Sentencia 12526 de abril 12 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Bogotá, D C, doce de abril de dos mil dos

Ref.: 76001232500019991728. Exp. Nº 12526: Actor: Compañía Química Borden S.A. C/ La Nación-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sanción por enviar información errónea

Fallo

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra la sentencia del 15 de marzo de 2001, proferida por la sala de descongestión del Valle, estimatoria de las peticiones de la demanda propuesta en ejercicio de la nulidad y restablecimiento del derecho por la compañía Química Borden S.A., contra las resoluciones 518 de septiembre 25 de 1998 y 900022 de marzo 30 de 1999, proferidas por la administración de impuestos nacionales de Cali, mediante las cuales se impuso sanción por información errónea en medios magnéticos por el año de 1995.

Antecedentes

El 5 de marzo de 1998, la administración de impuestos y aduanas nacionales de Cali, a través de la división de fiscalización, notificó a la Compañía Química Borden S.A., pliego de cargos por medio del cual propuso sanción por errores en la información relativa al año gravable de 1995, por valor de $113.800 000.

Oportunamente la sociedad respondió el pliego de cargos y envió, la corrección de la información suministrada, y aportó copia del recibo de pago, por la cantidad de $11.380.000, que representa el 10% de la sanción propuesta en el pliego de cargos.

El 25 de septiembre de 1998 la administración por medio de la Resolución 518, indicó que la información tal como fue corregido, no fue validada en su totalidad por presentar errores en 22 de los registros presentados, los cuales sumados equivalen a $21.537.473.000, de suerte que al indicar la tarifa del 1% resulta una sanción de $646.124.120, razón por la cual le mantiene en el tope máximo permitido que es la suma de $113.800.000.

La sociedad interpuso recurso de reconsideración donde explicó que en la información enviada al contestar el pliego de cargos, incurrió en errores tipo 2, los cuales no generan la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario.

La administración confirmó la decisión recurrida por medio de la Resolución 90002 del 13 de marzo de 1998, sustentada en la Resolución 2802 del 22 de diciembre de 1993, la cual señala los formatos y especificaciones técnicas de la información tributaria a que se refiere el artículo 631 del estatuto tributario, y que contempla en su artículo 9º, que no se entenderá cumplido el requisito de presentar la información, si los medios magnéticos no se ajustan a las especificaciones y características que se indican.

La demanda

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad atacó los actos administrativos enunciados, con los siguientes argumentos:

En primer lugar, invocó la falta de sustento de la sanción con base en el artículo 730 numeral 4º del estatuto tributario, en atención a que los actos acusados lánguidamente se refirieron al rechazo de 22 registros de un total de 313, que al no haber sido consolidados por concepto y beneficiarios, la información se rechazó.

Sostuvo que se desconoció el principio de la “reformatio in pejus” contemplado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, porque se le hizo más gravosa la situación a la sociedad que representa, ya que en la respuesta al pliego de cargos, esta se acogió al beneficio de reducción de la sanción, hecho que no se tuvo en cuenta al proferir la resolución por parte de la administración puesto que no se le reconoció el valor del 10% pagado por concepto de sanción reducida.

Cuestionó a la administración por la no valoración de los medios probatorios suministrados por la sociedad que representa, ya que procedió a su rechazo sin efectuar el análisis adecuado de la información contenida en el medio magnético, por lo cual se configuró la violación al artículo 742 del estatuto tributario.

Por último destacó la violación al artículo 29 de la Constitución Política, con base en el argumento en que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, por lo cual resaltó que no todo error en la información suministrada puede dar lugar a las sanciones previstas en el artículo 651 del estatuto tributario, máxime cuando las sanciones impuestas por la administración deben ser proporcionadas al daño que se genere.

Oposición

La apoderada de la Nación Administración de Impuestos Nacionales de Cali, se opuso a las pretensiones y solicitó que se declare la legalidad de los actos acusados.

