Sentencia 12415 de abril 18 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Número interno 12415

Rad.: 76001-23-25-000-1998-0857-01

Consejera Ponente:

María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Leading Technologies Corporation

Bogotá, D.C., dieciocho de abril de dos mil dos.

Apelación sentencia de 28 de febrero de 2001 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Sala de Descongestión en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal. Impuesto ventas. Rechazo de solicitud de devolución saldo a favor. VI bimestre 1994.

Fallo

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesta mediante apoderada por la entidad demandada contra la sentencia de 28 de febrero de 2001, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 04 de 7 de febrero de 1997 y 08 de 26 de febrero de 1998, a través de las cuales la administración rechazó de manera definitiva a la actora, la devolución del saldo a favor respecto del impuesto a las ventas del 6º bimestre de 1994.

Antecedentes

La sociedad actora, usuaria industrial de la zona franca industrial de Palmaseca, bodega 11 B, del municipio de Palmira, presentó el 8 de mayo de 1995 su declaración del impuesto a las ventas correspondiente al sexto bimestre de 1994 (fl. 24) en el Banco Popular, sucursal Palmira y determinó un saldo a favor de $ 22. 533.000.

El 23 de enero de 1997 la sociedad actora presentó solicitud de devolución (fl. 25) del citado saldo a favor, la cual fue decidida en forma desfavorable por la administración mediante la Resolución 04 de 7 de febrero de 1997 (fl. 22).

La entidad oficial argumentó que la devolución solicitada por el exportador era improcedente de conformidad con lo previsto en el Decreto 2131 de 1991, el cual establece “un nuevo régimen para las zonas francas, considerándolas como un área geográfica delimitada fuera del territorio nacional, por lo tanto la salida de mercancías de esta zona a otros países, no se considera como exportación”.

Contra la anterior decisión fue interpuesto el recurso de reconsideración, el cual fue decidido a través de a Resolución 08 de 26 de febrero de 1998 (fl. 5) en el sentido de confirmarla, quedando así agotada la vía gubernativa.

La demanda

La apoderada de la sociedad actora citó como violados los artículos 1º y 8º del Decreto 971 de 1993, 479, 481, 489 y 850 del estatuto tributario.

El concepto de la violación se sintetiza así:

El artículo 8º del Decreto 971 de 1993 por interpretación errónea y en consecuencia falta de aplicación del artículo 1º ibídem Aquél establece que la introducción de bienes desde el territorio aduanero nacional a la zona franca se considera exportación “para los efectos de los incentivos tributarios” ello no significa que su representada por encontrarse ubicada en tal zona no tenga derecho a la devolución en cuestión como lo estimo la administración, porque tal posición desconoce lo dispuesto en éste, que limita la consideración del espacio físico correspondiente a las zonas francas como “fuera del territorio nacional” únicamente para los efectos de los “derechos de importación y exportación”, los cuales no incluyen el impuesto sobre las ventas.

Concretó la violación de los artículos 479 y 481 del estatuto tributario, en concordancia con el artículo 420, literal a) ibídem, en que los bienes que se exportan son exentos del impuesto a las ventas y en tal evento el exportador tiene derecho a la devolución de los impuestos pagados en la adquisición de bienes y servicios.

De acuerdo con lo anterior, expresó que no son de recibo los argumentos expresados por la administración porque el régimen de “exportación” solamente opera para algunos de los bienes que provienen del territorio aduanero nacional con destino a la zona tranca, según el artículo 9º del Decreto 971 de 1993; porque los servicios que se prestan en el territorio aduanero nacional con destino a la zona franca son gravados y por consiguiente implican traslación del impuesto al usuario industrial que se encuentra ubicado en la zona franca y porque las operaciones que se realizan en dicha zona (algunos servicios o compras de bienes), por tratarse del territorio aduanero nacional, están igualmente sometidas al impuesto a las ventas.

Finalmente adujo violación de los artículos 489 y 850 del estatuto tributario, porque la administración desconoció que los “exportadores” tienen derecho a descontar la totalidad de los impuestos trasladados con motivo de los costos y gastos de producción y venta de los bienes que se “exponen” y a solicitar en consecuencia la respectiva devolución.

La oposición

La apoderada de la administración se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda.

Al efecto señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 8º del Decreto 971 de 1993, en concordancia con el artículo 481 del estatuto tributario y el Concepto 201 de 1995, en relación con los bienes adquiridos por las entidades que se encuentran en las zonas francas no hay derecho al descuento, pues dichos bienes legalmente se hallan fuera del territorio aduanero nacional y quien realiza la venta exenta (exportación) es el proveedor previo el cumplimiento de los requisitos legales.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión mediante la sentencia apelada accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

Al efecto precisó que la legislación que regula la estructura y funcionamiento de las zonas francas industriales (D. 2131/91 y D. 971/93), si bien considera tales zonas por fuera del territorio nacional, ello sólo se predica en relación con los derechos de importación y exportación, pero no respecto del impuesto a las ventas, por lo que los usuarios de las zonas francas que venden su producción al exterior tienen derecho a solicitar su devolución y/o compensación.

