Sentencia AC-12591 de abril 23 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO POR FUERZA MAYOR

EL CONGRESISTA AUSENTE NO TIENE DERECHO A RECIBIR REMUNERACIÓN

EXTRACTOS: «La Sala advierte que la acusación formulada en la demanda, fundada en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 4º, de la Constitución Política, esto es, la indebida destinación de dineros públicos, se refiere exclusivamente al hecho de que el señor Basilio Villamizar Trujillo, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, “autorizó, permitió y no impidió” el pago de los salarios correspondientes al mes de octubre de 2000, a los parlamentarios Armando Pomárico, Octavio Carmona, Miguel Ángel Flórez, Darío Saravia y Juan Ignacio Castrillón, mientras estaban privados de la libertad. Así se desprende de lo expresado en el hecho octavo de la solicitud y en la exposición de los fundamentos jurídicos de la misma. Queda, así, delimitado el objeto del presente proceso.

(...).

b) Pago efectuado a los congresistas.

De acuerdo con la información suministrada por los jefes de la Sección de Registro y Control y de la División Financiera y Presupuesto de la Cámara de Representantes, así como por el jefe de la Sección de Pagaduría de ésta última división, en octubre de 2000 se pagaron los salarios y demás prestaciones correspondientes a los representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez. No se hicieron pagos, durante ese mes, a favor de los representantes Armando Pomárico, Octavio Carmona y Miguel Ángel Flórez (fls. 213 a 214, c. 1; 1, 41 a 62, 128, 135 a 158, c. 2; 1154 a 1158 del anexo 6; 158 del anexo 9).

En relación con el representante Miguel Ángel Flórez, obra en el proceso la Resolución MD-0930 del 19 de julio de 2000, por la cual se le concedió licencia no remunerada por el período comprendido entre el 20 de julio y el 19 de octubre de 2000 (fls. 213, 124, c. 1; 1341 y ss. del anexo 6; 13 y 14 del anexo 9), y consta, igualmente, que debió reintegrarse a partir del 20 de octubre, pero entre esta fecha y el 31 de octubre de 2000 no sesionó la plenaria de la Cámara de Representantes (fls. 555, 555A, c. 1). En todo caso, como se observó, está probado que no se hicieron pagos a su favor en el mes de octubre de 2000.

Respecto de los representantes Armando Pomárico y Octavio Carmona, está probado que mediante resoluciones MD-1075 del 1º de agosto de 2000 y MD-1015 del 27 de julio del mismo año, respectivamente, se acataron los fallos proferidos por el Consejo de Estado, mediante los cuales se ordenó la pérdida de su investidura de congresistas (fls. 213, 214, 555 y 555A, c. 1; 8 a 11 del anexo 4; 9 a 12 del anexo 9). Es claro, entonces, que en el mes de octubre de 2000 no tenían la condición de representantes a la Cámara.

El pago a favor del representante Juan Ignacio Castrillón Roldán se efectuó mediante consignación en una cuenta a su nombre, en el Banco Ganadero, el 20 de octubre de 2000. De acuerdo con las respectivas hojas de nómina, se tiene que el valor de la asignación es de $ 12.806.601, y hechas las deducciones legales, el saldo por pagar era de $ 10.036.955, equivalente a la suma consignada (fls. 27 a 30, 39, 40, c. 2; 126 del anexo 9). De igual manera, el pago a favor del representante Darío Saravia Gómez se realizó mediante consignación en una cuenta a su nombre, en la misma fecha y en el mismo banco. En este caso, el valor de la asignación es, de acuerdo con las hojas de nómina, de $ 12.736.749, y hechas las deducciones, se pagó la suma total de $ 11.326.835 (fls. 63 a 66, 76 a 77, c. 2; 127 y 146 del anexo 9).

Teniendo en cuenta lo anterior, los aspectos que siguen se analizarán, exclusivamente, en relación con la situación de los representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez. En efecto, sólo respecto de ellos está demostrado el hecho que sirve de fundamento a la acusación, esto es, el pago realizado durante el mes de octubre de 2000, por concepto de los salarios y demás prestaciones correspondientes a ese mismo mes.

4. Privación de la libertad.

Está demostrado que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante auto del 28 de septiembre de 2000, proferido dentro del proceso Nº 17.089, adelantado por los delitos de concierto para delinquir, contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación, resolvió la situación jurídica provisional de los investigados, adoptando, entre otras decisiones, la de ordenar la detención preventiva, sin excarcelación, de los representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez. Igualmente, ordenó solicitar a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, suspenderlos en el ejercicio de sus cargos y, por considerar que su privación de la libertad no afectaría el servicio ni el cumplimiento de las funciones de dicha corporación, ordenó su captura inmediata (fls. 11 a 343 del anexo 2).

El 3 de octubre siguiente, se produjo la captura de los citados parlamentarios (fls. 357 y 358 del anexo 2), quienes fueron recluidos en las casas fiscales anexas a la Penitenciaría Central de Colombia La Picota, en cumplimiento de la asignación efectuada por el Director del INPEC (fls. 226, c. 1 y 359 del anexo 2).

El 19 de diciembre de 2000, se suspendió la detención preventiva del representante Darío Saravia Gómez, por grave enfermedad coronaria, con el compromiso de éste de permanecer en su residencia, ubicada en la ciudad de Santa Marta. Los demás sindicados, entre ellos el representante Juan Ignacio Castrillón Roldán, han permanecido privados de la libertad en forma continua e ininterrumpida desde el momento mismo de su captura, y aún siguen en tal condición. A ninguno se le ha concedido detención domiciliaria, en los términos del artículo 396 del Código de Procedimiento Penal, y el auto del 28 de septiembre de 2000, antes citado, no ha sufrido ninguna modificación. Así lo certificó la Secretaria de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (fls. 1 a 10 del anexo 2).

Conforme a lo anterior, es claro que los representantes a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez estuvieron privados de la libertad durante el período comprendido entre el 3 y el 31 de octubre de 2000, no obstante lo cual recibieron el pago de los salarios y demás prestaciones laborales correspondientes a ese mismo mes.

(...).

6. Presentación y trámite de las excusas por inasistencia.

El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 dispone lo siguiente:

“ART. 90.—Excusas aceptables. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada.

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la mesa directiva o el Presidente de la respectiva corporación, en los casos indicados en el presente reglamento.

PAR.—Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este reglamento. Su dictamen será presentado a la mesa directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”. (Se subraya).

El artículo 60 de la misma ley se refiere a la integración de la Comisión de acreditación documental en cada una de las cámaras y dispone que ellas revisarán, dentro de los cinco días siguientes a su presentación, los documentos que acrediten las calidades de quienes aspiran a ocupar cargos de elección del Congreso o de las mismas cámaras.

En este caso, está demostrado que los representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez se excusaron de asistir a las sesiones de las Comisiones Primera y Sexta Constitucionales Permanentes, respectivamente, de las cuales eran miembros, según consta en las actas y en las hojas de nómina allegadas al expediente (fls. 1154 y siguientes del anexo 6; anexo 7), y a las de las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes, realizadas durante el mes de octubre de 2000.

(...).

El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 se encuentra dentro del capítulo quinto del título primero de dicha ley, que establece el régimen de las sesiones del Congreso, tanto plenarias como de comisiones. En el artículo inmediatamente anterior se regula el llamado a lista y se dispone que en el acta se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual.

