Sentencia 12591 de febrero 22 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO SOBRE TELÉFONOS

LOS MUNICIPIOS NO PUEDEN ESTABLECER ESTE TRIBUTO

EXTRACTOS: «Corresponde a la Sala resolver sobre la apelación presentada por la apoderada judicial del municipio de Manizales contra la sentencia del 27 de abril de 2001 proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia Caldas y Chocó, que anuló el Acuerdo 389 de 1998 expedido por el concejo municipal de Manizales.

El a quo estimó que el acuerdo demandado se dictó contrariando los artículos 150 numeral 12 y 313 numeral 4º de la Constitución Política, como quiera que el concejo municipal lo profirió sin facultades legales para ello, al estar derogadas las normas que lo autorizaban a crear el impuesto sobre teléfonos.

El Acuerdo 389 del 11 de noviembre de 1998 modificó parcialmente el Decreto Municipal 760 de 1991, el cual no fue aportado al expediente ni fue acusado, por lo que la Sala debe limitarse a examinar únicamente los cargos presentados contra el primero de los actos mencionados.

El concejo de Manizales fijó algunos elementos del que denomina “impuesto de teléfonos” a través del acuerdo demandado, el cual dictó “en ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 y el artículo 127 del Decreto 1333 de 1986” normas que se transcriben a continuación:

Ley 97 de 1913. “ART. 1º—El concejo municipal de la ciudad de Bogotá, puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

(...).

i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas”. (Subraya la Sala)

Ley 84 de 1915. “ART. 1º—Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4º de 1913:

a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones (...).”

Decreto 1333 de 1986. “ART. 127.—Aprobado un proyecto o resolución cualquiera, puede ser reconsiderado y modificado, pero no se pueden revocar nombramientos ya comunicados, y cuando se trate de un acuerdo la revocación tiene que ser por medio de otro”.

Como puede verse, el impuesto de teléfonos que reglamentó el Acuerdo 389 del 11 de noviembre de 1998, tiene como fundamento principal el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913.

La accionante señala que esta norma se encuentra derogada porque no fue compilada en el Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal). Por su parte, la apoderada del municipio considera que mediante el decreto mencionado, el ejecutivo no podía derogar disposiciones legales, además que en su artículo 172 dejó vigentes los impuestos existentes en ese momento. A continuación la Sala examinará este punto:

El Decreto 1333 del 25 de abril de 1986 fue dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias que confirió el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 que dispone:

“ART. 76.—Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, por el término de 100 días contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley. Con tal fin podrá: (...).

b) Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración municipal. La numeración comenzará por la unidad y los títulos se nombrarán y ordenarán de acuerdo con el contenido de las disposiciones que se modifiquen”. (Subraya la Sala)

En ejercicio de esas facultades, el Gobierno Nacional expidió el Código de Régimen Municipal, que en su artículo 385 señala:

“ART. 385.—Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobreorganización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto”. (Subraya la Sala)

Esta disposición fue demandada ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, argumentando que el ejecutivo no tenía facultad para derogar normas legales. Esa corporación al confrontarlo con la Constitución Política de 1886, declaró la exequibilidad del artículo 385 del Decreto 1333 de 1986 y al respecto expresó:

“La facultad de codificar consiste en establecer, sentar, definir de manera sistemática y ordenada las normas relativas a determinada área del comportamiento social, es una atribución legislativa que, por tanto, incluye las de innovar, modificar, adicionar, refundir y derogar las normas vigentes, para que toda la materia quede en un solo cuerpo legal” ( Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia de noviembre 13/86. Exp. 1507. M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora. 1). Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia de noviembre 13/86. Exp. 1507. M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora.

(1) Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia de noviembre 13/86. Exp. 1507. M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora.

El entonces supremo tribunal constitucional especificó en la misma providencia, que la norma dictada en uso de facultades extraordinarias no dispone derogar, sino que el gobierno, como legislador extraordinario, aclaró el significado del literal b del artículo 76 de la Ley 11 de 1986, lo cual es legítimo en razón de la potestad legislativa de dar preciso alcance a disposiciones anteriores.

La Corte Constitucional también se pronunció sobre el alcance de las facultades que habilitaron al Gobierno Nacional para expedir el “Código de Régimen Municipal” y señaló en su oportunidad que la “codificación” permite no solo acumular normas, sino también ordenar de manera armónica y sistemática las disposiciones sobre una misma materia, para lo cual puede suprimir preceptos sobrantes, reiterativos, incoherentes o ajenos al sistema; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines propios del código; o derogar aquellos mandatos que, en ejercicio de su función legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento respectivo:

“Por ende, no hay razón alguna de índole constitucional que impida que un código se conforme por la suma de diversas leyes y decretos, ya que si bien un código es un conjunto sistemático, lógico y completo de las disposiciones que regulan determinada actividad, la unidad temática no implica que necesariamente el código deba estar conformado por una sola ley, pues diversas leyes o decretos pueden expedirse para integrar dicha unidad, así como varios de los preceptos consignados en ellos pueden ser derogados o suprimidos en virtud de la codificación que se hará, como ordinariamente así ocurre.

En este sentido, a juicio de la Corte, la Ley 11 de 1986 autorizó al Gobierno para "codificar" normas constitucionales y legales, lo que como se ha dicho, incluyó la atribución en cabeza de este, por expresa autorización del legislador ordinario, de eliminar normas repetidas o derogadas, inclusive las constitucionales, dejando en cabeza del ejecutivo la más absoluta discrecionalidad en la definición sobre si las normas relacionadas con el tema estaban o no vigentes y acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser incluidas en el estatuto" (Subraya la Sala) ( Corte Constitucional, Sentencia C-046/98 de febrero 26/98. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. 2).

