1985, tal como quedó visto líneas arriba.

En un primer aspecto, la prestación de viudedad, se reitera, así sea de carácter especial, no es una dádiva o un regalo del Estado, y si en gracia de discusión se admitiera que lo es, hoy día está consagrada en una la norma legal de obligatorio acatamiento para todas las autoridades públicas y no puede ser desconocida bajo ningún pretexto. Por lo tanto goza de la protección del Estado y de sus autoridades, y a su titular le da el derecho a exigir su cumplimiento.

El derecho de petición a las autoridades, genera para estas el deber de contestar, de prestar el servicio, atendiendo los cometidos estatales, que dentro de Estado social de derecho es alcanzar la satisfacción o efectividad de los derechos y garantías consagrados en el ordenamiento jurídico. En este caso específico, responder la solicitud del reconocimiento de la prestación de viudedad en los precisos términos de la norma que la concedió u otorgó.

El derecho al debido proceso no significa el cumplimiento de las reglas propias del juicio, que se tenga competencia, se dé respuesta y se resuelva el derecho, sino que haya una protección jurídica efectiva, es decir, una decisión justa. El procedimiento es la sucesión de actos tendientes a los fines de la cosa juzgada o al proferimiento de un acto administrativo, pero validez y eficacia se verá cuando encierre la justicia del caso, de esta manera se habrá efectivizado el debido proceso. Siendo necesario relacionar en su conceptualización, tanto el derecho procedimental como el material, así lo prevé la Carta Política, respectivamente, en sus artículos 29 y 228, donde en el último es claro el mandato a las autoridades para que en sus actuaciones hagan prevalecer el derecho sustancial.

Sobre este punto, en la Sentencia T-280 de 1998, sobre la importancia y trascendencia del debido proceso anotó la Corte Constitucional lo siguiente:

La importancia del debido proceso se liga a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento y así lo insinuó Ihering. Con este método se estaría dentro del proceso legal pero lo protegible mediante tutela es más que eso, es el proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba, y, lo más importante: el derecho mismo.

Así como sobre su ámbito constitucional y la justificación de protección por tutela, dijo:

El debido proceso que se ampara con la tutela está ligado a las normas básicas constitucionales tendientes al orden justo (para ello nada más necesario que el respeto a los derechos fundamentales); ello implica asegurar que los poderes públicos constituidos sujeten sus actos (sentencias, actos administrativos) no solamente a las normas orgánicas constitucionales sino a los valores, principios y derechos y este sería el objeto de la jurisdicción constitucional en tratándose de la tutela. La única explicación lógica para justificar la aplicación de la tutela como defensa del debido proceso es cuándo determinados institutos jurídicos que le dan a la persona un derecho a algo, son desconocidos por el juez.

Ello permite exigirle al Estado la vigencia de normas que le den efectos jurídicos a las competencias asignadas a los jueces, luego el Estado debe contribuir a ese derecho objetivo que desarrolla las competencias que el legislador ha fijado y cuya inaplicación violaría derechos fundamentales. Se podría concluir que estas normas de procedimiento son status positivo, para la búsqueda del orden justo y no simples reglas de carácter formalista. El titular del derecho fundamental tiene competencia para imponer judicialmente, un procedimiento indispensable para los fines de la justicia. Se sale entonces del status negativo y se pasa a los derechos a algo, status positivo. Lo que se protege mediante la tutela, no es el riguroso seguimiento de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse jurídicamente, es decir, hay que ver el debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal (resaltado fuera de texto).

Es que no es la mera contestación lo que satisface el derecho de petición y el derecho al debido proceso, es aquel que se pliega al derecho sustancial o material consagrado a favor del interesado. También sobre la plenitud de las formas propias de cada juicio y el acto arbitrario de la administración contra particular. Sobre este tópico, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, Sentencia T-391 de 1997, decanta sus alcances así:

El debido proceso en los asuntos administrativos implica que el Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten contra los particulares para deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una obligación. El artículo 29 de la Constitución señala que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, e incluye como elemento básico del mismo la observancia “de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, lo que en materia administrativa significa el pleno cumplimiento de lo prescrito en la ley y en las reglas especiales sobre el asunto en trámite. En último término, de lo que se trata es de evitar que la suerte del particular quede en manos del ente administrativo. Por lo cual, todo acto arbitrario de este, entendido por tal el que se aparta de las normas aplicables, para realizar su propia voluntad, implica violación del debido proceso (resalta la Sala).

5.1. De la vía de hecho. La Corte Constitucional, en la Sentencia T-235 del 4 de abril de 2002, señaló que no puede haber demora injustificada en el reconocimiento de una pensión y en el presente caso, se aduce por la accionante arbitrariedad por parte de Cajanal.

Al efecto, resulta que si bien se reconoció la pensión, y que de conformidad con lo certificado por el Fopep se pagaría a partir de junio 26 de 2004 la pensión, en un monto de $ 2.659.998.21 (fl. 67), lo cierto es que, como ya se ha dicho, correspondía a la mencionada entidad (Cajanal) reconocer y liquidar la pensión atendiendo el debido proceso, tanto en lo procedimental como en lo sustancial, es decir, teniendo en cuenta lo devengando por un ministro del despacho para el correspondiente año a pagar; lo cual significa que la accionante tendría derecho a una liquidación sustancialmente mayor a la liquidada, en cuantía aproximada a más de $ 2.000.000.

Al hacer una liquidación con una interpretación frente al derecho sustancial de manera ajena al tenor literal, y aun teleológico (esto en cuanto a los fines de la prestación de viudedad ante la familia del ministro inmolado) de la norma, se incurrió en una vía de hecho por parte de Cajanal, que afecta los derechos fundamentales de la accionante. Lo cual merecerá la tutela por parte de los jueces constitucionales.