Por otra parte, el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, establece:

“ART. 271.—Inasistencia. La falta de asistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes. Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar” (Se subraya).

Conforme a lo anterior y dado que el último artículo citado se refiere, igualmente, a todo tipo de sesiones, sin establecer distinciones, resulta evidente que la validez o aceptabilidad de las excusas fue prevista en la Ley 5ª de 1992 como un requisito necesario tanto para determinar el derecho de los parlamentarios ausentes para recibir su remuneración, como para establecer la posible existencia de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral segundo del artículo 183 de la Constitución Política, que se refiere a la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. Igualmente, considera la Sala que la determinación de la validez de las excusas, conforme a lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, resulta fundamental para justificar, eventualmente, el incumplimiento por parte de los congresistas del deber previsto en el numeral primero del artículo 268 de la citada ley, consistente en asistir a “las sesiones del Congreso pleno, las cámaras legislativas y las comisiones de las cuales formen parte” (se subraya), cuyo desconocimiento constituye falta, en los términos del artículo 269, y puede dar lugar a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 270.

A la Comisión de acreditación documental de la respectiva cámara se le atribuyó en la Ley 5ª de 1992, entonces, la competencia para rendir dictamen, en todos los casos, sobre la justificación de las excusas presentadas, y remitirlo a la respectiva mesa directiva, para que ésta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 citado, adopte la decisión final, “de conformidad con la Constitución y la ley”.

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, observa la Sala, sin embargo, que el trámite previsto en esta disposición sólo se cumple en la Cámara de Representantes, en la práctica, cuando se trata de excusas presentadas para justificar la inasistencia de los parlamentarios a las sesiones plenarias. Según se desprende de las constancias que obran en las actas de las diferentes sesiones plenarias y de comisiones, así como de algunos otros documentos, especialmente oficios remitidos por la secretaría privada de la presidencia de dicha corporación a la subsecretaría general, parece claro que una vez presentada una excusa, independientemente de su justificación, ésta es, de plano, considerada válida, para efectos del pago de los salarios y prestaciones correspondientes, y muy seguramente, para explicar el incumplimiento del deber previsto en el numeral primero del artículo 268 antes citado.

En efecto, luego de cada sesión, se remiten a esta última dependencia los listados “de asistencia y no asistencia, con excusa y sin ella”, para que se pase “el informe a pagaduría, de los representantes que no asisten sin excusa, para que le (sic) hagan el descuento respectivo de los honorarios (sic) mensuales” (ver fl. 95, c. 2), lo que quiere decir que basta la presentación de excusas para impedir la realización del descuento salarial. Y esto se hace en cumplimiento de la directriz impartida por la Presidencia de la Cámara de Representantes en sesión plenaria del 20 de septiembre de 2000, en la que se recordó al subsecretario general “pasar el informe a pagaduría de los representantes que no asisten sin excusa, para que le (sic) hagan el descuento respectivo de los honorarios (sic) mensuales” (se subraya). (fl. 20 del anexo 4).

Lo anterior se confirma si se tiene en cuenta que, de acuerdo con la constancia que obra al folio 1181 del anexo 6, la Comisión de acreditación documental sólo se reunió una vez en el período comprendido entre los meses de septiembre a diciembre de 2000, y lo hizo el 28 de noviembre de ese año, para pronunciarse sobre la validez de las excusas presentadas por los representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez, por su inasistencia a las sesiones plenarias realizadas en octubre y noviembre de 2000, no obstante que también se excusaron de asistir a las reuniones de comisión y, además, según se desprende de la lectura de las actas de sesiones plenarias y de comisión que obran en el proceso, muchos otros representantes se excusaron de asistir a ellas, alegando diferentes razones y, en varias oportunidades, afirmaron simplemente que su inasistencia se debía a “caso fortuito”, o a la necesidad de atender “compromisos personales”, o a “inconvenientes de última hora” (ver, por ejemplo fls. 746 del anexo 5; 978, 990 y 992 del anexo 6).

Sin duda, es ésta una práctica nociva, que redunda en perjuicio del funcionamiento de la función legislativa. Por ello, la Sala llama la atención de los miembros de la Cámara de Representantes. Es tan evidente la falta de seriedad de los parlamentarios en la presentación de excusas por inasistencia, que son muy pocas las sesiones en que ellas no son aducidas por varios parlamentarios, no obstante la excepcionalidad de los eventos previstos en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y, como se ha observado, en muchos casos, ni siquiera se ocupan de explicar las razones que las justifican. Por lo demás, esta situación, al parecer, no ha merecido reparos del Presidente de la Cámara y de los presidentes de sus diferentes comisiones, no obstante que tienen la obligación de “Cuidar que los miembros que conforman la corporación... concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo —con apremio si fuere el caso— la presencia de los ausentes que no estén legalmente excusados” (L. 5ª/92, art. 43, num. 3º, par.).

Ahora bien, como se explicará más adelante, esta Sala considera que, en la actualidad, debe dársele al artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 una interpretación coherente con las disposiciones contenidas en los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, en la forma en que estos últimos fueron modificados por el Acto Legislativo Nº 3 del 15 de diciembre de 1993, razón por la cual el análisis de la validez de las excusas presentadas por los parlamentarios para justificar su inasistencia a las sesiones distintas a las plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, resultaría necesario, exclusivamente, para efectos de determinar si está justificado el incumplimiento del deber consagrado en el numeral 1º del artículo 268 de la misma ley, y podría haber perdido sentido para la determinación del derecho a percibir los salarios y demás prestaciones laborales, salvo que se trate de ausencias justificadas con fundamento en los numerales 2º y 3º del artículo 90 citado.

El llamado de atención que acaba de hacerse debe entenderse, entonces, especialmente, en relación con la necesidad de dar estricta aplicación a las normas indicadas, para garantizar en debida forma el cumplimiento del mencionado deber, cuya desatención reiterada constituyó, precisamente, uno de los móviles fundamentales de las importantes reformas introducidas a la regulación del Congreso de la República en la Constitución de 1991.

7. La detención preventiva por orden judicial como hecho constitutivo de fuerza mayor.

Ha quedado establecido que durante el período comprendido entre el 3 y el 31 de octubre de 2000, los representantes a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez se encontraban privados de la libertad, mas no habían sido suspendidos en el ejercicio de sus cargos. Presentaron excusas por su inasistencia a las sesiones plenarias de la corporación, así como de las comisiones a las cuales pertenecían, previstas para ese período, y explicaron que ella se debía a que estaban privados de la libertad, por orden de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

También se ha establecido que mediante providencia del 28 de septiembre de 2000, la citada Sala Penal resolvió la situación jurídica de los parlamentarios mencionados, imponiéndoles medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, sin excarcelación, y ordenó su captura inmediata, lo que se cumplió el 3 de octubre siguiente.

Conforme al artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, transcrito en el acápite anterior, son excusas que permiten justificar las ausencias de los congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en tres eventos: 1) la incapacidad física debidamente comprobada; 2) el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso, y 3) la autorización expresada por la mesa directiva o el presidente de la respectiva corporación, en los casos indicados en la misma ley. Debe establecerse, entonces, si, en este caso concreto, las excusas presentadas por los representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez resultaban aceptables, en los términos de esta disposición.

