Sentencia 12436 de abril 5 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 1 700123310001997604301. Exp. 12436

Consejera Ponente:

Ligia López Díaz

Actor: La Nación – DIAN C/. Empaquetaduras Hércules S.A.

Impuestos – Renta 1991.

Bogotá, D.C., cinco de abril de dos mil dos.

Fallo

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada: Empaquetaduras Hércules S.A. contra la sentencia del 14 de noviembre de 2000, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó Sala Sexta de Descongestión, acogió las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales, contra la Resolución de Saneamiento de Impugnación 044 del 19 de mayo de 1996, corregido con Resolución 05 del 26 de junio de 1996, ambas proferidas por la división jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales, por medio de las cuales se aceptó la solicitud de saneamiento prevista en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 a la demandada, respecto a la liquidación de revisión 00020 del 11 de octubre de 1995, correspondiente al impuesto sobre la renta por el año gravable 1991.

Antecedentes

Mediante liquidación oficial de revisión 00020 del 11 de octubre de 1995, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales modifica la declaración presentada por la Sociedad Empaquetaduras Hércules S.A. correspondiente al impuesto sobre la renta por el año gravable 1991.

El 22 de marzo de 1996 la sociedad contribuyente presentó ante la citada administración solicitud de saneamiento de impugnaciones de que trataba el artículo 245 de la Ley 223 de 1995.

Dicha solicitud fue resuelta mediante Resolución 44 del 9 de mayo de 1996 notificada personalmente el 17 de mayo de 1996, y corregido con Resolución 05 del 26 de junio de 1996 notificada personalmente en julio 4 de 1996; por medio de la cual se acepta el saneamiento de impugnaciones solicitado, y se fija como suma saneada un valor de $ 8.529.000, además de acreditar a la cuenta corriente del contribuyente las cantidades de $ 8.529.000 por impuestos, $ 28.658.000 por sanciones, $ 852.000 por contribución especial para el restablecimiento del orden público.

La demanda

La Nación – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, acudió ante la jurisdicción contenciosa, en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 044 del 9 de mayo de 1996, corregido mediante Resolución 05 del 26 de junio de 1996, por medio de las cuales la división jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales aceptó la solicitud de saneamiento prevista en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 a la sociedad Empaquetaduras Hércules S.A., respecto a la liquidación de revisión 00020 del 11 de octubre de 1995 correspondiente al impuesto sobre la renta por el año gravable 1991.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se den plenos efectos, y validez jurídica a la liquidación de revisión 00020 del 11 de octubre de 1995.

Como fundamento de la anterior pretensión, la demandante adujo en síntesis lo siguiente:

Estimó que las resoluciones demandadas infringen lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 245 de la Ley 223 de 1995, el cual no contempla la contribución especial como objeto de saneamiento.

La administración en los actos acusados, acreditó un valor total de $ 38.039.000, suma en la que incluyó la contribución especial por $ 852.000, es decir, esta cantidad no fue cancelada por la sociedad demandada, para obtener el beneficio de saneamiento que pretendía.

Consideró que los actos acusados infringen el artículo 245 de la Ley 223 de 1995, por cuanto éste no contempló la exoneración de la contribución especial para el restablecimiento del orden público y por otro lado, los actos demandados acreditaron en forma improcedente el valor de $ 852.000 por contribución especial, lesionando de esta forma los intereses del Estado.

Señaló que el Gobierno Nacional al crear la contribución para el restablecimiento del orden público, determinó que sería el 5% del impuesto de renta y complementarios generado en el año gravable 1991 exceptuando solamente a las personas naturales y sucesiones ilíquidas, cuando el impuesto fuera inferior a $1.220.000.

Afirmó que la misma administración, por vicios de procedimiento excedió lo previsto en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995, razón por la cual su actuación es susceptible de ser anulada de acuerdo al mandato del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y al régimen de la lesividad en Colombia.

Oposición

La Sociedad Empaquetaduras Hércules S.A. por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito de oposición a las pretensiones de la demanda y al efecto expuso:

1. Excepción de inepta demanda por indebida designación del demandado.

Estimó que la indebida designación del demandado, por cuanto no se precisó su representante legal, configura la excepción de inepta demanda que conllevaría a un fallo inhibitorio, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 numeral 1º del Código Contencioso Administrativo.

Señaló que la simple concurrencia al proceso de la parte demandada surtida con ocasión de la notificación de la demanda en cuestión, no sanea el cumplimiento del requisito de la debida designación de la parte demandada, pues esa concurrencia a su juicio sirve para plantear la excepción propuesta en tal sentido como desarrollo del derecho de defensa del demandado que lo faculta para oponerse a las pretensiones del demandante.