Hizo referencia al rechazo de la información, y señaló al respecto que el artículo 651 del estatuto tributario, establece cuáles son las condiciones para que el contribuyente se pueda acopar al beneficio de la sanción reducida que no se otorgó a la sociedad, ya que la información presentada por está fue rechazada luego, de la lectura del diskette por errores de sintaxis que suman $21.537.437.000, de suerte que al aplicar la tarifa del 3% resulta como sanción la suma, $646.124.120 la cual se limitó al tope máximo legal de $113.800.000, de conformidad con los artículos 651 del estatuto tributario y el artículo 1º del Decreto 2324 de 29 de diciembre de 1995.

Sentencia de primera instancia

El tribunal administrativo del Valle, Sala de descongestión, declaró la nulidad de los socios administrativos contenidos en la resolución sanción Nº 518 del 25 de septiembre de 1998 y 900022 del 30 de marzo de 1999.

A su juicio el pliego de cargos fue impreciso en cuanto a los errores de información, que se catalogan simplemente como de sintaxis.

La palabra “sintaxis”, según el diccionario “pequeño Larousse ilustrado” significa “parte de la gramática que enseña a coordinar y unir las palabras para formar oraciones”, de suerte que los errores de sintaxis, no causan perjuicios económicos a la administración, ni enriquecen al contribuyente y como tampoco se evidenció la mala fe por parte de la sociedad, estimó que lo procedente era anular los actos acusados.

Otro de los argumentos expuestos por el tribunal para la declaratoria de la nulidad de los actos administrativos, fue el pronunciamientos del Consejo de Estado, y de la Corte Constitucional, donde se ha destacado que de conformidad con el artículo 83 de la Constitución, la buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria.

Resaltó que no todo error en la información da lugar a sanciones, por lo tanto las sanciones impuestas por la administración además de justas deben ser proporcionadas y razonables, y al no haber sufrido la administración ningún perjuicio económico, ni obtener el contribuyente algún beneficio, no es viable la aplicación de la sanción.

Por último explicó que de acuerdo con el artículo 10 de la Resolución 1076 de 1998, que establece que antes de la notificación del pliego de cargos la administración debió devolverle la información a la sociedad actora para que en 10 días corrigiera los posibles errores, y al no haberse surtido este procedimiento consideró violado el derecho al debido proceso.

Apelación

Inconforme con la decisión del tribunal, la administración haciendo uso del recurso de apelación, solicitó que se revoque la sentencia del 15 de marzo de 2001.

A su juicio el artículo 651 del estatuto tributario, en su contenido no hace referencia a qué tipo de error se aplica la sanción, simplemente habla de error en su presentación, de lo cual infirió que se trata de cualquier tipo de error.

Sostuvo que no se violó el derecho al debido proceso a la sociedad actora, ya que la administración previo a aplicar una sanción, envió al contribuyente pliego de cargos, el 5 de marzo de 1998, en el cual se le comunicó que puede ejercer su derecho de defensa, y solicitar la reducción de la sanción.

Advirtió que hubo aceptación de los cargos formulados al seguirse el procedimiento para la reducción de la sanción. El representante legal de la sociedad envío memorial acogiéndose a la sanción reducida del 10% y realizó el pago de ésta por la suma de $ 11.380.000, junto con el anexo del formato de entrega corrigiendo la información correspondiente al año gravable de 1995, sin embargo la información no se tuvo en cuenta, por el rechazo de 22 registros de un total de 313 que no fueron consolidados por concepto y beneficiario. Motivo por el cual la administración profirió resolución sanción Nº 518 del 25 de septiembre de 1998.

Alegatos de conclusión

La parte demandante solicitó que se confirme la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Descongestión sede Cali. Y para el efecto transcribió en sus alegatos, la sentencia del a quo.

En esta oportunidad procesal presentó escrito de conclusión la apoderada de la Nación, quien solicitó que se revoque la sentencia apelada. Indicó que la sociedad sí incurrió en la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario, de manera que la administración actuó conforme a derecho al seguir el procedimiento establecido para la imposición de la sanción.