No es afortunada, ciertamente, la redacción de la norma, dado que parece distinguir los conceptos de fuerza mayor y caso fortuito, y da a entender que la primera es una noción más limitada que la segunda, en la medida en que sólo se presentaría en los tres casos citados, dos de los cuales —los contemplados en los numerales 2º y 3º— carecerán, normalmente, de los elementos de imprevisibilidad e irresistibilidad propios de la fuerza mayor.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 183 de la Constitución Política dispone, en su parágrafo, que las causales de pérdida de investidura previstas en los numerales 2º y 3º de la misma norma, relativas a la inasistencia a ciertas sesiones plenarias y al hecho de no tomar posesión del cargo oportunamente, “no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor”. Parecería, entonces, que la fuerza mayor puede excusar, en todos los casos, la inasistencia a las sesiones plenarias a que se refiere el numeral segundo del citado artículo 183, pero la inasistencia a otro tipo de sesiones sólo podría excusarse, por fuerza mayor, en los tres eventos específicos previstos en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y siempre por caso fortuito. La confusión, entonces, resulta evidente.

Con el fin de establecer la correcta interpretación de esta norma, debe tenerse en cuenta, en opinión de la Sala, lo siguiente:

El artículo 1º de la Ley 95 de 1890 dispone:

“ART. 1º—“Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”.

Mucho se ha discutido por la doctrina y la jurisprudencia sobre el alcance de estos conceptos, en torno al problema de establecer la responsabilidad patrimonial de los particulares o del Estado. Quienes son partidarios de diferenciarlos, manifiestan que la fuerza mayor es una causa extraña y externa al hecho del demandado; un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es ajeno y exterior a la actividad o al servicio que causó el daño. El caso fortuito, por el contrario, proviene de la estructura de la actividad de aquél, puede ser desconocido, permanecer oculto, y en la forma que ha sido definido, no constituye una verdadera causa extraña, con virtualidad para suprimir la imputabilidad del daño (3) . Otros, por el contrario, consideran innecesaria la distinción, teniendo en cuenta que quienes la hacen reconocen que sólo los hechos imprevisibles e irresistibles, no imputables al deudor o al demandado, podrían dar lugar a su exoneración; por lo demás, el legislador ha identificado los dos conceptos (4) .

(3) Ver, entre otras, sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de julio de 2000, expediente 11.842.

(4) TAMAYO JARAMILLO, Javier. De la responsabilidad civil. Tomo I, Vol. 2, edit. Temis, Santafé de Bogotá, 1996, págs. 319 a 322.

Es claro, entonces, que tratándose de la responsabilidad patrimonial de los particulares o del Estado, el demandado puede resultar exonerado si demuestra que el daño se produjo por una causa extraña, esto es, imprevisible e irresistible para él, y no dependiente de su voluntad. Estas son las condiciones que deben reunir el caso fortuito y la fuerza mayor, para quienes identifican los dos conceptos, o esta última, para quienes los distinguen y le niegan poder de exoneración al primero. Desde esta perspectiva, carece de sentido la interpretación literal del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, que sugeriría, como se ha dicho, que la fuerza mayor es un concepto más limitado que el de caso fortuito, y opera sólo en tres eventos específicos.

Así las cosas, esta Sala considera que la norma debe ser interpretada en el siguiente sentido: los miembros del Congreso de la República pueden excusarse válidamente de asistir a las sesiones plenarias y de comisión, siempre que ocurran hechos constitutivos de fuerza mayor, entendidos como situaciones imprevisibles e irresistibles, extrañas y externas a su voluntad. Además, podrán excusarse por las razones establecidas en los numerales 2º y 3º del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992. El evento previsto en el numeral 1º estaría comprendido, sin duda, en la noción de fuerza mayor.

Ahora bien, teniendo en cuenta que ninguno de los eventos específicos regulados en los tres literales de dicha norma se presentaron en el caso de los representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez, debe establecerse si su detención preventiva, cumplida por orden de la Corte Suprema de Justicia, constituye fuerza mayor.

Manifiesta, al respecto, el demandante Pablo Bustos Sánchez que dicha detención no constituye fuerza mayor, dado que se está ante “... hechos punibles cuya posible comisión resulta derivada de una atribuida responsabilidad derivada de un despliegue voluntario de la conducta y acontecer fáctico —determinación de la voluntad— por parte de los procesados, y más si se tiene en cuenta que las imputaciones no obedecen a tipos penales culposos —negligencia imprudencia ni impericia— ni a una presunta responsabilidad objetiva”.

Por su parte, la Comisión de acreditación documental de la Cámara de Representantes, consideró que “...ni la imprevisibilidad, ni la inevitabilidad se identifican con el conocido hecho de la privación de la libertad por mandato judicial de los representantes..., por el contrario, desde que se le dictó la medida de aseguramiento conocían el hecho jurídico y por ende su situación jurídica”. (Se subraya). Alude la comisión, evidentemente, a la posibilidad que tenían los parlamentarios de prever que les sería imposible acudir a las sesiones de la corporación, una vez se dictó la medida de aseguramiento, pero no estudia el punto central sometido a su consideración, esto es, si la adopción de tal medida, consistente en detención preventiva, constituía o no para ellos un hecho imprevisible e irresistible. En ese sentido, su dictamen no aporta elementos de juicio a la discusión.

De otra parte, el apoderado del representante investigado manifiesta que la detención de una persona, por orden de una autoridad judicial, constituye, en los términos del artículo 1º de la Ley 95 de 1890, un imprevisto al que no es posible resistir, y por lo tanto, fuerza mayor, que permite excusar válidamente la inasistencia a las sesiones del Congreso. Indica que la noción de fuerza mayor, como causa externa al demandado, utilizada para establecer la responsabilidad patrimonial de los particulares y de las entidades públicas, no puede ser tenida en cuenta en este caso. Expresa que aquí se trata de una situación distinta, esto es, de un evento no previsto por los congresistas, al cual no podían resistirse.

La Sala comparte la conclusión obtenida por el apoderado; sin embargo, son otras las consideraciones que le permiten llegar a ella. En efecto, de su planteamiento parece deducirse que la detención preventiva por orden de autoridad competente no constituye una situación externa y extraña a los parlamentarios afectados con la medida, no obstante lo cual, por tratarse de un acontecimiento imprevisible e irresistible, es constitutivo de fuerza mayor. Para la Sala, estas últimas condiciones del hecho se cumplen únicamente cuando éste es extraño a quien pretende exonerarse, o lo que es lo mismo, cuando no resulta imputable a su actividad. En ese sentido, el concepto de fuerza mayor aplicado por la doctrina y la jurisprudencia para establecer la existencia o inexistencia de responsabilidad patrimonial es perfectamente aplicable en este caso, sobre todo si se tiene en cuenta que la exterioridad no debe ser analizada desde el punto de vista físico, sino jurídico (5) .

(5) Sobre la noción de exterioridad, referida a la esfera jurídica del deudor, ver TAMAYO JARAMILLO, Javier. Op. cit., pág. 320.