Citó y transcribió apartes de la sentencia de 15 de mayo de 1998, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva en la que se decidió un caso similar entre las mismas partes pero por un periodo diferente.

Con fundamento en lo anterior, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó la devolución del saldo a favor registrado en la declaración de ventas del sexto bimestre de 1994 y negó las demás súplicas de la demanda.

El recurso de apelación

La apoderada de la entidad demandada interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así:

Manifestó que contrario a lo dicho en la sentencia apelada la definición de “exportación” prevista en el estatuto aduanero, sí determina los beneficios tributarios establecidos en los artículos 481 literal a), 489 y 850 del estatuto tributario.

El beneficio previsto en el artículo 481 ibídem se hace extensivo respecto de la introducción a las zonas francas industriales de los bienes a que se refiere el artículo 8º del Decreto 971 de 1993, en tanto dicha operación constituye una exportación que se encuentra comprendida dentro del señalamiento que la norma tributaria hace de lo que se consideran bienes exentos del impuesto sobre las ventas y señaló que de conformidad con lo dicho, no es una “exportación” cuando no se ajusta al cumplimiento de la preceptiva que posibilita se le considere como tal, a punto de no reconocérsele a esta operación la calidad de exportación y consecuentemente desconocerle los beneficios tributarios.

Afirmó que la definición del artículo 8º del Decreto 971 de 1993, según la cual es “exportación” la introducción a zonas francas industriales de determinados bienes, para efectos de los incentivos tributarios, se aplica en relación con el impuesto sobre las ventas, para derivar los beneficios relativo al carácter de exentos de los bienes y el derecho a la devolución del impuesto sobre las ventas trasladado al proveedor del industrial ubicado en la zona franca.

Agregó que el inciso segundo del mismo artículo considera la "exportación final" como la venta y salida a mercados externos de bienes y servicios producidos en las zonas francas industriales, pero de manera exclusiva para los siguientes efectos: 1) normas de origen, 2) convenios internacionales y 3) crédito para exportar; por lo que consideró no puede hacerse extensiva a fines diferentes como serían los relativos al impuesto sobre las ventas.

Alegatos de conclusión

El apoderarlo de la sociedad actora dentro de esta oportunidad procesal se opuso a la prosperidad del recurso de apelación y al efecto alegó lo siguiente:

En relación con el poder para demandar, expresó que fue conferido en legal forma y de manera suficiente, así como consta en el expediente y que además tal objeción con ocasión del recurso es extemporánea de conformidad con el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

En cuanto al tipo de actos demandados, indicó que el tema de fondo en cualquiera de los dos eventos (rechazo de devolución o sanción por devolución improcedente) está referido a una misma situación fáctico-jurídica, esto es, la posibilidad que tienen los usuarios de las zonas francas de solicitar la devolución del impuesto a las ventas.

Al respecto citó jurisprudencia del Consejo de Estado y reiteró lo expuesto en la primera instancia, enfatizando que la actora tiene derecho a la devolución discutida, pues las zonas francas no se consideran territorio nacional pero únicamente respecto de los derechos de importación y exportación (derechos aduaneros), sin que dicha regla sea extensiva al IVA.

La apoderada de la entidad demandada insistió en que las exenciones en materia tributaria son de carácter restrictivo y que de conformidad con lo previsto en el artículo 481 del estatuto tributario, los bienes corporales muebles están exentos, en tanto las operaciones respecto de las cuales se pretendan hacer valer los beneficios tributarios constituyan exportación y quienes las realicen tengan la calidad de exportadores.

De acuerdo con lo anterior, enfatizó que de conformidad con lo establecido en el artículo 8º del Decreto 971 de 1993 son los exportadores a zonas francas quienes legalmente están exentos del IVA respecto de las ventas a los usuarios de dichas zonas.

Señaló que la administración al expedir la resolución de rechazo definitivo de la devolución actuó conforme a la ley, toda vez que en el sub lite, no procedía la devolución, al no considerarse como exportación la salida de mercancías de la zona franca a mercados externos.

La señora procuradora sexta delegada ante esta corporación, solicitó la confirmación de la sentencia apelada.

Precisó que en el caso se discute la exención del impuesto a las ventas regulada por el artículo 481 del estatuto tributario, en armonía con el 850 ibídem, para lo cual debe tenerse en cuenta que la actora como usuaria industrial de la zona franca industrial de Palmaseca produce bienes en esa área para vender a los mercados exteriores, y que con este propósito compra bienes y servicios a proveedores ubicados en el territorio aduanero nacional, es decir, insumos que incorpora a la producción de artículos terminados que luego exporta.

Señaló que era procedente la liquidación del IVA por parte de los proveedores al transferir las materias primas y la contribuyente estaba obligada a pagarlo, pero ésta podía solicitarlos como descuento previo el lleno de los requisitos formales, como ocurrió en el caso, por lo que había lugar a la devolución del saldo crédito establecido por la actora según lo dispuesto en los artículos 479, 481 y 850 del estatuto tributario.

