Sentencia 12620 de abril 12 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 2500023270002000001901. Rad. 12620

Consejera Ponente:

Ligia López Díaz

Bogotá, D.C, doce de abril de dos mil dos.

Actor lntalpel Ltda.

Impuesto predial

Fallo

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá, contra la sentencia de mayo 30 de 2001, mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad de la liquidación de revisión Nº 714 de agosto 26 de 1998 proferida por la jefatura de determinación, grupo de liquidación de la Dirección de Impuestos Distritales, y de la Resolución 333 del 30 de septiembre de 1999 proferida por el grupo de recursos tributarios de la subdirección jurídica de la misma dirección, mediante las cuales se modificó la liquidación privada del impuesto predial por la vigencia fiscal de 1996 de la sociedad Intalpel Ltda.

Antecedentes

El día 30 de abril 1996 la sociedad Intalpel Ltda. presentó su declaración del impuesto predial unificado, correspondiente al año gravable 1996, por el inmueble de su propiedad ubicado en la carrera 68D Nº 18-10 de Bogotá, en la cual determinó como base gravable la suma de $ 732.230.000 y un impuesto a cargo de $ 7.322.000.

La Dirección de Impuestos Distritales expidió el requerimiento especial 09-1330 de fecha 31 de marzo de 1998, en el cual planteó modificar la declaración del impuesto predial por el año 1996, para determinar el impuesto con base en el avalúo catastral del predio, que para ese año era de $ 1.668.851.000. Así mismo, propuso sanción por inexactitud.

La subdirección de impuestos a la propiedad de la Dirección de Impuestos Distritales, el 26 de agosto de 1998 emitió la liquidación oficial Nº 714, de acuerdo con lo planteado en el requerimiento.

Contra el acto anterior se interpuso recurso de reconsideración, el cual fue fallado de manera desfavorable mediante Resolución 333 de fecha 30 de septiembre de 1998, con la cual se agotó la vía gubernativa.

Demanda.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el apoderado judicial de la sociedad Intalpel Ltda., solicitó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la declaratoria de nulidad de la liquidación de revisión Nº 714 de fecha agosto 26 de 1998, y de la Resolución 333 de fecha 30 de septiembre de 1999 proferidas por la Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá.

A título de restablecimiento del derecho solicitó declarar que sólo está obligada a pagar la suma determinada por la demandante en su declaración privada del impuesto predial, correspondiente al período fiscal de 1996, sobre el predio ubicado en la carrera 68D Nº 18-10.

Citó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 44 del Código Contencioso Administrativo; 155 del Decreto 1421 de 1993; 2º, 64 y 101 del Decreto Distrital 807 de 1993 y 64 y 101 del Decreto Distrital 422 de 1996.

Manifestó que existió vulneración del artículo 29 de la Constitución Política y del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, porque mediante requerimiento especial se propuso modificar la liquidación privada del impuesto predial sobre un avalúo catastral de $ 1.663.881.000, desconocido por la sociedad actora.

Agregó que la formación de un avalúo catastral, no es, ni puede ser, un simple acto de trámite, por tratarse de una actuación mediante la cual se determina la base gravable del impuesto predial unificado; por ello debió notificarse personalmente o por correo.

Consideró que la prueba utilizada por la administración (el avalúo catastral) es nula porque el contribuyente no tuvo oportunidad de conocerla ni controvertirla.

Solicitó declarar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 87 y 91 de la Resolución 2555, que consideran realizada la notificación del avalúo catastral con la simple publicación de la respectiva resolución, porque violan el debido proceso que exige que el administrado conozca los actos que producen efectos jurídicos.

Reiteró que como la sociedad actora no fue notificada de la existencia de un avalúo catastral formado no podía utilizar sino la base por ella conocida, el autoavalúo de 1995 ajustado con el IPC.

Estimó vulnerado el artículo 2º del Decreto 807, por falta de aplicación del espíritu de justicia, al obligar a la contribuyente a pagar un impuesto muy superior al que le correspondía. En cuanto a la sanción por inexactitud, expresó que en el presente caso no existe omisión de ingresos ni de impuesto generado por operaciones gravadas, ni de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, tampoco de inclusión de deducciones, descuentos o exenciones inexistentes, por la cual no existe ni existió fundamento legal para imponerle sanción alguna, concluyendo que se violaron los artículos 64 y 101 del Decreto 807 de 1993, modificados por los artículos 64 y 101 del Decreto 422 de 1996, por interpretación errónea.

Oposición.

El apoderado de la administración, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Consideró que la administración para efectos de la información de la base gravable, así como para la expedición de los actos administrativos de fiscalización y determinación del impuesto tomó como base los avalúos adoptados mediante resolución por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y notificados a los contribuyentes conforme a los procedimientos del inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo.