Reiteró los motivos por los cuales la sociedad actora se hizo acreedora de la sanción, consistentes, en primer lugar a que envió información errónea correspondiente al año gravable de 1995, y a que cuando tuvo oportunidad de corregirlos para acogerse al beneficio de la reducción de la sanción, dicha corrección no fue aceptada, ya que se rechazaron 22 registros de un total de 313 que no fueron consolidados por concepto y beneficio. Por tanto el contribuyente no dio cumplimiento a todos los presupuestos previstos para la reducción de la sanción.

No compartió los argumentos del representante de la sociedad actora, en cuanto a la falta de motivación de la sanción, al desconocimiento del debido proceso, y al desconocimiento de las pruebas allegadas, porque cuando se presenta la información con errores, no puede ser leída por el software de la Dirección del Impuestos y Aduanas Nacionales, motivo por el cual se exige que la información contenga las especificaciones para ser objeto de lectura, no en forma particular sino masiva.

Ministerio Público

La señora procuradora sexta delegada solicitó confirmar la sentencia apelada, por considerar que es injusto y exagerado imponer sanciones en cuantías tan elevadas, por simples errores de sintaxis que corresponden a las utilizaciones de caracteres especiales tales como: puntos, comas, signos, entre otros. Concluyó que ninguna norma legal señala como sancionables los errores de sintaxis, como tampoco las utilizaciones de esos caracteres especiales.

Consideraciones de la Sala

Corresponde en esta ocasión resolver el recurso de apelación, interpuesto mediante apoderado especial por la Nación en su calidad de parte demandada, contra la sentencia de primer grado que declaró la nulidad de las resoluciones 518 del 25 de septiembre de 1998 y 900022 del 30 de marzo de 1999, a través de las cuales la administración impuso sanción a la sociedad actora en cuantía de $113.800.000 por haber presentado con errores la información en medios magnéticos relacionada con el año gravable de 1995.

Básicamente los fundamentos de la sentencia hacen referencia a la imprecisión en cuanto a los errores de información, que se catalogan simplemente como de sintaxis, los cuales no dan lugar a sanción, pues no todo error en la información constituye una infracción. lgualmente consideró violada la norma constitucional que consagra el debido proceso, pues la DIAN, antes de notificarle el pliego de cargos, estaba en la obligación de devolverle la información a la sociedad para que la corrigiera, tal como lo indica el artículo 10 de la Resolución 1076 de 1998, y porque no podía la entidad recaudadora, en la resolución sanción, formular cargos diferentes al pliego de cargos.

En el recurso de apelación, la Nación explica que la sanción tuvo como origen el rechazo de la información corregido por la sociedad, como consecuencia de que no fueron consolidados por concepto y beneficiarios, 22 de los 313 registros presentados, de manera que “el valor de los registros errados (sintaxis) suman $21.537.473.000” y al aplicar la tarifa del 3% como sanción, resulta la cantidad de $646.124.120 la cual se limita al tope máximo legal de $113.800.000. Los actos administrativos acusados, gozan de respaldo legal en el artículo 9º de la Resolución 2802 de 1993, que señala que no se entiende cumplido el requisito de presentar la información, si los medios magnéticos no se ajustan a las especificaciones y características que se indican en la resolución. Y, en cuanto al error de sintaxis, la nota del artículo 3º de la citada resolución, indica que los campos definidos como numéricos no deben permitir gravar caracteres especiales tales como puntos, comas, signos pesos, etc.

Para la Sala las argumentaciones esgrimidas por la Nación en defensa de los actos administrativos acusados, no son suficientes para desvirtuar las consideraciones del tribunal al declarar su nulidad.

La sanción por información, bien sea por omisión en su presentación o por contener errores, se encuentra consagrada en el artículo 651 del estatuto tributario, norma que informa que constituye conducta sancionable el suministro de información “cuyo contenido” presente errores.

De acuerdo con la anterior norma, la sección ha sido reiterativa en explicar que el hecho descrito como infractor es la presentación de la información con errores de contenido, de tal suerte que como se precisó en el fallo 12549 del 1º febrero de 2000 con ponencia del magistrado Juan Ángel Palacio H., “es claro que para su configuración el yerro cometido por el obligado debe recaer en cuanto al “contenido” de la información, la que debe corresponder a la específica que se solicite, en cuanto a los conceptos que deben ser suministrados, así como la exactitud en la identificación tributaria, las cuantías, etc.”.

