Sentencia 12446 de noviembre 9 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 11001032700020010280-01, Exp. 12446

Consejero Ponente:

Germán Ayala Mantilla

Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga C/ La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Acción de Nulidad.

Fallo

Bogotá, D.C., nueve de noviembre del dos mil uno.

EXTRACTOS: «El acto acusado

DECRETO 529 DE 1996 

“Por el cual se reglamente parcialmente la Ley 218 del 17 de noviembre de 1995”.

ART. 2º—Para efectos de este decreto se considera como período improductivo, que nunca podrá exceder de tres años y medio (3 1/2), el comprendido por las siguientes etapas:

a) En las empresas industriales de transformación, turísticas, energéticas y mineras.

1. Prospectación

2. Construcción, instalación y montaje

La etapa de construcción, instalación y montaje, estará comprendida entre la fecha de terminación de la etapa de prospectación y la primera enajenación de bienes, la primera prestación de servicios turísticos o el inicio de la producción energética.

(...).

Consideraciones de la Sala

Corresponde en esta oportunidad conocer sobre la legalidad del literal a) del artículo 2º del Decreto Reglamentario 526 de 1996 por entender el accionante que otorga un tratamiento desigual para las empresas industriales ubicadas en la zona de influencia del río Páez, al regular su período improductivo, en relación con las demás sociedades industriales del país cuyo período improductivo incluye una etapa de ensayos y puesta en marcha, cuya duración no puede ser superior a 48 meses, en los términos del Decreto 353 de 1984 artículos 7º y 11, toda vez que el citado período no fue comprendido en la norma acusada.

Toda vez que el Decreto Reglamentario 353 de 1984 se encuentra citado por el accionante en su demanda como fundamento de su pretensión de nulidad del acto acusado, porque al expedirse el Decreto Reglamentario 529 de 1996 en diferentes términos del primero de los decretos nombrados, sobre el primero deben efectuarse las siguientes precisiones de tipo jurídico, para establecer si pueden compararse sus regímenes en esta materia.

El Decreto 353 de 1984 fue expedido el 14 de febrero de ese año, a fin de reglamentar parcialmente la Ley 9ª de 1983 y dictar otras disposiciones.

En este orden de ideas, consagró en los artículos 7º y 11 invocados en la demanda, de una parte, que en las empresas industriales de transformación, de hotelería y de minería se considera como período improductivo, el comprendido por las etapas de prospectación, construcción, instalación montaje y ensayos y puesta en marcha.

Y de otra parte, sobre la etapa de ensayos y puesta en marcha, indicó que se inicia a la terminación de la etapa de construcción, instalación y montaje y tendrá una duración igual a la de ésta, con un máximo de 24 meses y, para las sociedades calificadas como parques industriales, se considera que la etapa de ensayos y puesta en marcha podrá tener una duración máxima de 48 meses, así como para las industrias cuya actividad implique la extracción de recursos naturales no renovables cuya inversión total en activos fijos supere un determinado monto.

Vistos estos dos artículos del Decreto Reglamentario 353 de 1984 invocados en la demanda, frente a la Ley 9ª de 1983 reglamentada por el decreto en mención, tenemos que el artículo de la ley que se ocupó de este tema fue el número 15, en cuya parte pertinente establecía:

“ARTÍCULO 15

(...).

La presunción de que trata este artículo, se reducirá proporcionalmente sobre aquella parte de ingresos netos y del patrimonio líquido vinculada a empresas en período improductivo, o afectada por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior. Al resto de los ingresos netos y del patrimonio líquido se aplican los respectivos porcentajes establecidos en el presente artículo

(...)”.

Con ocasión de la expedición del Decreto 624 de 1989, por el cual se expidió el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 numeral 5º de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, el trascrito inciso cuarto del artículo 15 de la Ley 9ª de 1983 fue compilado por el artículo 181, cuyo texto para mayor claridad es el siguiente:

“ART. 181.—Período improductivo o fuerza mayor. La renta presuntiva se reducirá proporcionalmente sobre aquella parte de los ingresos netos y del patrimonio líquido vinculado a empresas en período improductivo, o afectada por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior. Al resto de los ingresos netos y del patrimonio líquido, se aplican los . respectivos porcentajes establecidos en el artículo anterior”.