Agregó que el artículo 138 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, señaló la forma como se notifican los actos expedidos por el catastro. Por lo tanto, cuando la administración toma como bases unos avalúos catastrales, es porque están vigentes y han sido comunicados o notificados legalmente, y en consecuencia no puede haber violación al debido proceso.

Señaló que para la expedición del acto demandado se siguió el procedimiento previsto en los artículos 64 a 102 del Decreto 807 de 1993.

Respecto a la forma de liquidar el impuesto predial, argumentada por el contribuyente, aclaró que para la fijación del autoavalúo el contribuyente debe tomar la mayor de las dos cifras a que hace referencia el numeral 1º del artículo 166 del Decreto 1421 de 1993.

Además, el contribuyente para determinar el avalúo catastral debió remitirse al Departamento Administrativo de Catastro Distrital, pedir una certificación y confrontarla con el avalúo del año anterior incrementado en la meta de inflación, y de las dos, tomar la mayor como cifra mínima para la determinación del autoavalúo.

Referente a la violación del principio de justicia, manifestó que las normas tributarias se expiden de manera impersonal y general para todos los contribuyentes, cuyo desconocimiento no sirve de excusa para librarse de la aplicación de las mismas.

Por último afirmó que la inexactitud se configura al utilizar datos equivocados que generan un menor impuesto a pagar, por lo que los artículos 64 y 101 del Decreto 807 de 1993, se aplicaron correctamente.

La sentencia apelada.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 30 de mayo de 2001, declaró la nulidad de los actos acusados y como restablecimiento del derecho declaró en firme la declaración del impuesto predial presentada por la sociedad actora respecto del período fiscal de 1996.

Reiteró una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un caso similar, en la que se concluyó que la administración no puede exigirle al particular que declare el impuesto predial teniendo en cuenta las modificaciones al avalúo catastral, cuando no las conoce.

El recurso de apelación.

La administración, a través de apoderado judicial, impugnó la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque y en su lugar se cobre la totalidad de la sanción impuesta a la sociedad Intalpel Ltda.

Realizó un paralelo para establecer las diferencias entre el levantamiento del censo catastral y el proceso de determinación del impuesto predial.

Manifestó que de acuerdo con el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y el Acuerdo 1 de 1981 del Concejo de Bogotá, es obligatorio para la Administración Tributaria Distrital tener en cuenta los avalúos catastrales fijados para cada predio y vigencia fiscal por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital mediante las resoluciones respectivas.

Agregó que es una carga procesal del contribuyente solicitar ante catastro la codificación concerniente a su predio, para efecto de cumplir con sus obligaciones tributarias y presentar correctamente sus declaraciones.

Expresó que el artículo 11 del Acuerdo 15 de 1987 y del inciso 4º del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, establecen que los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificado el día en que se efectúe la correspondiente anotación, por lo tanto no es obligatorio notificar en forma personal o por edicto los avalúos catastrales ya que ésta se surte desde el mismo momento de la incorporación en el archivo magnético.

Alegatos de conclusión.

La parte demandante solicitó confirmar en todas sus partes el fallo de primera instancia.

Manifestó que es claro que ni en la demanda, ni en la sentencia del tribunal, se han confundido las dos actuaciones a que alude el apoderado del distrito, puesto que el fundamento de la presente acción, es la notificación en forma ilegal del acto administrativo que aumentó considerablemente la base gravable, o sea el avalúo catastral y no el monto o incremento de éste.

La entidad demandada, no presentó alegatos de conclusión.

En esta oportunidad la representante del Ministerio Público no rindió concepto.

Consideraciones de la Sección.

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos que determinaron el impuesto predial del contribuyente Intalpel por el año gravable 1996, como propietario del predio ubicado en la carrera 68D Nº 18-10 de Bogotá.

La discusión se concreta en establecer, de conformidad con las normas vigentes para el año gravable 1996, si era necesario notificar personalmente o por correo, el avalúo catastral proveniente de formación, que fue tomado como base gravable por la Administración Tributaria Distrital.

El impuesto predial es un tributo que grava la posesión o propiedad de bienes inmuebles, dentro de la jurisdicción del municipio en que se encuentren.

Para efectos del impuesto predial, la base gravable era únicamente el avalúo catastral de los predios, pero como en la práctica este factor no estaba actualizado, se inició un proceso de modernización de los mismos en la Ley 14 de 1983 y en la Ley 75 de 1986.

Posteriormente, el artículo 3º de la Ley 44 de 1990 estableció como base gravable el avalúo catastral o, el autoavalúo de los bienes cuando se establezca en un municipio la declaración privada del tributo.