En el caso planteado, considera la Sala que la detención preventiva de los representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia debe ser considerada un evento de fuerza mayor, esto es, un hecho imprevisible e irresistible para ellos, ajeno a su voluntad, que ha ocurrido como consecuencia de la orden de una autoridad competente. Una posición diferente implicaría desconocer la presunción de inocencia que los ampara, mientras no se les declare judicialmente culpables, e incurrir, en consecuencia, en violación de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. Al respecto, resultan pertinentes las siguientes observaciones formuladas por la Corte Constitucional, en diferentes providencias, en las cuales se pronunció sobre la exequibilidad de normas legales que otorgan a los fiscales, en algunos casos, facultades para proferir medida de aseguramiento de detención preventiva:

“El cargo fundamental contra los mencionados preceptos radica en la posible violación del principio según el cual toda persona se presume inocente mientras no se le pruebe lo contrario, ya que, en el sentir del actor, si ello es así, ninguna persona podrá ser privada de la libertad mientras no sea declarada su responsabilidad mediante sentencia.

En síntesis, se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la detención preventiva y de las medidas de aseguramiento en general.

Se trata de instituciones perfectamente compatibles con la Constitución en cuanto tienen un carácter preventivo, no sancionatorio. Por medio de ellas se busca asegurar que la persona sindicada de haber cometido un delito, cuando contra ella existan indicios graves de responsabilidad, comparezca efectivamente al proceso penal, es decir, no escape a la acción de la justicia.

En cuanto a la detención, la Carta Política distingue claramente entre ella y la pena. El artículo 28 alude a la primera y exige, para que pueda llevarse a cabo, mandamiento escrito de autoridad judicial competente, impartido y ejecutado con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. A la segunda se refiere el artículo 29, que plasma la presunción de inocencia a favor de toda persona, estatuyendo, para que pueda imponerse una pena, el previo juzgamiento conforme a las leyes preexistentes, ante juez o tribunal competente, con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio y con la integridad de las garantías que configuran el debido proceso.

Así, una cosa es detener al individuo contra el cual existen indicios graves acerca de que puede ser responsable penalmente, para que esté a disposición de la administración de justicia mientras se adelanta el proceso en su contra, y otra muy distinta que, cumplidos los trámites procesales y celebrado el juicio con observancia de todas las garantías, reconocimiento y práctica del derecho de defensa, se llegue por el juez a la convicción de que en realidad existe esa responsabilidad penal y de que, por tanto, debe aplicarse la sanción contemplada en la ley. Es entonces cuando se desvirtúa la presunción de inocencia y se impone la pena.

Es claro que tal presunción subsiste respecto de quien apenas está detenido preventivamente o ha sido objeto de otra medida de aseguramiento, ya que ninguna de ellas tiene por fin sancionar a la persona por la comisión del delito. Mal podría ocurrir así pues en esa hipótesis se estaría desconociendo de manera flagrante el debido proceso (...).

Pretender que toda detención o medida de aseguramiento deba estar forzosamente precedida de un proceso íntegro llevaría a desvirtuar su carácter preventivo y haría en no pocas ocasiones completamente inoficiosa la función judicial, pues la decisión correspondiente podría tropezar —casi con certeza— con un resultado inútil en lo referente a la efectividad de la pena que llegara a imponerse...” (6) . (Negrillas fuera de texto).

(6) Sentencia C-106 del 10 de marzo de 1994.

“Fundamento insoslayable del debido proceso (C.P., art. 29) es el de la certidumbre, garantizada por el constituyente, de que toda condena estará precedida de un juicio en el curso del cual se establezca la responsabilidad del procesado y resulte desvirtuada la presunción de su inocencia (...).

La presunción de inocencia, en la cual descansa buena parte de las garantías mínimas que un Estado democrático puede ofrecer a sus gobernados, no riñe, sin embargo, con la previsión de normas constitucionales y legales que hagan posible la aplicación de medidas preventivas, destinadas a la protección de la sociedad frente al delito y a asegurar la comparecencia ante los jueces de aquellas personas en relación con las cuales, según las normas legales preexistentes, existan motivos válidos y fundados para dar curso a un proceso penal, según elementos probatorios iniciales que hacen imperativa la actuación de las autoridades competentes.

La detención preventiva, que implica la privación de la libertad de una persona en forma temporal con los indicados fines, previo el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 28, inciso 1º, de la Constitución Política, no quebranta en sí misma la presunción de inocencia, dado su carácter precario que no permite confundirla con la pena, pues la adopción de tal medida por la autoridad judicial no comporta definición alguna acerca de la responsabilidad penal del sindicado y menos todavía sobre su condena o absolución.

La persona detenida sigue gozando de la presunción de inocencia, pero permanece a disposición de la administración de justicia en cuanto existen razones, previamente contempladas por la ley, para mantenerla privada de su libertad mientras se adelanta el proceso, siendo claro que precisamente la circunstancia de hallarse éste en curso acredita que el juez competente todavía no ha llegado a concluir si existe responsabilidad penal.

La detención preventiva difiere de la aprehensión física de la persona en los casos de flagrancia y cuasiflagrancia, a los cuales se ha referido esta corporación expresando que corresponden a situaciones “en donde una persona es sorprendida y capturada en el momento de cometer un hecho punible o cuando es sorprendida y capturada con objetos, instrumentos o huellas, de los cuales aparezca fundadamente que momentos antes ha cometido un hecho punible (Cfr. C. Const. Sent. C-24, ene. 27/94. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

La Corte subrayó en el citado fallo que lo que justifica la excepción al principio constitucional de la reserva judicial para la privación de la libertad en los eventos descritos es “la inmediatez de los hechos delictivos y la premura que debe tener la respuesta que hace imposible la obtención previa de la orden judicial” (...).

Resaltada la distinción, que recae exclusivamente sobre la reserva judicial consagrada para la captura, ha de proclamarse que todas las formas autorizadas por la Constitución para la privación de la libertad antes de una sentencia suponen que el sujeto sometido a ella es inocente mientras no sea declarado culpable.

Así las cosas, las normas legales que permiten y regulan la detención preventiva no pueden ser señaladas como inconstitucionales bajo el argumento de que desconozcan la presunción constitucional, ya que se trata de dos categorías diferentes: la una toca con la protección de la libertad (arts. 28 y 32 de la Carta); la otra se refiere de manera específica al debido proceso, cuyo fundamento básico reside, en esta materia, en la obligación del Estado y de los particulares de tener por inocente a quien no ha sido condenado mediante sentencia judicial definitiva” (7) . (Se subraya).

(7) Sentencia C-689 de 1996 del 5 de diciembre de 1996.

De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que la detención preventiva no desvirtúa en modo alguno la presunción de inocencia que ampara al destinatario de la medida. Su imposición —que implica una restricción del derecho a la libertad— está autorizada por el artículo 28 de la Constitución Política, con el único objeto de asegurar la comparecencia al proceso de la persona investigada y garantizar la protección de la sociedad. La citada presunción sólo se desvirtúa con la sentencia condenatoria, y permanece incólume mientras ella no se profiera.

Así las cosas, en el caso que ocupa a la Sala, no podría considerarse, de ninguna manera, que los representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez dieron lugar, con su conducta, a la orden impartida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de imponerles medida de aseguramiento de detención preventiva. Cosa diferente es que la adopción de tal medida resulte justificada, en la etapa en que se encuentra el proceso (etapa de investigación, según consta en el fl. 1 del anexo 2), con fundamento en las pruebas indiciarias que obran en él, para garantizar los objetivos antes indicados. La culpabilidad de los citados congresistas y su consiguiente responsabilidad penal serán definidas en una etapa posterior, cuando se dicte la sentencia definitiva.

