Sentencia 12469 de marzo 15 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Bogotá D.C., Quince de marzo de dos mil dos.

Radicación Nº 25000-23-24-000-2000-0499-01-12469

Actor: Compañía Agrícola de Seguros S.A.

Superbancaria-resoluciones-sanción

Fallo

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia de abril 26 de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos mediante las cuales la Superintendencia Bancaria impuso sanción pecuniaria por infracción al régimen aplicable al seguro obligatorio de daños corporales causados en accidentes de tránsito, SOAT.

Antecedentes

Con el fin de verificar la expedición de pólizas del ramo de seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, SOAT, para motocicletas, la Superintendencia Bancaria ordenó una visita de carácter especial a la compañía, Agrícola de Seguros S.A., cuyos resultados se consignaron en el informe de inspección de la delegatura para seguros y capitalización del 27 de agosto de 1999 (fls. 21 a 25 c.a.).

Las conclusiones del citado informe fueron puestas en conocimiento de la compañía aseguradora mediante oficio 1999056088-0 de 3 de septiembre de 1999 (fl. 36 a.c.).

Como resultado de la precitada visita, se estableció que la sociedad niega o dilata la expedición del mencionado seguro para motocicletas aduciendo que debe someterse a una inspección previa, incurriendo en violación a lo dispuesto en el inciso 3º, numeral 1º artículo 192 del estatuto orgánico del sistema financiero y lo establecido en el numeral 5.1. capítulo II, título Vl de la Circular Externa 007 de 1996, por lo cual la superintendencia decidió mediante Resolución 1660 de noviembre 4 de 1999 imponer una sanción pecuniaria en cuantía de $ 30.000.000. La compañía aseguradora interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución el cual fue resuelto por medio de la Resolución 0122 de enero 21 de 2000, confirmando el acto recurrido.

Demanda

En la demanda ante el tribunal administrativo de Cundinamarca, solicitó la actora por conducto de apoderado, la nulidad de las citadas resoluciones y a título de restablecimiento del derecho se restituyan las sumas pagadas en cumplimiento de los actos demandados actualizadas, y se ordene el reconocimiento y pago de intereses, así como la condena a la demandada a pagar las costas de agencias en derecho.

Los cargos de la demanda se resumen así:

Violación del título Vl, capítulo II, numeral 5º subnumeral 5.1 Iiterales a) y b) de la Circular Externa 007 de 1996 de la Superintendencia Bancaria. Se pregunta si podría considerarse que la superintendencia cumple con su función de advertencia a las compañías aseguradoras sobre los controles y precauciones que deben adoptar para salvaguardar sus propios intereses, verificando las condiciones de validez de las pólizas y las liquidaciones correctas de las primas, cuando sanciona porque previamente a la expedición de las pólizas se solicita diligenciar un formulario básico en el cual se verifican las condiciones mínimas de validez de las pólizas, y si es esta práctica dilatoria o simplemente el ejercicio de la debida diligencia que se le ordena.

Se concluye que existe una contradicción flagrante entre el deber que tiene la superintendencia de advertir a las compañías aseguradoras acerca de las precauciones que deben adoptar y la sanción impuesta, ya que por tomar la precaución de realizar inspecciones a los vehículos antes de expedir las respectivas pólizas se le sanciona, actuación que comporta flagrante violación de las disposiciones anotadas.

Mal podría la superintendencia aducir que una inspección tiene como objetivo el rechazo del seguro, cuando simplemente se está tomando una medida preventiva para la expedición del seguro, es decir no se pretende negar su expedición, sino cumplir sus funciones asegurándose de la existencia del bien así como de verificar las condiciones de validez de la póliza.

La superintendencia incurriendo en serias contradicciones y extralimitación en sus funciones considera que la inspección básica conlleva la negación o dilación en la expedición del seguro, visualizándose así la indebida aplicación de la Circular Externa 007 de 1996, pues se llegaría al absurdo de impedir que la aseguradora verifique el cilindraje de la motocicleta a fin de liquidar el monto de la prima a pagar y se le impediría que tenga elementos de juicio necesarios para hacer los denuncios pertinentes.

Violación del inciso 3º numeral 1º del artículo 192 del EOSF, toda vez que la sociedad nunca ha negado la obligación de expedir el seguro y por el contrario, es una de las compañías más solicitadas por los usuarios para dicho seguro.