El Decreto con fuerza de Ley 1421 de 1993 estableció el régimen especial administrativo, fiscal y político para el Distrito Capital de Bogotá, y en su artículo 155 señaló expresamente la base gravable del impuesto predial:

“A partir del año gravable de 1994 introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital.

1. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

(...)”.

La base gravable del impuesto predial en Bogotá es el valor del inmueble estimado por el contribuyente, pero sin que su determinación quede totalmente a la voluntad particular de los propietarios, por ello se fijan unos límites mínimos con el fin de aproximarse al cumplimiento efectivo de los principios de equidad y progresividad.

La base gravable no puede ser inferior, al avalúo catastral del año anterior incrementado en el IPC, ni al autoavalúo del año anterior incrementado en el mismo porcentaje.

El avalúo catastral es el valor de los predios determinado mediante la investigación y el análisis del mercado inmobiliario. El avalúo hace parte del catastro, es decir del “inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares” (1) .

(1) Decreto Reglamentario 3496 de 1983, artículo 1º.

El catastro pretende la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los predios. La fijación de avalúos tiene por objeto conocer la riqueza inmueble del país, facilitar el recaudo de impuestos a la propiedad raíz y también sirve de base para la transferencia o adquisición de bienes por parte del Estado o de los particulares (2) .

(2) Resolución 2555 de 1988, de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, artículo 7º, numeral 6º.

La función catastral es una función pública especial desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país, conforme con el procedimiento especial administrativo contenido en la Ley 14 de 1983, su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988, de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional.

Teniendo en cuenta su finalidad, actividades y características técnicas, las disposiciones que regulan la función catastral, son independientes de las normas que regulan la determinación del impuesto predial y no están sujetas a los procedimientos administrativos ordinarios que regula el Código Contencioso Administrativo, sino en lo no contemplado y siempre y cuando resulten compatibles, conforme con el inciso 2º del artículo 1º del mencionado estatuto (3) .

(3) En ese sentido se ha pronunciado esta corporación: C.E., Sec. 1ª, sentencia del 7 de febrero de 1991, exp. 1120, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. C.E., Sec. 4ª, sentencia del 1º de octubre de 1999, exp. ACU-932, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo. La Corte Constitucional también tiene el mismo criterio: Corte Constitucional, Sentencia T-377 del 15 de agosto de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

El parágrafo 1º del artículo 79 de la Ley 223 de 1995, que modificó los artículos 5º de la Ley 14 de 1983 y 74 de la Ley 75 de 1986, impuso a las autoridades catastrales la obligación de formar o actualizar los catastros en el curso de períodos de cinco (5) años, en todos los municipios del país.

Las etapas de “formación”, “actualización” y “conservación” de los catastros, se encuentran claramente diferenciadas y definidas por los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Reglamentario 3496 de 1983 en los siguientes términos:

“ART. 11.—Formación catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio.

La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.

El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”.

“ART. 12.—Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.

La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”.

“ART. 13.—Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

(...).

La información obtenido y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983” (Subraya la Sala).

El predio de propiedad de la sociedad actora ubicado en la carrera 68D Nº 18-10 de Bogotá, fue objeto del proceso de formación catastral en el año 1994, con efectos a partir del año 1995, según consta en el certificado catastral de 1997 que obra a folio 2 de los antecedentes administrativos, la información obtenida por las autoridades catastrales debía publicitarse de acuerdo con el procedimiento contemplado en el artículo 29 del Decreto 3496 de 1983 y el artículo 87 de la Resolución 2555 de 1988, de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que disponen:

D.R. 3496/83

“ART. 29.—Información de los avalúos catastrales. Las autoridades catastrales informarán por los medios usuales de comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia fiscal de los avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación.

Res. 2555/83

“ART. 87.—Clausura de la formación. El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual el jefe de la oficina de catastro a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados.

En la misma providencia la cual será debidamente publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la formación entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados”.

Como ya se indicó, éste es un procedimiento de carácter especial y por tanto son aplicables las normas anteriormente transcritas y no el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, citado por el apoderado de la actora, por lo que no se requería la notificación por correo o personal de la formación o actualización catastral del predio de la demandante, sino que bastaba su publicación en el registro distrital y en dos periódicos de amplia circulación, como ordena el parágrafo primero del artículo 11 del Acuerdo 15 del Concejo de Bogotá.

El contribuyente declaró como base gravable de su predio en el año 1996, la suma de $ 732.230.000, por lo que no cumplió con los límites mínimos establecidos en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, al declarar una suma inferior a $ 1.668.851.000, es decir al avalúo catastral del año anterior (1995= $ 1.396.996.000) incrementado en el índice de precios al consumidor (19.16%), de acuerdo con la certificación del Departamento Administrativo de Catastro que obra en el expediente.