En relación con las alegaciones de la administración, en cuanto a la obligación de los contribuyentes de adecuar la información en medios magnéticos, a las especificaciones técnicas dadas para tal efecto, reconoce la Sala que si bien tal obligación debe ser satisfecha y los medios magnéticos utilizados para el suministro de la información, deben cumplir con las características técnicas de la forma y presentación indicadas por la entidad estatal, de igual forma el contenido de la información debe corresponder a la específica que se solicite, en la forma señalada en las normas superiores que regulan el deber de informar.

Sin embargo, las características técnicas exigidas, debido a que atienden el carácter formal de la presentación de la información, no constituyen por sí mismas el deber de informar, que se encuentra referido al contenido de la información solicitada, de tal suerte que no pueden modificar la obligación emanada directamente del estatuto tributario y su desconocimiento no se puede entender como conducta infractora, toda vez que ello implica extender la sanción a hechos o aspectos no previstos en el artículo 651 del estatuto tributario como reprochables administrativamente, pues se insiste, la sanción sólo recae sobre los errores de contenido de la información y no sobre los meramente formales.

De manera que si bien es absolutamente válido que la administración indique cuáles deben ser las especificaciones técnicas, para cumplir con el deber de presentar la información en medios magnéticos, su inobservancia de acuerdo con la definición de error en la información consagrada en la norma legal tantas veces citada, no constituye una conducta infractora pues no afecta el contenido de la información.

Ahora bien, como lo precisó la Sala en el fallo 12549 antes citado, “es posible que surjan yerros e inconsistencias de diversa naturaleza que en algunas ocasiones alteran el contenido de la información, y aun la condición fiscal de terceros, o en otras no, por lo que para la correcta interpretación y aplicación de las disposiciones, deben ponderarse las circunstancias que rodean cada caso en particular y exponerse en forma detallada los motivos de los rechazos de la información, con lo que además se satisface la exigencia legal y general de motivación de los actos administrativos, se facilita el ejercicio del derecho de defensa y se le permite al administrado efectuar las aclaraciones del caso.

Hechas las anteriores precisiones, vistos los actos administrativos acusados, se tiene que en ellos se indica que con la lectura del diskette, inicialmente presentado y el listado que reposa en el expediente, el valor de los registros errados (sintaxis) suma $21.537. 473.000, de suerte que al aplicar la tarifa del 3%, se impone como sanción el tope máximo permitido de $113.800.000.

Tal como se encuentra motivada la sanción impuesta para la Sala no se encuentra ajustada a derecho, toda vez que para que se configure el hecho sancionable, es necesario que la información se presente con errores de contenido o afecten su contenido, imputación que ni siquiera fue mencionada por la administración, quien reconoce que los errores son de sintaxis, sin precisar si se trató de inclusión de puntos, comas o signos; como era su deber para efectos de satisfacer la exigencia de motivación de los actos administrativos.

De manera pues que al no haberse configurado la violación al artículo 651 del estatuto tributario, mal podía la administración entrar a imponer sanción por información errónea, lo cual se erige en causal de nulidad de los actos acusados.

También es causal de nulidad de los actos objeto del presente proceso, el hecho de que no se encuentran debidamente motivados, como lo alegó la sociedad en la demanda, en atención a que se limitaron a indicar que los errores eran de sintaxis, sin entrar a explicar y motivar en qué consistían tales errores y cuáles registros eran los que se encontraron afectados, proceder que impidió que el contribuyente pudiera controvertir la decisión administrativa, violándosele así su derecho de defensa y contradicción.

Por las anteriores razones la Sala comparte plenamente la decisión adoptada por el fallador de primera instancia, motivo por el cual procederá a confirmarla.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida en primera instancia, de fecha 15 de marzo de 2001, en el proceso de la referencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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