Violación del artículo 325 numeral 5º literal i) del EOSF ya que la superintendencia puede imponer sanciones pecuniarias a las entidades sometidas a su vigilancia que incumplan las normas aplicables, pero no puede hacerlo frente al cumplimiento de sus funciones, porque como se ha dicho la conducta sana y prudente de verificar las condiciones de las pólizas del seguro obligatorio, exigida por la propia superintendencia, no puede ser considerada infracción.

Se incurrió en violación de los artículos 6º y 84 de la Constitución Política al desconocer el principio de legalidad, ya que la superintendencia incurriendo en contradicción e ilegalidad, sanciona a uno de sus vigilados por el cumplimiento de los actos administrativos que la obligan, excediendo sus funciones de vigilancia y sancionatoria.

La superintendencia ha descrito una serie de conductas que considera prácticas discriminatorias e inseguras, que tienden a evitar la expedición del seguro obligatorio, dentro de las cuales no se encuentra la conducta realizada por la actora, ya que la práctica de llevar a cabo la inspección del bien a asegurar no se encuentra descrita en la norma que se cita como fundamento de la sanción impuesta, con lo cual se violan los principios de tipicidad e interpretación restrictiva propios del derecho sancionatorio.

Las disposiciones previstas en los artículos 2034 del Código de Comercio y 192-4 del EOSF, implican que mientras no exista norma especial que prohíba la realización de inspecciones, así como la verificación del bien asegurable, existirá el derecho de las aseguradoras a llevar a cabo dicha conducta, como límite a las facultades de la entidad estatal que ejerce la inspección y vigilancia en materia de seguros.

El artículo 1058 del Código de Comercio en concordancia con el artículo 1048, según el cual el estado del riesgo se da gracias a la inspección del mismo hecha por el asegurador, indica que es un derecho de las aseguradoras extender formularios de inspección del bien asegurable a los tomadores, a fin de evitar que se presenten reticencias o inexactitudes. Entonces si la superintendencia prohíbe la realización de la inspección o impide el diligenciamiento el formulario, coloca a la entidad aseguradora en situación deficitaria para la defensa de sus derechos, pues obstaculiza la labor de recolección de la prueba e incurre en violación del artículo 1056 ibídem, ya que la inspección permite señalar elementos que modifican el riesgo que es asumido por la aseguradora, para efectos de la repetición contra el tomador.

Las infracciones anotadas conllevan a la violación del artículo 29 de la Constitución Política, porque se impide a la aseguradora reconectar los elementos probatorios que en el futuro sirvan para alegar la nulidad relativa del contrato de seguro y ejercer la acción subrogatoria contra el tomador.

Oposición

La Superintendencia Bancaria por conducto de apoderado concurrió al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda.

En primer término se refirió a las disposiciones que regulan el seguro obligatorio para accidentes de tránsito, SOAT, decretos 1032 de 1991, 2878 del mismo año, 2423 de 1996 y 1813 de 1994, y artículos 192 y siguientes del EOSF, con el fin de precisar sus características así: la obligación de expedir los seguros sólo se encuentra condicionada al pago de la prima respectiva; es un seguro excepcional sometido a legislación especial y sólo en lo no previsto en ella se regula por el contrato de seguro terrestre del Código de Comercio; está ampliamente limitada la autonomía respecto del asegurador, en cuanto a la posibilidad de asumir o no el riesgo; el tratamiento excepcional del seguro se justifica en la función social que cumple; es un seguro de responsabilidad civil en beneficio de terceros de régimen especial.

Acerca de los cargos de la demanda aclaró que la superintendencia no sancionó a la demandante por el diligenciamiento de formularios, sino por la exigencia de la presentación del vehículo para efectos de la realización de la inspección sobre el mismo y que de otra parte, el instructivo que dice violado la demandante, numeral 5º, subnumeral 5.1 Iiteral b) de la Circular Externa 007 de 1996 en el caso concreto del SOAT tiene como objetivos específicos, el mercadeo, para que no desborde la capacidad administrativa de la compañía de seguros; y el proceso de expedición de pólizas para que se salvaguarden los intereses de la compañía mediante la verificación de las condiciones de validez del contrato y liquidación correcta de las primas; objetivos que corresponden al simple desarrollo del artículo 325 del EOSF.