2. Ineptitud legal de la demanda frente al acto administrativo demandado.

Afirmó que la demanda, en la parte correspondiente a las normas violadas y concepto de la violación, el actor se limitó a señalar como normas violadas el inciso 1º del artículo 245 de la Ley 223 de 1995 y para el efecto procedió a reseñar literalmente la parte correspondiente de la citada norma, subrayando el aspecto relacionado con la exoneración que se establecía como consecuencia del saneamiento fiscal de impugnaciones en ella contemplado. A su juicio, se trata de una proposición jurídica incompleta, de la cual no se puede deducir violación legal alguna como consecuencia de la confrontación entre el acto administrativo demandado y la norma legal invocada como violada.

Estimó que de la sola invocación del inciso 1º del artículo 245 de la Ley 223 de 1995, no puede deducirse violación alguna por parte de la actuación administrativa demandada, toda vez que la disposición legal así fraccionada simplemente establece el postulado fundamental del saneamiento en las exoneraciones previstas por dicha norma.

3. Legalidad del acto administrativo demandado.

Consideró que están satisfechos a cabalidad los requisitos legales para la procedencia del saneamiento fiscal de impugnaciones solicitado, todo ello independientemente de que se hubiere acreditado o no el pago de la correspondiente contribución especial que surgía del mayor valor impositivo aceptado con ocasión del desistimiento previo requerido para el efecto.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Antioquía, Caldas y Chocó Sala Sexta de Descongestión, mediante sentencia del 14 de noviembre de 2000, declaró la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho declaró en firme la liquidación oficial de revisión 00020 del 11 de octubre de 1995, proferida por la administración local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales.

Respecto a la excepción de inepta demanda por indebida designación del demandado, propuesta por el apoderado judicial de la sociedad demandada, consideró que en la demanda se reseña como representante legal de la sociedad Empaquetaduras Hércules S.A. a Silvio Mejía Vélez, quien una vez notificado contestó la demanda obrando como tal, encausándose de esta forma la litis de forma idónea, razón por la cual no le da prosperidad a la excepción propuesta.

En cuanto a la excepción de "Ineptitud legal de la demanda frente al acto administrativo demandado", por no delimitarse de una manera clara la nulidad solicitada, estima que tampoco está llamada a prosperar, como quiera que sólo la Ley 223 de 1995 en su contenido puede sustentar el concepto de violación en el asunto objeto de análisis, sin necesidad como lo afirma el demandado de una disertación jurídica de normas como los decretos 416 de 1991, 1071 de 1991 y 2267 de 1991, los cuales pese a estar relacionados directamente con la figura de la contribución especial, no tratan específicamente el tema en discusión, es decir la exoneración que se establecía como consecuencia del saneamiento fiscal de impugnaciones contemplada en la Ley 223 de 1995.

En cuanto al fondo del asunto estima que deben anularse los actos administrativos acusados, como quiera que del contenido del artículo 245 de la Ley 223 de 1995 se establece que el beneficio fiscal está referido únicamente a los impuestos, pues éste consiste en rebajar parte de ellos, la totalidad del anticipo del año siguiente, o las sanciones, actualizaciones e intereses, pero en ninguna parte de la norma se dice que la contribución especial para el restablecimiento del orden público esté sujeta a rebajas o beneficios por concepto de saneamiento de impugnaciones.

Concluyó señalando. "En este sentido la Resolución 044 de mayo 9 de 1996, corregida con Resolución 05 del 26 de junio de 1996, por medio de la cual se aceptó la solicitud de saneamiento al ente social Empaquetaduras Hércules S.A., no se ajusta a derecho toda vez que en ella se extendieron los beneficios de un saneamiento a obligaciones respecto de las cuales no se había otorgado, como sucedió con la contribución especial pues al tener dicha naturaleza queda excluida de ese tipo de prerrogativa".

El recurso de apelación

El apelante-apoderado judicial de la sociedad "Empaquetaduras Hércules S.A." solicitó a la corporación declarar probada las excepciones propuestas de: "ineptitud de la demanda por falta de designación del demandado", "ineptitud legal de la demanda frente al acto administrativo demandado" y "legalidad del acto administrativo demandado", con fundamento en lo siguiente:

Señaló respecto a la primera excepción que la designación del representante legal de la entidad demandada es un requisito de orden formal que se debe cumplir toda vez que a partir de ésta se puede determinar la legitimación para actuar en el correspondiente proceso, bien sea directamente o por delegación debidamente referida.

En cuanto a la excepción de "ineptitud legal de la demanda frente al acto administrativo demandado", estimó que ésta no fue estudiada por el a quo, solicitando se analice de fondo en esta instancia, con fundamento en los argumentos expuestos con ocasión a la contestación de la demanda.