En cuanto a la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de las normas de la Resolución 2555 de 1983 del IGAC, debe señalarse en primer lugar que si bien la formación catastral del predio afectó la situación del contribuyente, su discusión no se lleva a cabo durante el proceso de determinación del impuesto predial, porque para ello existe el proceso de revisión del avalúo dentro del proceso de conservación catastral, el cual se inicia al día siguiente de la clausura del proceso de formación catastral o de la actualización de la misma (L. 14/83, art. 9º, el D.R. 3496/83, art. 30 y la Res. 2555/88, art. 129).

El proceso de revisión catastral es un proceso diferente del de determinación del impuesto predial, y en él es posible que el propietario o poseedor demuestre que el avalúo no se ajusta a las características y condiciones del predio. Contra las decisiones que se tomen dentro del proceso de revisión, proceden los recursos en vía gubernativa. Éste es el trámite que debió seguir la sociedad actora, si consideraba que el avalúo catastral no era el adecuado.

Si bien el aspecto fiscal del catastro es de los más importantes, no pueden perderse de vista los demás objetivos que comporta, como la determinación físico jurídica de los límites de la propiedad inmueble en beneficio no sólo de los propietarios, sino también de la comunidad y del Estado; la información relativa a la propiedad inmueble, para su utilización en los programas de acción del Estado, servir de base para las transferencias de la propiedad raíz por parte del Estado o los particulares, etc. (4) .

(4) Resolución 2555 de 1988, de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, artículo 7º.

El proceso catastral comprende fines accesorios a los fiscales que interesan no sólo a los propietarios y un procedimiento especial que garantiza la aplicación de los principios de publicidad, doble instancia, contradicción de la prueba, revisión de la decisión, impugnación de la providencia que desata la solicitud de revisión, en la forma y términos previamente establecidos; no es en el proceso de determinación del impuesto predial que se discute la formación catastral, como lo pretende la actora. Ni puede pretenderse inaplicar unas normas que hacen parte del proceso que, como señaló la Corte Constitucional en un fallo de tutela, “detenta toda la entidad jurídica para asegurar que los cuestionamientos que resulten de las decisiones adoptadas por las autoridades catastrales se tramiten con observancia de los derechos al debido proceso y defensa” (5) .

(5) Corte Constitucional, Sentencia T-377 del 15 de agosto de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

La Administración Tributaria Distrital está en la obligación de verificar que los contribuyentes del impuesto predial no liquiden el impuesto sobre bases gravables inferiores a las legalmente permitidas. Para ello tendrá en cuenta el autoavalúo del período gravable inmediatamente anterior, de acuerdo con la declaración presentada por el poseedor o propietario del inmueble, y el avalúo catastral para el predio en el año anterior, que certifica el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, de suerte que puede establecer como base el monto superior entre uno y otro.

La certificación catastral fue la prueba que permitió determinar que la sociedad actora declaró una suma inferior al avalúo catastral del año anterior incrementado en el índice de precios al consumidor.

Pero este documento no requería ser trasladado al contribuyente por la administración tributaria, pues es una carga del propietario de un inmueble al momento de presentar su declaración del impuesto predial, verificar el avalúo catastral de su inmueble para no incurrir en la violación de los topes mínimos establecidos en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, los cuales son de obligatorio cumplimiento.

En el caso sub examine el argumento del actor ha sido la ausencia de notificación del avalúo catastral, pero no ha objetado el monto de la base gravable determinado por la administración en sí mismo, por lo que no hay elementos que permitan concluir que éste no correspondía al valor real del predio para el año 1996.

Por lo anterior, para la Sala el procedimiento seguido por la administración para determinar la base gravable fue el correcto, por lo que el impuesto liquidado oficialmente debe mantenerse.

Frente a la sanción por inexactitud, el artículo 101 del Decreto 422 del 26 de junio de 1996 dispone:

“Constituye inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de deducciones, descuentos, exenciones, inexistentes y en general, la utilización en las declaraciones tributarias o en los informes suministrados a las oficinas de impuestos, de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un menor impuesto o saldo a pagar, o un mayor saldo a favor del contribuyente o declarante. Igualmente constituye inexactitud, el hecho de solicitar compensación o devolución anterior” (subraya la Sala).

La sociedad actora tomó una base gravable equivocada al no tener en cuenta el avalúo catastral vigente del inmueble, por lo que no se declararon los impuestos correspondientes. Lo anterior generó un menor valor a pagar a su cargo, lo que configura inexactitud sancionable en los términos de la norma transcrita.

Por lo expuesto la sentencia de primera instancia deberá revocarse y en su lugar se denegarán las súplicas de la demanda.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de fecha mayo 30 de 2001, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.

En su lugar:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y envíese copia al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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