Precisó que la sanción administrativa fue impuesta por la dilación en unos casos y por la no expedición de pólizas de seguros obligatorios para accidentes de tránsito en otros, ya que se corroboro que la compañía estaba imponiendo como requisito previo a la expedición de la póliza la inspección del vehículo, demorándose igualmente que si no se allegaba el automotor para la inspección respectiva no se otorgaba la póliza correspondiente, actuación que contradice la obligación plasmada en los artículos 192 numeral 1º inciso 3º y 196 del EOSF, así como lo dispuesto en la Circular 007 de 1996.

Señaló que en el instructivo de la superintendencia se estimaron como inseguras las prácticas que directa o indirectamente tiendan a evitar la imperativa aceptación y oportuna expedición del seguro obligatorio, y que en el caso bajo análisis tal como consta en el texto de las declaraciones rendidas ante la entidad supervisora, los funcionarios de la compañía de seguros se negaron a expedir el seguro obligatorio de tránsito para motocicletas ante la imposibilidad de efectuar la inspección previa.

Reiteró el carácter público del seguro obligatorio para accidentes de tránsito y su preeminencia sobre intereses particulares, remitiéndose al efecto a lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-105 de marzo 12 de 1996.

En cuanto a la aplicación de los principios del derecho penal al proceso administrativo sancionatorio, expresó que este último tiene como objetivo preservar el orden público económico, de modo que las actividades financieras y aseguradoras gocen de seguridad, transparencia y eficiencia; mientras que en el régimen administrativo disciplinario los destinatarios son las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado. Así que mientras para el régimen disciplinario se ha reconocido la aplicabilidad de los principios del derecho penal, en el régimen administrativo sancionatorio ellos no tienen aplicación.

Acerca de la violación a las normas del Código de Comercio, que según la demandante fueron infringidas por los actos demandados, advirtió sobre la improcedencia del cargo, en consideración que el seguro obligatorio para accidentes de tránsito tiene naturaleza propia y regulación específica, señalando que mientras en la suscripción de un seguro, que no sea el obligatorio del SOAT, la inspección es una herramienta usual para evaluar la probabilidad del daño, en este último, dada la imposibilidad para el asegurador de optar por negar la asunción del riesgo, cualquiera sea la probabilidad del daño, dicha inspección es sencillamente dilatoria.

Sentencia apelada

El tribunal de instancia mediante la sentencia apelada negó las súplicas de la demanda, y al efecto expuso:

El examen de las disposiciones que regulan el seguro obligatorio de accidentes de tránsito SOAT, incorporadas a partir de los artículos 192 y siguientes del estatuto orgánico del sistema financiero permiten establecer entre otras las siguientes características: el tomador del seguro estará sujeto a las sanciones legales en caso de que incumpla su deber; para la entidad aseguradora autorizada para ofrecer el seguro es imperativo otorgarlo, siendo condicionada la entrega de la póliza respectiva sólo al pago de la prima; tiene una función social que se deriva de los objetivos que la ley señala, tendientes a la protección de intereses generales como la vida y la salud de la población, por lo que hace parte del sistema integral de seguridad social en salud, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en la sentencia T-105 de 1996.

La especialidad del SOAT, se deriva del hecho de que es de forzosa contratación, condición que la limita la autonomía de la voluntad de los contratantes, asegurador y tomador, quienes deben ajustarse a las disposiciones legales sobre la materia. Aquí la diferencia está en que el tomador no discute las condiciones de la póliza o las tarifas, las cuales son señaladas por la Superintendencia Bancaria.

Dado el carácter excepcional del SOAT, está sometido a régimen especial, y sólo en lo no previsto en este régimen se regirá por las normas que regulan el contrato de seguro terrestre en el Código de Comercio.

En este contexto, las prácticas de las compañías aseguradoras que tiendan a entorpecer o dificulten la expedición obligatoria del citado seguro, desconocerán su verdadera naturaleza y estarán en contravía de las disposiciones legales sobre la materia.

La Superintendencia Bancaria en uso de sus facultades legales expidió la Circular Básico Jurídica 007 de 1996, en la que impartió instrucciones a las compañías de seguros sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan esta actividad, de la que se destaca la contenida en del título VI, capítulo II, numeral 5º, subnumeral 5.1, Iiteral a).

La entidad demandada sancionó a la compañía Agrícola de Seguros por violación a lo dispuesto en el inciso 3º, numeral 1º del artículo 190 del EOSF, al considerar como insegura la práctica realizada por dicha compañía consistente en exigir como requisito previo a la expedición del SOAT, que las motocicletas se sometan a una inspección y el diligenciamiento de la planilla respectiva. Esta práctica, a la luz de los conceptos sobre la naturaleza del SOAT, anotados, se circunscribe dentro de aquellas que se consideran como inseguras por evitar de manera directa o indirecta la imperativa obligación de expedir este seguro.