6. De la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. Antes de exponer cualquier argumentación, la Sala quiere resaltar que estas actuaciones de las autoridades y objeto de la acción de tutela, son las que reivindican la existencia de este amparo constitucional. No es este mecanismo un sustituto de los jueces, ni de las autoridades, ni es este el motivo o causa de la congestión de los despachos judiciales, por el contrario, es la forma de intervenir el Estado, a través de sus jueces, para hacer operantes los principios de acceso a la administración de justicia y la obtención de una decisión sin dilaciones injustificadas y de manera oportuna, así como de manera eficiente y eficaz. Porque cuando se dicta una orden de amparo, en poco tiempo se satisfacen los derechos fundamentales de los asociados y, por esta misma vía, el Estado demuestra la razón de su existir y el cumplimiento de los fines y funciones que se le encomiendan por el pueblo soberano a sus autoridades.

Una intervención estatal en forma pronta, oportuna, eficiente, eficaz y contundente seria el ideal de la justicia diaria, no aquella que aparece rogada a través de la tutela (dando lugar a algunos a denostar de esta como un mecanismo extraño dentro del Estado), sino aquella justicia del ordinario devenir, producto del cumplimiento de los cometidos estatales y a ultranza la demostración de la vigencia y razón de la existencia del aparato estatal y sus representantes.

Por ello esta Sala prefiere la vigencia de la acción de tutela, para que ante la ineficiencia, la ineficacia, la desidia, las dilaciones injustificadas, las arbitrariedades, los abusos, los caprichos, en fin, ante las vías de hecho, en que incurran las autoridades públicas y los particulares investidos de funciones públicas, puedan los jueces constitucionales detener los actos que pongan en peligro los derechos fundamentales y sociales de los asociados, o reparar en donde hayan resultado vulnerados o afectados gravemente y se necesite la pronta intervención estatal, en aras de hacer efectivos cuando corresponda.

7. De la procedencia de la presente tutela. Si bien es reiterativa la jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia de la tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales, en el presente caso ante el perjuicio irremediable a que está sometida la actora, es preciso que como mecanismo transitorio se tutelen los derechos de la accionante, ordenándole a Cajanal y a Fopep, a futuro, la reliquidación y pago de la prestación de viudedad, con base en lo devengado por un ministro del despacho en los años 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, según lo consagrado en el Decreto 1184 de 1985.

De otra parte, como la accionante dispone de otro medio de defensa judicial para atacar los actos administrativos que le negaron la prestación, sin embargo, para evitarle un perjuicio irremediable se está concediendo la misma, solo como mecanismo transitorio, por lo cual deberá, en los términos del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, presentar la correspondiente demanda ante la autoridad judicial competente, dentro de los términos legales del caso.

Los efectos de la tutela se mantendrán durante el término que la autoridad judicial de conocimiento utilice para resolver de fondo la acción incoada por la aquí accionante, tal como lo contempla el artículo 8º, ibídem.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

REVOCAR la sentencia impugnada, dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela impetrada por la señora María Nancy Restrepo de Lara y, en su defecto, tutelar sus derechos fundamentales como mecanismo transitorio, acorde con las precisas consideraciones expuestas en este proveído.

Dentro de las cinco (5) días siguientes al de la notificación de esta sentencia, Cajanal procederá a reliquidar la prestación de viudedad de la señora María Nancy Restrepo de Lara, con base en lo devengado por un ministro del despacho en los años 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, según lo consagrado en el Decreto 1184 de 1985 y a comunicar al Fopep la novedad.

Por su parte, Fopep, dentro de los tres (3) días siguientes al de la respectiva comunicación de Cajanal, dispondrá lo necesario para incluir en nómina a la señora María Nancy Restrepo de Lara, así como hacer el pago a futuro, de la prestación, según la liquidación ordenada en esta sentencia.

Súrtanse las notificaciones de rigor, contenidas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, la secretaría judicial de esta Sala remitirá este expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Temístocles Ortega Narváez, Presidente,—(no asistió con excusa)— Jorge Alonso Flechas Díaz—Guillermo Bueno Miranda—Eduardo Campo Soto—Rubén Darío Henao Orozco—Fernando Coral Villota—Leonor Perdomo Perdomo.

Yira Lucía Olarte Ávila, Secretaria.

(1) El artículo 11 del Decreto 2591 consagraba: “La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente”.

(2) T-194 de 2003.

(3) Ver Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (En esta ocasión la Corte consideró que si bien los accionantes debían haber sido protegidos en virtud de que fueron los primeros en la lista de elegibles, el haber interpuesto la tutela casi tres años después de que hubieran sido posesionadas los otros elegibles en puesto inferiores, sin que se hubiera demostrado falta de motivación o arbitrariedad en las decisiones de nombramientos, ya habiendo caducado las acciones de nulidad y electoral que procedían frente al acto. En ese caso encontró la Corte que la prolongada inactividad mostraba un desinterés por parte de los accionantes para la protección de sus derechos). En el mismo sentido T-344 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández, T-537 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-1229 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.

(4) Ver Sentencia T-1694 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez (En esta ocasión se negó la tutela porque la accionante había dejado transcurrir dos años desde el no pago de salarios para interponer la tutela).

(5) Ver la relación de los hechos de la sentencia antes señalada.

(6) Ver por todas, T-194 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(7) Corte Constitucional, Sentencia T-011 de 1998.

(8) Sentencia SU-995 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

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