Se concluye, entonces, que la privación de la libertad de los representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia, ocurrida en cumplimiento de la medida de aseguramiento de detención preventiva impuesta por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, es un hecho constitutivo de fuerza mayor, que permite justificar su inasistencia a las sesiones plenarias y de comisión de la Cámara de Representantes, realizadas entre el 3 y el 31 de octubre de 2000, época en la cual no habían sido suspendidos de sus cargos. De acuerdo con lo expresado anteriormente, la mesa directiva de dicha corporación —si se hubiera presentado la oportunidad— habría podido adoptar una decisión en tal sentido, considerando válidas o aceptables las excusas, “de conformidad con la Constitución y la ley”, en los términos del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y, de esa manera, apartarse del dictamen rendido por la Comisión de acreditación documental, que, en todo caso, resultó inocuo, dado que sólo fue emitido el 28 de noviembre de 2000 —con evidente retraso— y recibido por la citada mesa directiva el 5 de diciembre siguiente, cuando ya se había adoptado la decisión de suspender en el ejercicio de sus cargos a dichos parlamentarios.

8. Interpretación del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992.

Conforme a lo expresado, siendo válidas las excusas presentadas por los parlamentarios Castrillón y Saravia para justificar su inasistencia a las sesiones del mes de octubre de 2000, podía considerarse, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, que había lugar al pago a su favor de los salarios y prestaciones correspondientes a ese mes. En efecto, tal norma dispone que “La falta de asistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes”. Contrario sensu, debe entenderse que estos últimos sí se causan cuando la inasistencia es justificada mediante excusa válida.

Es ésta una interpretación posible de la norma, que, inclusive, ha sido prohijada por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, al expresar que “una excusa válida para la inasistencia del congresista a las sesiones, aceptada de acuerdo con lo establecido por el parágrafo de la última norma invocada (L. 5ª/92, art. 90), no trae como consecuencia la retención de los salarios y prestaciones. Es la inasistencia sin excusa válida la que genera la retención” (8) (texto en paréntesis fuera de cita).

(8) Concepto del 7 de noviembre de 1996, Radicación Nº 902.

No se configuraría, en consecuencia, la indebida destinación de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura para quien ordenó el pago respectivo. En efecto, el pago efectuado, en las condiciones antes anotadas, estaba permitido.

Sobre este punto debe observarse que sería la aplicación de otras disposiciones, como los artículos 399 del Código de Procedimiento Penal y 277 de la Ley 5ª de 1992 —que regulan la suspensión en el ejercicio del cargo—, las que impedirían que los congresistas siguieran devengando sus salarios y demás prestaciones, en caso de ser privados de la libertad.

Ahora bien, la Sala considera necesario advertir que, en su opinión, el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 debe ser interpretado a la luz de las normas constitucionales que regulan las faltas temporales y absolutas de los congresistas, y en concordancia con los artículos 90 y 274 de la misma ley.

La Constitución Política de 1991 estableció, en su artículo 134, el orden que debía seguirse para suplir las vacancias absolutas de los congresistas. En el artículo 261, dispuso que ningún cargo de elección popular en corporaciones públicas tendría suplente, y previó, igualmente, el orden que debía seguirse para su ocupación, en caso de falta absoluta del titular.

En desarrollo de estos preceptos constitucionales, que pretendían acabar con las suplencias personales —de las que se había abusado tanto que se puso en peligro el respeto al mandato popular—, la Ley 5ª de 1992 determinó, en su artículo 274, los hechos que constituyen faltas absolutas y faltas temporales, incluyendo entre estas últimas las previstas en el artículo 90 de la misma ley, al que ya se ha hecho suficiente referencia. El artículo 278, por su parte, estableció el procedimiento para llamar al candidato no elegido de la misma lista del ausente, en caso de falta absoluta, y dispuso que ninguna falta temporal del congresista daría lugar a su reemplazo.

Posteriormente, se expidió el Acto Legislativo 3 del 15 de diciembre de 1993, por el cual se reformaron los citados artículos 134 y 261 de la Constitución Política, para incluir, en ambos, la posibilidad de suplir las faltas temporales. En el artículo 261 se estableció, además, qué hechos causan las faltas absolutas y las temporales, mencionando, dentro de estas últimas, la fuerza mayor.

La realización de esta reforma obedeció, según consta en las respectivas actas de las sesiones en que fue discutida, a la necesidad de garantizar el debido funcionamiento del Congreso, en aquellos eventos en que se presentan faltas temporales de los parlamentarios, algunos de los cuales son de ocurrencia frecuente (9) .

(9) Ver gacetas del Congreso 44, pág. 1; 276, págs. 23 y 24; 343, págs. 23 y 24; 394, págs. 13 y 14; 484, pág. 1.

Así las cosas, una vez expedido el Acto Legislativo 3 de 1993, devino inconstitucional el último inciso del artículo 278 de la Ley 5ª de 1992, antes citado, que prohibía el reemplazo en caso de faltas temporales. En estos eventos, como en los de faltas absolutas, debe adelantarse, entonces, de inmediato, el procedimiento previsto para la provisión de los cargos. Además, resultaría parcialmente inconstitucional el inciso segundo del artículo 274 de la misma ley, en cuanto le da el carácter de faltas temporales a todos los casos regulados en el artículo 90; en efecto, sólo la fuerza mayor y el evento previsto en el numeral 1º de dicha norma (que bien podría considerarse, como se ha explicado, un caso de fuerza mayor) están incluidos dentro de la enumeración contenida en el artículo 261 de la Constitución Política (10) . No constituirían faltas temporales, entonces, los eventos contemplados en los numerales 2º y 3º del artículo 90 citado, aunque sí razones válidas para justificar la inasistencia a las sesiones.

(10) Al respecto debe observarse que el inciso primero del artículo 261 de la Constitución, a diferencia del inciso segundo, establece que son faltas absolutas, además de las que allí se enumeran, “las establecidas por la ley”.

Teniendo en cuenta lo anterior, en opinión de esta Sala, debe entenderse que, en todo caso de falta temporal de un congresista, los salarios y prestaciones correspondientes serán devengados por quien ocupe su lugar. De esta manera, cuando el reemplazo se produzca por alguno de los hechos que constituyen falta temporal y son, a la vez, definidos como eventos que permiten justificar la inasistencia a las sesiones, como ocurre en el caso de la fuerza mayor, perderá sentido la disposición contenida en el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992. En efecto, la inasistencia del congresista en tal caso, a pesar de estar justificada por excusa válida, impide el pago a su favor de los respectivos salarios y prestaciones, que serán recibidos por quien deba reemplazarlo.

La norma deberá seguir siendo aplicada, en cambio, en los eventos previstos en los numerales 2º y 3º del artículo 90 de la misma ley, que constituyen razones válidas para excusarse por la inasistencia a las sesiones, pero no dan lugar, sin embargo, a la existencia de una falta temporal, en los términos del inciso tercero del artículo 261 de la Constitución Política. Lo anterior resulta lógico si se tiene en cuenta que los mencionados numerales se refieren al cumplimiento de comisiones oficiales fuera de la sede del Congreso y a la autorización especial concedida por la mesa directiva o el presidente de la respectiva corporación, situaciones que suponen, por lo general, la realización de actividades relacionadas con las funciones de las cámaras legislativas.