Se precisa que aunque la conducta por la cual la demandante fue sancionada no está descrita expresamente en las normas que se invocan en los actos acusados, si participa del supuesto general que se señala para la infracción, pues es evidente que una práctica como la desplegada por ella, desconoce la imperatividad que tiene la expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito.

Se insiste en que el estado en que se encuentre el vehículo no es relevante al momento de la expedición del SOAT, mientras en la suscripción de otros seguros la inspección del bien es un instrumento usual para que el asegurador pueda evaluar la probabilidad del daño en orden a asumir o no el riesgo, pues cualquiera sea la probabilidad del daño, las aseguradoras deben obligatoriamente expedir el seguro.

Si bien el artículo 192 del EOSF, establece la remisión normativa al Código de Comercio, se entiende que su aplicación debe hacerse tomando de referencia el carácter especial que tiene el SOAT. De otro lado, corresponde a las autoridades de tránsito velar por que las condiciones de operación de los vehículos que transitan por la malla vial se ajusten a los requisitos mínimos de seguridad e imponer las sanciones correspondientes por el incumplimiento a las normas sobre la materia (D. 1344/70, modificado por la L. 33/86).

Apelación

El apoderado judicial de la parte actora manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia por considerar que la conducta desplegada por la aseguradora no es violatoria de las normas jurídicas en estudio y no debe ser objeto de sanción, ya que no solo cumple con las normas superiores que la gobiernan, sino que, bien interpretada, satisface los intereses generales e imperativos para los cuales fue creado el SOAT.

Sostiene que el cumplimiento del deber de la Superintendencia Bancaria de advertir a las compañías de seguros acerca de las precauciones y controles que deben adaptar a fin de que a través de los mecanismos de mercadeo masivo legalmente autorizados no desborden su propia capacidad administrativa, y para que en el proceso de expedición de las pólizas sus propios intereses sean debidamente salvaguardados, de tal manera que puedan ser verificadas las condiciones de validez de aquellas y las liquidaciones correctas de las primas generadas por el seguro (título Vl, capítulo II, numeral 5º, subnumeral 5.1, Iiteral b) de la Circular Externa 007 de 1996), se encuentra en franca contradicción con la Resolución 1660 de 1990 confirmada por la Resolución 0122 de 2002, donde para llegar a la sanción impuesta, se dice: "...para esta entidad no resultan de recibo los argumentos suministrados, en punto a que la compañía ha adoptado unas medidas mínimas de control en el caso de las motos, como son la presentación de estos vehículos, con el fin de efectuarles una inspección básica para verificar la existencia y buen funcionamiento de los elementos de seguridad que deben poseer, teniendo en cuenta que tal proceder constituye abiertamente una práctica no autorizada...".

Señala que la contradicción salta a la vista, pues de un lado se dice que se verifiquen las condiciones de validez para las pólizas y por otro, se sanciona por hacerlo, cuando la forma más idónea de verificar las condiciones de validez y liquidar correctamente las pólizas es llevar a cabo una inspección de bien para constatar que no ha habido causales de nulidad, tales como vicios de consentimiento.

Advierte que por el solo hecho de pedir la presencia del bien a asegurar en el momento de la expedición del SOAT, no puede decirse que se pone en peligro a la comunidad, porque se parte de que por no ir el propietario o usuario de la moto en ella, mal podría atropellar. Además hay constancia de que la sociedad actora es una de las líderes de los seguros obligatorios en Colombia, precisamente porque está presta a atender a quien llega con su auto a solicitarlo.

Estima que el fallo impugnado olvida que la finalidad del seguro obligatorio y la protección de los intereses comunitarios que este conlleva, puede igualmente ser cumplida a través de la conducta que llevó a cabo la demandante, y que cuando la entidad demandada impone una sanción como la discutida, lejos de promover la protección del mercado de seguro, le introduce elementos desestabilizadores al impedir que dicho mercado tenga elementos mínimos para cumplir su cometido.