Al expedirse la Ley 6ª de 30 de junio de 1992, se incluyó en su artículo 140 relativo a vigencia y derogatorias, la derogatoria expresa del artículo 181 del estatuto tributario, que como se acaba de mencionar era la norma tomada del inciso 4º de la Ley 9ª de 1983 al expedirse el Decreto 624 de 1989 y, que había sido reglamentada en este aspecto por los artículos 7º y 11 del Decreto Reglamentario 353 de 1984.

Consecuente con el anterior desarrollo normativo, resulta obligado concluir que al desaparecer del universo jurídico en virtud de su derogatoria expresa, el artículo 181 del estatuto tributario cuya norma fuente era el inciso 4º de la Ley 9ª de 1983, debe darse aplicación a la previsión contenida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo queregula la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.

La citada norma establece la obligatoriedad de los actos administrativos, en tanto no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, pero perderán su fuerza ejecutoria cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho y de derecho.

Así pues, al haberse derogado expresamente la norma legal que le daba sustento a los artículos 7º y 11 del Decreto 353 de 1984, se produjo la extinción de su fuerza ejecutoria, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios en tanto que no hayan sido suspendidos de manera provisional, o anulados por la jurisdicción contenciosa, también lo es que los actos administrativos pierden su obligatoriedad frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho que daba fundamento al acto jurídico.

Entonces, no cabe duda que al haber desaparecido el fundamento legal de las normas invocadas por el accionante, éstas no pueden producir efectos jurídicos por carecer de soporte legal, pues al haber desaparecido del mundo jurídico la norma superior por virtud de su derogatoria, no hay razón alguna para que las normas de jerarquía inferior que la desarrollaban, continúen siendo aplicables y, con ello, produciendo efectos legales, por lo que debe afirmarse que perdieron su fuerza ejecutoria.

No es suficiente que el Decreto 2686 de 1988 en su artículo 3º incisos 2º y 3º, norma fuente del artículo 189 del estatuto tributario, haya indicado que para el cálculo de la renta presuntiva se puede afectar el patrimonio líquido del año anterior, con el valor patrimonial neto de los bienes vinculados a empresas en período improductivo, en atención a que tal previsión no da soporte legal al Decreto 353 citado, expedido expresamente para reglamentar la Ley 9ª de 1983, compilada en lo pertinente en el artículo 181 del estatuto tributario, el cual fue derogado.

Jurídicamente no puede sostenerse, que el Decreto 353 de 1984 en el aparte que se analiza, cobra vigencia con el artículo 189 del estatuto tributario, por corresponder este precepto a una norma posterior y diferente a la que el decreto dijo reglamentar y, que desapareció en atención a su derogatoria expresa.

Entender lo contrario, implica de una parte modificar el Decreto 353 que dice reglamentar la Ley 9ª de 1989, para que desarrolle una norma que no invoca y que no podía invocar por no haber sido expedida al momento de la expedición del tantas veces citado Decreto 353 de 1984; y de otra parte, desconocer el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, que es claro en establecer que los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria, cuando desaparecen sus fundamentos de derecho, que en este caso no es otro que la Ley 9ª de 1983, compilada en el artículo 181 del estatuto tributario, como se explicó al principio de la providencia.

Por las razones expuestas, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar como quiera que no es válido efectuar una comparación entre el tratamiento que daba el Decreto Reglamentario 353 de 1984, en materia de renta presuntiva a los bienes vinculados a empresas en período improductivo, con el tratamiento que otorga el Decreto 529 de 1996 a las exenciones, a que tienen derecho las empresas en período improductivo. Por lo demás, se trata de dos normas de igual jerarquía cuya confrontación de validez solo podría hacerse contra la ley.

Adicional a lo expuesto, estima la Sala que tampoco eran comparables las situaciones reguladas por los decretos invocados por el accionante, toda vez que el decreto demandado tenía por finalidad una urgente reactivación de la economía en una zona deprimida por una catástrofe natural, que de ninguna manera puede comparase con la legislación expedida para circunstancias de normalidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

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