Por esta razón, se expresó anteriormente que el análisis de la validez de las excusas presentadas por los parlamentarios para justificar su inasistencia a las sesiones distintas a las plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, resultaría necesario, exclusivamente, para efectos de determinar si está justificado el incumplimiento del deber consagrado en el numeral 1º del artículo 268 de la misma ley, y podría haber perdido sentido para la determinación del derecho a percibir los salarios y demás prestaciones laborales, salvo que se trate de ausencias justificadas con fundamento en los numerales 2º y 3º del artículo 90 citado.

Así las cosas, encuentra la Sala que, en los casos de inasistencia a las sesiones del Congreso, por razones de fuerza mayor, si bien puede considerarse válida la excusa presentada, no deben efectuarse pagos a favor del congresista ausente, por concepto de salarios y demás prestaciones laborales, dado que la fuerza mayor constituye uno de los eventos de falta temporal, que conforme a los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, da lugar al reemplazo inmediato. Será, entonces, la persona que asuma el cargo, quien tendrá derecho a recibir el pago correspondiente.

No obstante lo anterior, la Sala advierte que esta conclusión se deriva de la interpretación del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 en el sentido que acaba de plantearse, que obligaría a inaplicarlo, por razones de inconstitucionalidad, en los eventos en que la inasistencia a las sesiones se justifique en motivos de fuerza mayor que resulten aceptables; en efecto, en tales eventos, según se ha explicado, la validez de la excusa no le otorgaría al parlamentario ausente el derecho a recibir su remuneración.

En estas condiciones y dado que la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo, —en la medida en que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa—, no podría considerarse, de ninguna manera, que el representante Basilio Villamizar Trujillo es responsable disciplinariamente por haber ordenado el pago de los salarios y demás prestaciones laborales correspondientes al mes de octubre de 2000, a favor de los congresistas Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez. Si se considera, conforme a la interpretación aquí propuesta, que el citado artículo 271 debió ser inaplicado en el caso concreto, y, por lo tanto, que la ordenación de dicho pago, por ser injustificado, dio lugar a la destinación indebida de dineros públicos, la conducta del investigado resultaría inculpable, por haber actuado —conforme a lo dispuesto en la norma mencionada— con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria.

En efecto, sin duda, la redacción del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 —que no hace distinciones— permite interpretar dicho precepto en el sentido de que, en todo caso de inasistencia justificada por excusa válida, deben pagarse los salarios y demás prestaciones laborales correspondientes al congresista ausente. Y si bien el artículo 4º de la Constitución Política establece el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad para todas las autoridades judiciales y administrativas, al disponer que “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, es claro que este deber sólo puede ser cumplido por el funcionario respectivo, con fundamento en la interpretación que él mismo realice de la norma correspondiente, dado que el órgano competente para adoptar la decisión definitiva sobre la exequibilidad de la disposición, esto es, la Corte Constitucional, no se ha pronunciado. En estas condiciones, la realización por parte del investigado, de una interpretación diferente a la que hace el juez que juzga su responsabilidad disciplinaria, no podría dar lugar, de ninguna manera, al reproche de su conducta (11) .

(11) La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se ha referido a esta situación, al considerar que un juez no puede ser declarado responsable del delito de prevaricato por el hecho de no haber hecho uso, en un caso concreto, de la excepción de inconstitucionalidad, que sólo puede aplicarse por aquél, “según su leal saber y entender”. (Sent., dic. 13/95, exp. 10.895).

Por lo demás, la posible inconstitucionalidad del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, cuando se trata de excusas fundadas en razones de fuerza mayor, no resulta palmaria. Lo anterior es evidente si se tiene en cuenta el esfuerzo interpretativo realizado en esta providencia, a fin de explicar la opinión de la Sala. Valga anotar, finalmente, que, en el caso planteado, no está demostrado que el reemplazo de los parlamentarios Castrillón Roldán y Saravia Gómez se hubiera producido durante el mes de octubre de 2000.

Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que no hay lugar a decretar la pérdida de investidura solicitada.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGASE la solicitud de pérdida de investidura de congresista del Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo.

2. Comuníquese esta sentencia a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno, para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Cúmplase».

(Sentencia de 23 de abril de 2001. Expediente AC-12.591. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez).

ACLARACIÓN DE VOTO

Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en cuanto negó la pérdida de investidura del congresista.

No obstante quiero precisar que mi voto afirmativo obedece a que los pagos que efectuó el demandado como Presidente de la Cámara los hizo con base en una interpretación de buena fe de la norma que sometía la pérdida del derecho a los salarios por inasistencia a las sesiones, a la existencia de una excusa válida. Como la calificación de dicha excusa no correspondía al Presidente de la Cámara, sino a la Comisión de acreditación documental, mientras no se había recibido la misma, la cual fue tardía e inoportuna como lo dice la sentencia, la interpretación hecha de la existencia de una fuerza mayor por la detención de la autoridad pública, en principio es aceptable y puede conducir a un error inexcusable, pues cuántos eventos se repiten cada día en los cuales la retención de una persona confluye finalmente en la más palmaria violación del derecho a la libertad individual, al resultar inocente la persona de lo que se le acusa y cuya situación sólo se aclara después de poner fin a los, a veces engorrosos y prologados, trámites judiciales.

Se hubiera evitado tal situación si el Presidente de la Cámara hubiera recibido la orden de suspensión en el ejercicio de las funciones de los congresistas o que la comisión, en un ejercicio prudente de sus funciones, hubiera presentado su concepto oportunamente sobre la justificación o no para no asistir a las sesiones, pues se repite el hecho objetivo de la retención de una persona no es índice concluyente de que su retención tenga justificación.

Juan Ángel Palacio Hincapié. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Respetuosamente me permito presentar la aclaración de voto a la sentencia de veintitrés de abril del presente año, dictada en el proceso de la referencia con ponencia del magistrado Dr. Alier E. Hernández Enríquez.

Me permito expresar que el derecho a recibir el salario o su equivalente por los servidores públicos está consagrado como una justa retribución por los servicios prestados; por eso el ordenamiento jurídico autoriza que no se paguen los días no laborados, salvo los casos previstos en las excepciones de ley.

Claro está que en el caso de autos se dieron unas circunstancias que impidieron la aplicación inmediata de este principio por el ordenador del gasto, como fue la detención de los congresistas sin que estuviera en firme el auto que lo ordenó que fue de su conocimiento y la no resolución oportuna de la excusa que ellos presentaron ante las autoridades de la Cámara de Representantes. Como estas conductas y circunstancias no son imputables al acusado en pérdida de investidura, no puede responder por las consecuencias que de ellas se derivaron.

Ahora, como efectivamente el pago de los salarios se dio y en el evento que frente a la ley no se justifique, las autoridades competentes tienen la posibilidad de reclamar su devolución con destino al tesoro público.

Con todo comedimiento,

Tarsicio Cáceres Toro. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Comparto la ponencia que se aprobó pero hago la siguiente precisión: La acusación formulada contra el congresista Basilio Villamizar Trujillo se apoyó en la causal de indebida destinación de dineros públicos, por haberse ordenado por éste, quien se desempeñaba como Presidente de la Cámara de Representantes, el pago de los salarios del mes de octubre de 2000 de varios miembros de esa corporación, no obstante que se hallaban privados de la libertad desde el día 3 de dicho mes.