Finalmente respecto a la "legalidad del acto administrativo demandado" señaló: "... se discrepa radicalmente de las apreciaciones del a quo sobre el particular en tanto que de una parte, de acuerdo con el análisis efectuado sobre el particular, habrá de entenderse cumplido el requisito del pago del mayor impuesto requerido para acceder al saneamiento de impugnaciones impetrado, mayor impuesto que no involucraba el valor de la aludida contribución toda vez que ésta responde a un concepto fiscal distinto al de los impuestos que fueron materia de saneamiento; y por otro lado, en tanto que si se trata de la inobservancia del pago de la contribución, las pretensiones de la demanda debieron encaminarse y limitarse exclusivamente a este aspecto sin que tal circunstancia afectara el cumplimiento del requisito del mayor impuesto aceptado para acceder al pretendido saneamiento".

Alegatos de conclusión

La apoderada judicial de la entidad demandada, afirmó que en la demanda se señaló debidamente a la sociedad demandada, refiriéndose expresamente al representante legal para efectos de hacerse parte dentro del proceso, razón por la cual solicita se declare improcedente la excepción propuesta.

Con fundamento en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995, concluye afirmando que el saneamiento de impugnaciones únicamente exonera de parte del mayor impuesto aceptado, así como de las sanciones e intereses, dejando por fuera el concepto de contribución especial.

No presentaron alegatos de conclusión la sociedad demandada ni el Ministerio Público.

Consideraciones de la Sala

La Nación – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en ejercicio de la denominada por la doctrina, acción de lesividad, consagrada en el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, en virtud de la cual, las autoridades administrativas pueden demandar sus propios actos cuando siendo violatorios de norma superior no pueden ser revocados por su propia decisión, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de los actos administrativos por medio de los cuales, se aceptó la solicitud de saneamiento prevista en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995, a la sociedad Empaquetaduras Hércules S.A., respecto de la liquidación de revisión 00020 del 11 de octubre de 1995, correspondiente al impuesto sobre la renta por el año gravable 1991.

Según los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia, se debe estudiar la procedencia o improcedencia de las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida designación del demandado, ineptitud legal de la demanda frente al acto administrativo demandado e ilegalidad del acto administrativo demandado, ésta por considerar que si se trata de la inobservancia del pago de la contribución, las pretensiones de la demanda debieron encaminarse y limitarse exclusivamente a ella, sin que tal circunstancia afectara el cumplimiento del requisito del mayor impuesto aceptado para acceder al pretendido saneamiento.

Observa la Sala:

1. Excepción de inepta demanda por indebida designación del demandado:

A juicio de la parte opositora, ahora apelante, la demanda es inepta por incumplimiento del requisito consagrado en el numeral 1º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, conforme al cual "toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: "La designación de las partes y sus representantes".

La Sala encuentra que la sociedad demandada y su representante legal aparecen expresamente enunciados a folio 4 de la demanda.

En consecuencia, el tribunal de instancia ordenó la notificación del auto admisorio de la demanda y la sociedad demandada se hizo parte en el proceso oportunamente, contestándola conforme se observa en los memoriales que obran a folios 87 y 93 del expediente. De esta forma se trabó debidamente la litis con la persona legalmente llamada como demandada.

Una cosa es el rigor procesal y otra el formalismo a ultranza, ajeno al derecho y a la prevalencia de la ley sustancial al tenor del artículo 4º del Código de Procedimiento Civil.

Por tanto en sentir de la Sala, no resultan válidas las objeciones del apelante sobre este punto.

2. Excepción de "ineptitud legal de la demanda frente al acto administrativo demandado":

Según la apelante, la demanda se limita a señalar como normas violadas por el acto administrativo demandado el inciso 1º del artículo 245 de la Ley 223 de 1995, sin exponer su concepto de violación, lo cual constituye una proposición jurídica incompleta, de la que no se puede deducir violación legal.

Para la Sala la excepción propuesta tampoco está llamada a prosperar, toda vez que a folios 73 y siguientes del expediente, en la demanda, previa trascripción de lo dispuesto en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995, se manifestó que la norma no incluye la contribución especial dentro del beneficio fiscal allí establecido, concluyendo: "Para el caso que se ventila honorables magistrados, el acto administrativo sobre el cual se invoca su nulidad, tiene según mi criterio jurídico, dos causales para ello, una consiste en haber infringido la norma en que debía fundarse, pues el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 no contempló la exoneración de la contribución especial para el restablecimiento del orden público, y la otra radicada en un vicio de forma, ya que la Resolución 044 del 9 de mayo de 1996, corregido con Resolución 05 del 26 junio de 1996 notificada personalmente el 4 de julio de 1996, acreditó en forma improcedente un valor de $ 852.000 por contribución especial, atentando y lesionando en esta forma los intereses del Estado". (fl. 77 exp.). La demanda se basa en la violación directa de la ley. En consecuencia la excepción propuesta no está llamada a prosperar.