Sostiene que no se puede exigir a las aseguradoras que expidan pólizas que adolezcan de vicios o defectos coetáneos al contrato de seguro, y no se les puede impedir que incumplan con el ordenamiento jurídico, ni se les puede sancionar por conductas inexistentes o erróneamente interpretadas, pero que lo que sí puede hacerse es conciliar los intereses jurídicamente tutelados y las conductas racionales. Así que como la posición de la superintendencia y la de las aseguradoras, contienen un fundamento filosófico lógico, viable y defensable, el problema jurídico se resuelve conciliando ambos intereses, de suerte que la revisión somera del bien objeto del contrato de seguro obligatorio no sea obstáculo para el otorgamiento del mismo.

Alegatos de conclusión

La parte actora advierte que corresponde a la corporación decidir si la entidad estatal cumple lícitamente con el ejercicio de sus funciones, cuando sanciona a un administrado que al desarrollar su objeto social protege sus intereses y los del mercado en el que actúa, toda vez que se está frente a un conflicto jurídico e interpretación de normas donde no se controvierten los hechos.

Reitera los cargos de la demanda y solicita se dictamine que la especialidad y el imperativo cumplimiento de las normas relativas al SOAT no pueden entenderse como el ejercicio ilimitado de los poderes del Estado, pues no se puede exigir a las compañías de seguros que expidan pólizas que pueden adolecer de vicios o defectos coetáneos al contrato de seguro, ni se les puede sancionar por conductas interpretadas equivocadamente. Agrega que la contradicción normativa que la Superintendencia Bancaria pretende ocultar con la especialidad e imperatividad del SOAT no debería presentarse en un estado de derecho.

La parte demandada insiste sobre las características y el carácter preponderante del SOAT y reitera que la sanción fue impuesta por la dilación y la no expedición de pólizas de seguro obligatorio para accidentes de tránsito, que fuera debidamente comprobada.

Advierte que las condiciones de validez del contrato de seguro que señala la demandante como justificación de las inspecciones del vehículo, nada tienen que ver con dicha inspección, toda vez que los requisitos para la validez del contrato del SOAT relativos al consentimiento, la capacidad, el objeto la causa y demás elementos derivados de la suscripción del contrato, están totalmente regulados por las normas aplicables.

El Ministerio Público, no rindió concepto.

Consideraciones de la Sala

El debate en la presente instancia se concreta en determinar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia Bancaria impuso a la compañía Agrícola de Seguros S.A., una sanción pecuniaria en cuantía de $ 30 000.000 por violación a lo dispuesto en el inciso 3º numeral 1º del artículo 192 del estatuto orgánico del sistema financiero y a lo establecido en el numeral 5.1 del capítulo II, título VI de la Circular Externa 007 de 1996.

De la investigación adelantada por la Superintendencia Bancaria se levantó el respectivo informe que obra a folio 24 y siguientes del cuaderno de antecedentes administrativos, en el cual consta que se efectuó una visita de carácter especial a la dirección general de la aseguradora, con el objeto que verificar la expedición del SOAT para motocicletas y se tomó declaración juramentada a los funcionarios encargados de su expedición, señores Giovanni Castillo Quiroga (asistente técnico), Mauricio Eduardo Ceballos (director administrativo) Ilse Amanda Bolaños (auxiliar SOAT).

Según las citadas declaraciones, a la pregunta "Señale las razones concretas por las cuales no se le expidió la póliza" los funcionarios respondieron: "porque la aseguradora agrícola impartió instrucciones de no expedir más pólizas, toda vez que en esta última producción enviada se alcanzaron a expedir aproximadamente veinticinco (25)", "...porque no trajo la moto para realizar la inspección, según lo ordena la gerencia nacional de autos de la compañía", "...simplemente se le dice al cliente que debe reparar el vehículo o cumplir con las normas que exige el tránsito". (fls. 27, 30 y 31 c.a.).

Se constató así mismo, que previa a la expedición de la póliza de seguro, debe diligenciarse la planilla de inspección para motocicletas (fl.35 c.a.) y adicionalmente, en la respuesta dada a oficio 1999056088-0 de septiembre 3 de 199(sic), por el cual se puso en conocimiento el informe de la visita a la compañía aseguradora, ésta manifestó a través del secretario general: "...dentro de una sana lógica, entendemos que la obligatoriedad de la expedición del SOAT, no significa la de asegurar siniestros ocurridos o inminentes, pues éste no es el objeto del seguro. En este orden de ideas la compañía aseguradora tiene la responsabilidad de verificar unas mínimas condiciones de seguridad para controlar y reducir el riesgo para la comunidad. En consecuencia, en el caso concreto de nuestra compañía, siempre que se pueda inspeccionar el vehículo y éste cumpla con los requisitos y condiciones de seguridad mencionados, se expide el citado seguro."