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-046 de febrero 26 de 1998. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.

De acuerdo a lo anterior, la posibilidad que tenía el Gobierno Nacional para derogar preceptos legales, estaba limitada a excluir normas que resultaran repetidas, innecesarias o que habían perdido su vigencia con anterioridad; pero en ningún caso puede interpretarse que la potestad otorgada incluía derogar disposiciones en forma absolutamente discrecional, porque ello equivale a una forma de legislar, asunto para el que no tenía competencia.

En ese orden de ideas, se entienden derogadas aquellas normas legales sobre organización y funcionamiento de la administración municipal que no fueron codificadas en el Decreto Ley 1333 de 1986, así como las que resultaban sobrantes, reiterativos, incoherentes, pero no puede extenderse este efecto a aquellas disposiciones que no tenían estas características. Mucho menos tratándose de normas de carácter tributario.

Tratándose de normas impositivas, el artículo 172 del Código de Régimen Municipal dispuso expresamente:

“ART. 172.—Además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes.” (Subraya la Sala)

Dentro de los tributos que se regulan en las normas posteriores no se encuentra el llamado “impuesto de teléfonos”, pero la expresión “Además de los existentes hoy legalmente” permite concluir que aquellos gravámenes que se encontraran vigentes, siguen subsistiendo conforme se encontraran descritos en la ley, como sería el caso del llamado “impuesto de teléfonos”.

Ahora bien, el artículo 1º de la Constitución Nacional consagra el principio de autonomía de los entes territoriales, la cual pretende lograr una eficiente asignación de los recursos del Estado, para el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta las necesidades y requerimientos particulares de cada comunidad local. Pero ello no implica desconocer la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central, pues no puede perderse de vista que nuestro país está organizado como república unitaria.

El sistema tributario es uno de aquellos aspectos que deben ser manejados por las entidades y el poder central en forma coordinada, para el adecuado cumplimiento de los principios y garantías de la tributación, consagrados en el artículo 363 de la Carta Política.

Si bien es cierto existen normas constitucionales que reafirman la autonomía fiscal de las entidades locales, así como disposiciones que salvaguardan la propiedad de sus recursos tributarios —como el 294, que prohíbe que la ley conceda exenciones sobre los tributos de los entes territoriales; el 317 que dispone que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, o el 362, que da protección constitucional a los tributos de los departamentos o municipios—, sus potestades tributarias no son ilimitadas, como se deriva del numeral 3º del artículo 287 y el numeral 4º del artículo 313 de la Constitución:

“ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:(...)

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. (Subraya la Sala)

“ART. 313.—Corresponde a los concejos: (...).

4. Votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y gastos locales”. (Subraya la Sala)

En este campo la autonomía local no es plena, sino limitada y derivada de la Constitución y la ley, y en ese contexto ha de asimilarse el artículo 338 de la Carta que dispone:

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos” (...).

Esta norma exige que el legislador, creador del impuesto sea nacional, departamental o municipal, fije directamente los elementos estructurales del tributo.

Interpretando la anterior disposición de una manera armónica junto con los demás preceptos mencionados, le corresponde a la ley, dictada por el Congreso, la creación “ex novo” de los tributos, y a partir de ella, podrán las asambleas o los concejos ejercer su poder de imposición. Las entidades territoriales podrán entonces establecer tributos dentro de su jurisdicción, pero con sujeción a la ley que previamente los haya determinado.

El literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 en concordancia con la Ley 84 de 1915, le otorgó a los concejos municipales la facultad de crear el “impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas”, pero sin dar ninguna referencia, pauta o directriz que le permitiera a estos entes determinar alguno de los elementos del tributo.

El mencionado artículo no indica cuál es el hecho generador del impuesto de teléfonos; tampoco señala los sujetos pasivos, ni fija alguna pauta que permita identificarlos. En cuanto a la base gravable o las tarifas, no puede verificarse algún tipo de directriz.

Por lo tanto el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 al carecer de los requerimientos previstos en la Constitución Política (art. 338) ha perdido aplicabilidad y no puede desarrollarse porque conllevaría la violación de los principios generales del derecho tributario de equidad y legalidad de los tributos. Porque bajo el nombre de “impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos” aparecerían los más disímiles y variados gravámenes, fruto de la creación antitécnica y contrariando el mandato constitucional.

Tal indefinición de la norma, haría que directamente los municipios crearan el tributo, prácticamente sin ningún límite legal, lo cual resulta contrario a los artículos 338, 303 y 313 numerales 4º de la Constitución Política actual, de acuerdo con el alcance descrito anteriormente.

El concejo municipal de Manizales estableció en el Acuerdo 389 del 11 de noviembre de 1998, dictado en vigencia de la Carta Política de 1991, los elementos del que llamó “Impuesto de teléfonos”. Fijó el hecho generador, los sujetos pasivos, base gravable y tarifa, sin que existiera alguna norma superior que le diera los parámetros o los intervalos para determinar estos elementos propios de la ley que crea el gravamen, por lo cual, ante la ausencia de creación legal de los elementos estructurales del impuesto, el concejo carece de competencia derivada para desarrollarlo.

El gravamen creado no puede identificarse con el previsto en el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, salvo por el hecho que utilizan la misma denominación, pero éste no es un factor que permita establecer sus elementos.

Teniendo en cuenta lo precedente, no es necesario estudiar los demás cargos de la demanda contra el Acuerdo 389 de 1998, debiendo confirmarse, la sentencia de primera instancia que decretó su nulidad».

(Sentencia de febrero 22 de 2002. Expediente 12591. Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz).

_____________________________