Finalmente, el apelante alega la "legalidad del acto administrativo", señalando "... se discrepa radicalmente de las apreciaciones del a quo sobre el particular en tanto que de una parte, de acuerdo con el análisis efectuado sobre el particular, habrá de entenderse cumplido el requisito del pago del mayor impuesto requerido para acceder al saneamiento de impugnaciones impetrado, mayor impuesto que no involucraba el valor de la aludida contribución toda vez que ésta responde a un concepto fiscal distinto al de los impuestos que fueron materia de saneamiento; y por otro lado, en tanto que si se trata de la inobservancia del pago de la contribución, las pretensiones de la demanda debieron encaminarse y limitarse exclusivamente a este aspecto sin que tal circunstancia afectara el cumplimiento del requisito del mayor impuesto aceptado para acceder al pretendido saneamiento" (fl. 183 exp.).

Sobre el particular anota la Sala que la sentencia de primera instancia no podía decretar la nulidad de la totalidad del acto acusado, porque la demanda solamente cuestionó el reconocimiento que las autoridades tributarias hicieran del saneamiento de la contribución especial, por valor de $ 841.000, debiendo reconocer los demás conceptos que por impuestos e intereses solicitó el contribuyente sobre los cuales no existió discusión alguna.

Adicionalmente, la contribución especial no fue expresamente incluida dentro del beneficio del saneamiento de impugnaciones consagrado por el artículo 245 de la Ley 223 de 1995, el cual señaló que procedía para el mayor impuesto aceptado, así como el anticipo del año siguiente al gravable, las sanciones, actualización e intereses correspondientes, o parte de la sanción, su actualización e intereses, según el caso.

Dicha contribución se creó mediante el Decreto 1071 de 1991, con la finalidad de conjurar la situación de orden público imperante en el momento:

ART. 1º—Mientras subsista turbado el orden público, y en estado de sitio todo el territorio nacional, créase una contribución especial para el restablecimiento del orden público, a cargo de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, que tengan el carácter de declarantes por el año gravable de 1991. Esta contribución será equivalente al 5% del impuesto de renta y complementarios generado por dicho año y se liquidará en la declaración de renta y complementarios correspondiente al año gravable de 1991.

El cumplimiento de los presupuestos legales para tener derecho al saneamiento contemplado en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 fue verificado por la administración tributaria, en la Resolución 044 del 17 de mayo de 1996, donde se incluyó dentro del beneficio fiscal, la contribución especial cuestionada, concluyendo:

"Habida cuenta que el mayor valor fijado a la sociedad contribuyente en materia de impuesto de renta, es de $ 17.058 000, corresponde a aquella cancelar el 50% del mismo en cuantía de $ 8. 529 000, sin sanciones, sin intereses y sin actualización, como efectivamente lo ha hecho a través del recibo oficial de pago Nº 1800101056587-1 de marzo 22 de 1996 ya mencionado, pago que se ajusta a lo ordenado en el literal c) del artículo 245 de la Ley 223 de 1995 y el literal c) del numeral 2º del artículo 14 del Decreto 196 de 1996".

Para la Sala la inclusión de la contribución especial dentro del beneficio fiscal de saneamiento debe mantenerse, toda vez que su liquidación está automática y necesariamente ligada al impuesto correspondiente, de suerte que implicará un menor o mayor valor del impuesto a cargo (1) . Por tal razón, la exoneración del impuesto, necesariamente tiene que incluir la contribución especial.

(1) Reiteradamente se ha pronunciado la Sala (Sent. de mar. 17/2000, exp. 9834, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla) afirmando que la contribución especial puede ser objeto de saneamiento, toda vez que si bien es cierto que el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 no la señala expresamente, dicha contribución al estar íntimamente ligada para su determinación con el impuesto de renta y complementarios, la exoneración de éste, necesariamente debe incluir aquélla.

En consecuencia le correspondía al contribuyente acreditar el pago del mayor valor del impuesto aceptado, el cual no podía ser otro que el determinado por la administración, consignado en el renglón 39 del formulario oficial.

La Sala llama la atención a la administración tributaria sobre la necesidad de conferir seguridad jurídica a los contribuyentes que se acojan a los beneficios fiscales, de suerte que no se conviertan en burla y en el desconocimiento del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, que debe guiar las actuaciones de los administrados.

En consecuencia se revocará la sentencia de primera instancia, denegándose las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada.

2. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

3. RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandante a la doctora Edna Patricia Díaz Marín, de conformidad con el poder que obra al folio 194 del expediente.

Cópiese notifíquese, comuníquese, y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

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