Consta en el proceso que mediante Resolución 0123 de febrero 7 de 1994 de la Superintendencia Bancaria, se autorizó a la compañía Agrícola de Seguros S.A., para operar el ramo de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, autorización que fue renovada con la Resolución 5148 de diciembre 31 de 1991 (fls. 3 a 17 c.a.). La autorización fue concedida de conformidad con lo previsto en el artículo 196 del estatuto orgánico del sistema financiero, que señala cuándo las entidades aseguradoras pueden ser habilitadas para ofrecer y expedir el seguro obligatorio de accidentes de tránsito.

Dispone por su parte el artículo 192 del mismo estatuto:

"ART. 192.—Aspectos generales. 1. Obligatoriedad. Para transitar por el territorio nacional todo vehículo automotor debe estar amparado por un seguro obligatorio vigente que cubra los daños corporales que se causen a las personas en accidentes de tránsito.

Quedan comprendidos dentro de lo previsto por este numeral los automotores extranjeros en tránsito por el territorio nacional.

Las entidades aseguradoras a que se refiere el artículo 196 numeral 1º del presente estatuto estarán obligadas a otorgar este seguro".

Como se observa, la obligatoriedad que se señala como una de las características propias del "seguro obligatorio de daños corporales causados a personas en accidentes de tránsito", no sólo se predica respecto de quienes actúan como tomadores del mismo, sino también en relación con las compañías aseguradoras a quienes se ha autorizado para otorgar el mencionado seguro. Siendo ello así, es incuestionable que una vez comprobado el hecho de la omisión en la expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, como en efecto ocurrió en el caso bajo examen, se está frente al incumplimiento de una obligación legal que correspondía sancionar a la entidad demandada en ejercicio de sus funciones de supervisión y sanción.

Ahora bien, según el artículo 326 del estatuto orgánico del sistema financiero, son funciones y facultades otorgadas a la Superintendencia Bancaria, entre otras, las siguientes:

"5. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción:

Emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales, no autorizadas e inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento, cuando la superintendencia considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté manejando sus negocios en forma no autorizada o insegura.

(...).

Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes por infracción a las leyes a los estatutos o a cualquier otra norma legal que deban sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria".

En ejercicio de las facultades previstas en la citada norma, la Superintendencia Bancaria expidió la Circular Externa 007 de 1996, y en relación con el seguro obligatorio de daños corporales causados en accidente, de tránsito, impartió las siguientes instrucciones:

"Título sexto

Capítulo segundo

5.1. Seguro obligatorio de daños corporales causados en accidentes de tránsito.

a) Expedición de pólizas en la suscripción del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, las entidades aseguradoras que cuentan con autorización para su explotación, emplean en ocasiones prácticas discriminatorias en la suscripción, orientando la expedición de pólizas que amparen ciertos riesgos, en particular los vehículos de servicio público y las motocicletas, hacia determinadas entidades aseguradoras, aduciendo razones tales como, entre otras, ausencia de papelería o imposibilidad de expedición por problemas de sistemas. Igualmente se ha advertido el ofrecimiento de comisiones a los intermediarios de seguros en niveles distintos a los legalmente previstos, para acceder al mercado de vehículos de servicio particular.

Las situaciones descritas constituyen una evidente violación a las disposiciones legales que regulan la operación del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, motivo por el cual la Superintendencia Bancaria estima necesario precisar que en el mencionado seguro obligatorio es imperativa la aceptación y la expedición para aquellas entidades que obtuvieron autorización para su explotación y que, en tal virtud, conductas de rechazo para la aceptación o expedición del seguro resultan contrarias a la normatividad vigente...".