Por último manifestó que no puede confundirse la exención prevista en el artículo 479 del estatuto tributario con las consagradas en la legislación aduanera y precisó que el tratamiento preferencial le otorga al exportador, usuario de la zona franca, el derecho a descontar el IVA pagado a los proveedores nacionales en la compra de elementos constitutivos de costos y gastos de producción y venta de los artículos que exporta y a solicitar la compensación o devolución del saldo a favor resultante en la declaración tributaria del período respectivo.

Consideraciones de la Sala

La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad de los actos acusados mediante los cuales la administración rechazó de manera definitiva a la sociedad actora la devolución del saldo a favor registrado en la declaración del impuesto a las ventas correspondiente al sexto bimestre de 1994.

Los motivos de inconformidad de la parte demandada y apelante se centran en que no resulta procedente el derecho al descuento discutido porque las ventas efectuadas por los usuarios de las zonas francas industriales se consideran realizadas fuera del territorio aduanero nacional, por lo que en consecuencia no se tratan como exportaciones.

Por su parte, la actora considera procedente el derecho a la devolución de los impuestos descontables, en atención a su calidad de exportadora, pues la definición de exportación prevista en el artículo 8º del Decreto 971 de 1993, así como lo expresó el a quo, sólo opera para efectos del régimen aduanero (derechos de importación y exportación) y no respecto de las demás normas tributarias nacionales, corma ocurre con el impuesto a las ventas.

Como lo destacó el apoderado de la parte demandante al alegar de conclusión, la corporación en diversas oportunidades se ha pronunciado sobre los aspectos de hecho y de derecho debatidos en este proceso, entre las mismas parles aunque por un período diferente, posición jurisprudencial que no comparte la parte recurrente.

La Sala al analizar y sentar su criterio sobre el asunto objeto de apelación, en la sentencia de 15 de mayo de 1998, expediente 8768, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, reiterado en diversas oportunidades, al resolver sobre la procedencia o no de la devolución del impuesto a las ventas solicitado por una usuaria industrial de la zona franca, que comparte la delegada del Ministerio Público, sostuvo que de conformidad con el artículo 481 del estatuto tributario en armonía con el parágrafo del artículo 850 ibídem, se colige que los bienes corporales muebles que se exporten y la venta en el país de bienes de exportación a las sociedades de comercialización internacional, no causan el impuesto a las ventas, y en consecuencia los responsables de los mismos, es decir, los exportadores, tienen derecho a la devolución de los impuestos pagados por la adquisición de bienes corporales muebles que constituyan costo de producción o venta de los artículos que se exporten (E.T., art. 489).

De otra parte, la Sala reitera que la definición de "exportación" contenida en el artículo 8º del Decreto 971 de 1993, no debe hacerse extensiva a la exención del impuesto a las ventas consagrada en el artículo 481 del estatuto tributario, dado que tal definición está referida a los “incentivos tributarios” consagrados en el Decreto 2131 de 1991 (régimen de zonas francas) y el Decreto 971 de 1993 (que modificó parcialmente el régimen de zonas francas). Estos decretos establecieron, entre otras medidas, beneficios fiscales, para los usuarios de las zonas francas Industriales sobre las ventas a mercados externos de bienes y servicios, los cuales se concretan al impuesto de renta, complementarios, remesas y retención en la fuente (D. 2131/91, arts. 53 a 58 y D. 971/93, arts. 27 a 33).

De lo anterior se concluye que no es procedente confundir las exenciones al impuesto a las ventas previstas en el estatuto tributario en lo referente a la exportación de bienes corporales muebles (las cuales otorgan al exportador derecho a la devolución de impuestos), con los incentivos fiscales consagrados en el estatuto aduanero y mucho menos aplicar la definición de “exportación" que éste consagra, para desestimar el derecho a la devolución del IVA, cuando es claro, que tal concepto está referido a los incentivos tributarios creados en el mismo estatuto aduanero.

De conformidad con las razones expuestas, se concluye la procedencia de ta devolución del saldo a favor registrado en la declaración del impuesto a las ventas correspondiente al bimestre 6º de 1994 y en consecuencia, la ilegalidad de los actos acusados mediante los cuales la administración rechazó definitivamente la solicitud de devolución y/o compensación presentada por la actora, por lo que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, no estando llamado a prosperar el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada.

En este sentido también se pronunció la Sala en la sentencia de agosto 27 de 1999, expediente 9477 y 18 de febrero de 2000, expediente 9752, Consejero Ponente Dr. Daniel Manrique Guzmán y de 12 de octubre de 2001, expediente 12295, Consejera Ponente Dra. Ligia López Díaz.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada

Se reconoce a la doctora Martha Liliana Campos Peña como apoderada de la parte demandada, en los términos y para los efectos del memorial que obra a folio 109.

Procédase a la devolución de la suma depositada para pago de gastos ordinarios del proceso, si a ello hubiere lugar.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

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