El derecho es una ciencia interpretativa, razón por la cual a quien le incumbe aplicar una norma jurídica debe desentrañar su significado o precisar su alcance en cada caso concreto.

Sin duda alguna, la conducta del congresista demandado, cuando ordenó a favor de los representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia el pago de sus salarios y prestaciones del mes de octubre del año próximo pasado, se apoyó en la interpretación que dio al artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, del cual puede concluirse, sin que con ello se violen las reglas del buen sentido y de la lógica, que habiéndose presentado excusa válida por los representantes a la Cámara, era menester hacer el reconocimiento de los sueldos correspondientes.

A nadie se le puede sancionar cuando aplica una norma de derecho con un determinado alcance, si, como se dijo, el entendimiento que se hace de ésta no pugna con el sentido común.

He ahí la razón fundamental por la cual comparto la decisión de la ponencia aprobada.

Cordialmente,

Nicolás Pájaro Peñaranda. 

ACLARACIÓN DE VOTO

No se decretó la pérdida de la investidura de congresista del Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo, acusado de indebida destinación de dineros públicos por haber ordenado el pago del sueldo correspondiente al mes de octubre de 2000 a los representantes Darío Saravia y Juan Ignacio Castrillón, quienes se encontraban detenidos por orden de la Corte Suprema de Justicia.

No obstante que la fuerza mayor constituye excusa válida que genera falta temporal, la cual, según los términos de los artículos 134 y 261 constitucionales, da lugar al reemplazo inmediato y, en consecuencia, al no pago de salarios del titular de la excusa, “.... la Sala advierte que esta conclusión se deriva de la interpretación del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 en el sentido que acaba de plantearse, que obligaría a inaplicarlo, por razones de inconstitucionalidad, en los eventos en que la inasistencia a las sesiones se justifique en motivos de fuerza mayor que resulten aceptables; en efecto, en tales eventos, según se ha explicado, la validez de la excusa no le otorgaría al parlamentario ausente el derecho a recibir su remuneración“.

Agrega que en esas condiciones y dado que la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo, en la medida en que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, no podría considerarse, de ninguna manera, que el representante es responsable disciplinariamente por haber ordenado el pago de los salarios, si se considera que el artículo 271 debió ser inaplicado.

El suscrito magistrado comparte la parte resolutiva de la providencia, pero no estima necesario inaplicar el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, cuyo texto dice: “La falta de asistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes. Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar”, pues no se observa la oposición de dicha norma con los textos constitucionales que se invocan, esto es los artículos 134 y 261, los cuales se refieren a las vacancias por faltas absolutas, para efectos de llamar a los candidatos no elegidos de la misma lista.

En fin, la falta de asistencia con excusa válida, acompañada de la no firmeza de la orden de suspensión del cargo, ya que se había interpuesto un recurso contra la decisión de la Corte Suprema de Justicia, son suficientes para considerar que no hubo pago indebido de los sueldos y, en consecuencia, no decretar la pérdida de la investidura en el caso sub judice. No era necesario acudir a la justificada no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por el ordenador del gasto, ni a la afirmación de que las faltas generadoras de pérdida de investidura sólo son sancionables a título de dolo o culpa, pues resultaba suficiente, como ya se dijo, la excusa válida para no asistir a las sesiones en cuestión.

Atentamente,

Manuel Santiago Urueta Ayola. 

ACLARACIÓN DE VOTO

I

La pérdida de investidura, como se lee en los artículos 110, 183, 184 y 291 de la Constitución, está dirigida contra los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales —diputados y concejales— y contra los congresistas —senadores y representantes—, y es sanción disciplinaria, que priva a esos servidores públicos de su calidad de tales y los inhabilita, en forma vitalicia en algunos casos, para ocupar ciertos cargos de elección popular.

Ahora bien, según el artículo 29 de la Constitución toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable, de lo que resulta que sólo se es responsable cuando se es culpable.

Entonces, sólo la conducta culpable —o sea, aquella dirigida por la voluntad del agente, que sólo así le es atribuible—, puede ser sancionada.

Siendo así, la pérdida de investidura es sanción que sólo puede imponerse cuando el hecho previsto como causal sea cometido culpablemente, es decir, con dolo o con culpa.

Se dijo en la sentencia, por fin, que “la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo —en la medida en que las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa”.

Y de ahí mi adhesión a la misma, en cuanto fue absuelto el representante acusado porque, no obstante que “dio lugar a la destinación indebida de dineros públicos”, su conducta es inculpable, porque actuó “con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria”.

II

Me separa de los motivos de la sentencia lo relativo a la detención preventiva por orden judicial como hecho constitutivo de fuerza mayor, tal como quedó consignado.

Según lo establecido en el artículo 64 de la Ley 95 de 1890, se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, lo que indica que ha de tratarse de un hecho extraño, es decir, que el agente no ha contribuido a producir; imprevisible, esto es, que no pueda ser razonablemente previsto, que por ello el agente no habría podido disponer lo conveniente para evitarlo o evitar sus consecuencias, precaverse contra ese hecho o abstenerse de asumir sus riesgos; e irresistible, o sea, insuperable, que haga imposible al agente el cumplimiento de su obligación, y no que lo haga más difícil.

La Sala de Consulta y Servicio Civil, en conceptos de 7 de noviembre de 1996 (1) y 11 de mayo de 1999 (2) , explicó que el acontecimiento que constituye fuerza mayor o caso fortuito es el externo y puramente objetivo, es decir, ajeno a la órbita de responsabilidad o de acción del sujeto, pues si éste hubiera intervenido en su producción no constituye evento que lo exonere de responsabilidad; que, así las cosas, no es cualquier acto de autoridad irresistible el que constituye fuerza mayor, sino aquel respecto del cual el sujeto es completamente ajeno en su causación; que, entonces, si el sujeto hubiera dado origen al acto de la autoridad judicial de detención preventiva, por la presunta comisión de un hecho punible, que por su carácter coercitivo le es irresistible, no puede alegarlo como causal de fuerza mayor para dejar de cumplir sus obligaciones; y que, en este orden de ideas, la detención preventiva de un congresista no constituye fuerza mayor que lo excuse de asistir a las sesiones del Congreso.

(1) Radicación 902.

(2) Radicación 1.197.

Esa opinión es errónea, porque parte del supuesto de la culpabilidad del sindicado, contra lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, según el cual, ya se dijo, toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable; y también contra lo establecido en el artículo 389, numeral 2º, del Código de Procedimiento Penal, según el cual las medidas de aseguramiento sólo suponen “la probable responsabilidad del sindicado, como autor o partícipe”.

La sentencia rectificó adecuadamente esa opinión, en lo que dijo que la detención preventiva era un hecho extraño a la voluntad del detenido, pues una posición diferente implicaría el desconocimiento de la presunción de inocencia que ampara a quien no haya sido declarado judicialmente culpable y la violación del derecho al debido proceso, pues “la detención preventiva no desvirtúa en modo alguno la presunción de inocencia que ampara al destinatario de la medida”, que su imposición “está autorizada por el artículo 28 de la Constitución Política, con el único objeto de asegurar la comparecencia al proceso de la persona investigada y garantizar la protección de la sociedad”, y que esa presunción “sólo se desvirtúa con la sentencia condenatoria. Y permanece incólume mientras ella no se profiera”.