Como corolario de lo anterior, la Superintendencia Bancaria con fundamento en las facultades previstas en el artículo 326, numeral 5º literal a) del estatuto orgánico del sistema financiero, estima como inseguras las prácticas que directa o indirectamente tiendan a evitar la imperativa aceptación y oportuna expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, por parte de las entidades aseguradoras que cuenten con autorización para explotación del ramo y al recordar el contenido social que anima la explotación por parte de las entidades aseguradoras de este seguro, del cual han de tener adecuado conocimiento todos aquellos funcionarios que participen en la atención a los demandantes del mismo, debe precisar que cualquier incumplimiento a las disposiciones que regulan este seguro, compromete la responsabilidad de directores, administradores y funcionarios.

b) Control en la expedición: la Superintendencia Bancaria debe advertir a las compañías acerca de las precauciones y controles que deben adoptar a fin de que a través de los mecanismos de mercadeo masivo legalmente autorizados que puedan implementar respecto del seguro obligatorio, no desborden su propia capacidad administrativa y para que en el proceso de expedición de las pólizas sus propios intereses sean debidamente salvaguardados de tal manera que puedan ser verificadas las condiciones de validez de aquellas y las liquidaciones correctas de las primas generadas por el seguro, toda vez que los errores que ocurran a este respecto voluntaria o involuntariamente causados por la información suministrada por el tomador en perjuicio del asegurador, son inoponibles a las víctimas de los accidentes que vayan a ser indemnizadas".

Conforme a las instrucciones contempladas en la citada circular, y de acuerdo con lo establecido en la visita especial realizada a la sociedad demandante, concluyó la entidad supervisora que la negativa en la expedición del seguro obligatorio para motocicletas, por parte de aquella, aduciendo que previa a la expedición del mismo, la motocicleta debe someterse a una inspección con el fin de diligenciar la planilla diseñada para tal efecto, constituía una práctica tendiente a evitar la imperativa aceptación y oportuna expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, por lo que se hacía acreedora a la sanción prevista en el numeral 1º del artículo 211 del EOSF, según el cual "Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional...".

Para la Sala, la inspección previa del vehículo por parte de la compañía aseguradora constituye en efecto un procedimiento dilatorio para la expedición oportuna del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, máxime cuando se condiciona la expedición del seguro obligatorio al estado en que se encuentre la motocicleta. Adicionalmente dicho procedimiento resulta discriminatorio, toda vez que la inspección es utilizada únicamente cuando se trata de otorgar amparo a las motocicletas, no para los casos en que se solicite la expedición del SOAT para otro tipo de vehículo automotor, tal como lo estableció la entidad supervisora.

Así las cosas, está clara la inobservancia por parte de la compañía aseguradora a las instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria, tipificándose en este caso igualmente la conducta sancionada, en los términos que se señalan en los actos acusados.

Lo anterior, porque dada la característica especial de "obligatoriedad" del SOAT- ampliamente analizada en los actos acusados y precisada igualmente por el tribunal, y que de paso sea dicho no ha sido controvertida por la actora, la inspección previa del bien asegurado no es relevante en esta clase de seguro, ya que la aseguradora asume el riesgo sin consideración a la probabilidad del daño, como sí ocurre en la suscripción de otros seguros.

Ahora bien, ha sostenido la sociedad demandante a lo largo de todo el debate incluida la apelación interpuesta, que la Superintendencia Bancaria se extralimitó en sus funciones cuando consideró que la inspección previa del vehículo conlleva la negación o dilación en la expedición del seguro obligatorio, y que por otra parte, ha incurrido en serias contradicciones cuando dice en el literal b), numeral 5º subnumeral 5.1 de la Circular Externa 007 de 1996, que se deben verificar las condiciones de validez de las pólizas, y por otra sanciona por hacerlo, ya que la manera más idónea de verificar las condiciones de validez y liquidar correctamente las pólizas es llevar a cabo una inspección del bien. A su juicio el problema jurídico se resuelve conciliando ambos intereses, de suerte que la revisión somera del bien objeto del contrato de seguro obligatorio no sea obstáculo para el otorgamiento del mismo.

Al respecto precisa la Sala en primer término, que no existe duda acerca de la legitimidad de las facultades otorgadas a la Superintendencia Bancaria para el ejercicio de las funciones de supervisión, prevención y sancionatoria, en desarrollo de las cuales expidió el instructivo tendiente a prevenir el oportuno cumplimiento de las normas legales que regulan el régimen del seguro obligatorio de daños corporales que se causen en accidentes de tránsito (Circ. Externa 007/96), pues tal como quedó expuesto, su fundamento está en la propia ley. Además, se trata de un acto administrativo de carácter general, de obligatorio cumplimiento que se encuentra amparado por la presunción de legalidad.

De otra parte está claro que los condicionamientos propuestos por la actora para la expedición del seguro obligatorio constituyen una práctica dilatoria no autorizada, sino por el contrario, prohibida expresamente por la entidad supervisora mediante el instructivo a que se ha venido haciendo referencia, cuya inobservancia fue constatada siguiendo el procedimiento previsto en las normas aplicables y mediante la recaudación de pruebas no controvertidas ni desvirtuadas por la entidad aseguradora sancionada.