En la sentencia se dijo, sin embargo, que la detención preventiva de los representantes Darío Saravia Gómez y Juan Ignacio Castrillón Roldán “debe ser considerada un evento de fuerza mayor, esto es, un hecho imprevisible e irresistible para ellos, ajeno a su voluntad, que ha ocurrido como consecuencia de la orden de una autoridad competente”, y me resulta claro que es ese un hecho irresistible, pero no que sea imprevisible, y en la sentencia no se explicó.

Es que, según lo establecido en el artículo 387 del Código de Procedimiento Penal, recibida la indagatoria el funcionario judicial debe resolver la situación jurídica del sindicado con medida de aseguramiento, si hubiere prueba que la justifique, u ordenando su libertad. Entonces, no resulta imprevisible para quien ha sido oído en indagatoria el hecho de que en su contra se dicta medida de aseguramiento —y entre estas la de detención preventiva—, como sí podría ser imprevisible la captura para efectos de la indagatoria, como autoriza el artículo 375 del mismo código.

III

Me separa también de los motivos de la sentencia la afirmación según la cual una vez expedido el Acto Legislativo 3 de 1993, por el cual fueron modificados los artículos 134 y 261 de la Constitución, “devino inconstitucional el último inciso del artículo 278 de la Ley 5ª de 1992”, que debe ser inaplicado, entonces, conforme a lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución.

Puede suceder que disposiciones anteriores a la Constitución resulten inconciliables con ésta, fenómeno que ha sido denominado, con toda impropiedad, inconstitucionalidad adventicia o sobreviniente, para concluir que tales disposiciones, aun en contradicción con el mandato constitucional posterior, conservan vigencia mientras no sean despojadas de su existencia por un pronunciamiento judicial que así lo disponga.

Pero lo que ocurre en tales casos es que esas disposiciones anteriores quedan derogadas, pues así opera el sistema, y no podría ser de otra forma, y para ello no es necesario que lo declare el órgano judicial ni le fue atribuida competencia para hacerlo.

El Consejo de Estado, en sentencia de 2 de agosto de 1973, explicó:

“La contraposición entre las normas constitucionales y las de inferior jerarquía puede ocurrir con precedencia de aquellas sobre estas, o viceversa, de éstas sobre aquellas. En el primer caso se confronta el examen, por vía de acción o de excepción, de los preceptos subordinados en relación con los de la Constitución, que siempre debe prevalecer. En el segundo, las normas subordinadas quedan subrogadas o modificadas, ipso jure, al entrar en vigencia las nuevas disposiciones constitucionales que les sean contrarias. El primero es un problema de hermenéutica mientras que el segundo es de tránsito de legislación” (3) .

(3) Anales del Consejo de Estado, t. LXXXV, núms. 439 y 440, pág. 332.

Es impropia la referencia al artículo 4º de la Constitución, porque no se trataba de dejar de aplicar norma vigente alguna.

Mario Alario Méndez. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Aunque compartí la decisión adoptada en la sentencia proferida por la Sala el día 23 de abril de este año, aclaré el voto por lo siguiente:

Primero:

• Cuando el doctor Basilio Villamizar ordenó, como Presidente de la Cámara de Representantes, el pago de salarios a dos congresistas que estaban privados de su libertad en virtud de una medida de cautela, la Constitución ya contenía previsión sobre los suplentes (art. 261).

• Tal situación constitucional daría lugar a pensar a que debió llamarse a los suplentes y como consecuencia pagarles a los mismos, y no a los titulares privados de la libertad.

• Sin embargo esa nueva institución constitucional que serviría para inaplicar el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 y, por consiguiente, para haber llamado a los suplentes y no pagarles a los congresistas titulares, es circunstancia que deriva de una interpretación jurídica

• La excepción de inconstitucionalidad en su origen nace de la deducción lógica de quien advierte quebranto ostensible entre una norma legal o administrativa y la Carta Política.

• En mi sentir el hecho relativo a que el doctor Basilio Villamizar no haya inaplicado el citado artículo legal no es conducta que pueda conducir a la pérdida de investidura.

Segundo:

Las afirmaciones categóricas del fallo referentes a que las causales de pérdida de investidura son sancionables “sólo a título de dolo o culpa”, para mí tienen reservas.

María Elena Giraldo Gómez. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el debido respeto por la opinión mayoritaria, paso a exponer mi razón de inconformidad con el fallo de la referencia:

En la página 57 de la providencia se afirma que: “La responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo, en la medida en que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa ...”, tal aseveración no la comparto dentro del contexto sugerido, porque se pretende darle una exclusiva connotación disciplinaria al proceso de pérdida de investidura lo cual no es cierto, éste es de naturaleza política como reiteradamente lo ha expuesto tanto la Sala Plena del Consejo de Estado, como la Corte Constitucional.

Nadie discute que dentro de los procesos penales y los disciplinarios que ostentan la misma naturaleza punitiva de la pérdida de investidura , sólo se podrá de derivar responsabilidad a título de dolo o culpa. Pero en éste, dado el interés público comprometido, el solo quebranto objetivo configura la causal.

Lo contrario sería confundir la acción penal y la disciplinaria con la pérdida de investidura. En esta errada consideración fue en la que incurrió el legislador cuando exigió la previa sentencia penal, como requisito para la configuración de la causal de pérdida de investidura por lo cual la Corte Constitucional declaró inexequible tal aspecto.

Atentamente,

Alejandro Ordóñez Maldonado. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Considero que la pérdida de investidura no es una sanción penal ni disciplinaria. Es la forma de extinguir el mandato soberano que el pueblo a través del voto otorga a sus representantes. Es una acción administrativa de responsabilidad política para declarar la indignidad de los elegidos que transgredan las inhabilidades, las incompatibilidades o las prohibiciones constitucionales (C.P., arts. 179 a 183 y 110), cuyo objetivo es garantizar elecciones en igualdad de condiciones, lograr un desempeño transparente de la gestión legislativa y la depuración de conductas corruptas e indecorosas en las corporaciones públicas.

Siendo tal su trascendencia, el juicio de responsabilidad debe ser objetivo. Así mismo, por razón del principio del non bis in idem, resulta ajeno al proceso de pérdida de investidura, la determinación del dolo o de la culpa, pues son elementos que deben ser analizados y establecidos en los procesos penales o disciplinarios, correspondientes a una jurisdicción distinta.

En el presente proceso se probó que el representante acusado incurrió en un error administrativo al interpretar que la excusa aportada por los congresistas detenidos era válida por constituir fuerza mayor y por lo tanto, era procedente el pago de los salarios del respectivo mes. No se trata de que el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 sea inaplicable, por el contrario, es una norma con plena vigencia. El demandado, dentro de su lógica, y toda vez que la comisión de acreditación documental de la Cámara conceptuó extemporáneamente (nov. 28/2000) y la Corte Suprema de Justicia certificó que la orden de suspensión del cargo de los congresistas detenidos no estaba en firma, aprobó la nómina. Esta situación no constituye causal de pérdida de investidura y podrá objeto de la sanción disciplinaria y pecuniaria, pero no puede ser base para una declaratoria tan trascendental como la indignidad, deshonra y falta de decoro, por lo cual comparto la parte resolutiva de esta providencia, hecha la presente aclaración.

Ligia López Díaz. 

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