Ahora bien, no encuentra la Sala contradicción alguna entre el instructivo que hace relación a los controles que deben adoptar las compañías aseguradoras, para prevenir "que en el proceso de expedición de las pólizas sus propios intereses sean debidamente salvaguardados de tal manera que puedan ser verificadas las condiciones de validez de aquellas y las liquidaciones correctas de las primas generadas por el seguro" (lit. b), subnum. 5.1, num. 5º Circ. Externa 007/96); y la obligación que tienen las aseguradoras autorizadas de otorgar el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, sin condicionar de cualquier forma su expedición mediante la adopción de "practicas que directa o indirectamente tiendan a evitar la imperativa aceptación y oportuna expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito" (lit a)), que fue precisamente la práctica adoptada por la compañía sancionada, al negarse a expedir el seguro y condicionar su expedición a la inspección previa de las motocicletas.

En efecto, una cosa es el control en la expedición de las pólizas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, el cual está dirigido a verificar los requisitos para la validez del contrato, como son la capacidad de los contratantes, la ausencia de vicios de voluntad, la licitud del objeto, la realidad y licitud de la causa y la plenitud de las formalidades prescritas por la ley; y otra, la verificación de las circunstancias o condiciones físicas en las que se encuentre el bien objeto del seguro, como presupuesto para expedir una póliza de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, ya que no verificar las condiciones físicas del bien, no implica la invalidez del contrato, en consideración a que cualquiera sea el estado del vehículo obliga a la aseguradora a expedir la póliza respectiva.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que tratándose del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, los aspectos específicos relativos a la póliza son regulados por la Superintendencia Bancaria de manera general y uniforme, conforme a lo prescrito en el artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, que en su parte pertinente reza:

"ART. 193.—Aspectos específicos relativos a la póliza. 1. Coberturas y cuantías. La póliza incluirá las siguientes coberturas:

a) ...

5. Facultades de la Superintendencia Bancaria en relación con los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, la Superintendencia Bancaria señalará, con carácter uniforme, las condiciones generales de las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. Además, revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente".

Implica entonces que los controles relativos a verificar las condiciones de validez de las pólizas y la correcta liquidación de las primas a que se refiere el citado instructivo (lit. b)) se enmarcan dentro de los términos de la regulación que al respecto expida la Superbancaria (Circ. Externa 42/99), sin perjuicio de la constatación de los elementos que inciden en la validez del contrato, por parte de la aseguradora y sin olvidar que el objeto y la causa del contrato son definidos expresamente por el legislador (EOSF, art. 192).

Lo anterior confirma la improcedencia de la inspección física del vehículo tratándose del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, ya que la inspección física tiene como finalidad, en los términos del artículo 1058 del Código de Comercio, determinar la cobertura del riesgo y definir el valor de la prima y suma asegurada, definiciones que corresponden a la compañía aseguradora en otra clase de seguros; mientras que en el SOAT ni la cobertura del riesgo, ni la cuantía de las pólizas son definidas por la aseguradora, sino por la Superintendencia Bancaria de manera uniforme y general, atendiendo a las características generales de los vehículos, no a las condiciones físicas en que ellos se encuentren. Por ello precisamente es que carece de justificación fáctica y jurídica la actuación de la sociedad demandante cuando decide, contraviniendo los instructivos de la entidad supervisora, que la forma más idónea de verificar las condiciones de validez del contrato es llevar a cabo una inspección del bien y que tal proceder se realiza en cumplimiento del instructivo a que se ha venido haciendo referencia.

En síntesis, no existen "intereses" que puedan conciliarse en la forma propuesta por el recurrente, cuando dice que una revisión somera del bien objeto del contrato de seguro obligatorio no es obstáculo para el otorgamiento del mismo, pues precisamente lo establecido en el caso bajo análisis fue todo lo contrario, esto es a la inspección física previa del bien constituía una práctica que llevaba a la aseguradora a negar la expedición del seguro o a retardar su expedición hasta tanto el automotor estuviera en condiciones físicas de ser asegurado.

Para la Sala las precedentes consideraciones permiten concluir la legalidad de la actuación administrativa demandada, por lo que habrá de confirmarse el fallo apelado, negándose la prosperidad del recurso de apelación interpuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, Notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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