Sentencia 12631 de junio 10 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2001-00302-01-12631

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Rodrigo Ocampo Ossa.

Bogotá, D.C., junio diez de dos mil cuatro.

Ref.: Acción pública de nulidad contra el Decreto 2703 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

Fallo

El ciudadano Rodrigo Ocampo Ossa en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del artículo 1º del Decreto 2703 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

El acto demandado

La demanda recae sobre el artículo 1º del Decreto 2703 de 1999, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 2703 DE 1999

(Diciembre 30)

Por el cual se determina la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante —UPAC— y se adopta la metodología para calcular el valor en pesos de la UVR.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999,

CONSIDERANDO:

Que el artículo 3º de la Ley 546 de 1999 dispone que la unidad de valor real es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes;

Que en sesión del 23 de diciembre de 1999, el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, recomendó que el valor en moneda legal colombiana de la UVR cambie diariamente durante el período de cálculo, de acuerdo con la siguiente fórmula:

UVR t = UVR 15 * (1 + i)t/d

Donde:

Período de cálculo: Período comprendido entre el día 16 inclusive, de un mes hasta el día 15, inclusive, del mes siguiente.

UVR t : Valor en moneda legal colombiana de la UVR del día del período de cálculo.

t: Número de días calendario transcurridos desde el inicio de un período de cálculo hasta el día de cálculo de la UVR. Por lo tanto tendrá valores entre 1 y 31, de acuerdo con el número de días calendario del respectivo período de cálculo.

UVR 15 : Valor en moneda legal colombiana de la UVR el día 15 de cada mes.

i: Variación mensual del índice de precios al consumidor durante el mes calendario inmediatamente anterior al mes del inicio del período de cálculo.

d: Número de días calendario del respectivo período de cálculo. Que corresponde al Gobierno Nacional determinar la equivalencia entre UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR,

DECRETA:

ART. 1º— Para efectos de la transición de la UPAC a la UVR, una UPAC será equivalente a 160.7750 UVR el 31 de diciembre de 1999”.

Demanda

Señala el accionante en “hechos”, que el Gobierno Nacional para cumplir con la obligación prevista en los artículos 38 y 39 de la Ley 546 de 1999, referida a determinar la equivalencia entre el UPAC y la UVR, expidió el Decreto 2703 de 1999, pero que al efectuar esa conversión directa no hizo ninguna corrección al UPAC, en el sentido de eliminar el factor distorsionante del DTF que traía dicha unidad entre el año 1993 y el 31 de mayo de 1999, fecha en la cual la Resolución Externa 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República desapareció del mundo jurídico, al ser declarada nula por el Consejo de Estado.

Por lo anterior considera que la conversión prevista en la disposición acusada incumplió lo previsto por la Corte Constitucional en las sentencias C-383, C-700 y C-955, en especial con el mandato contenido en la Sentencia C-700 de 1999, donde se dijo que “... no es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder adquisitivo debidas por una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que hacerlo, como ha debido hacerse desde la sentencia, a partir de una UPAC cuyo valor no incorpore y no ha debido incorporar nada ni en mínima parte, los movimientos de la tasa de interés en la economía...”.

Indica como normas violadas los artículos 1º y el preámbulo de la Constitución Política; y 3º de la Ley 546 de 1999, cuyo concepto de violación explica en los siguientes términos:

Cuando el Banco de la República produjo un ajuste indebido de las deudas en UPAC, obligó a los deudores a pagar lo que no debían ni contractual ni legalmente, generando empobrecimiento en un sector de la población, en beneficio de un pequeño grupo que conforma el sistema bancario, el que vio aumentadas sus ganancias en proporciones inexplicables. Este hecho desencadenó una crisis sin antecedentes, llevando la cartera hipotecaria a una situación insostenible, y al desequilibrio en las obligaciones de las partes, lo cual fue reconocido por el Gobierno al decretar la emergencia económica en 1999, por la Corte Constitucional en sus sentencias, y por el Congreso al expedir la Ley 546 de 1999.

El rompimiento del equilibrio solo terminará cuando se restablezca el derecho a quienes pagaron lo que no debían, y eso era lo que tenía que hacer el gobierno al fijar la equivalencia entre la UPAC y la UVR, donde debía incorporar solamente la inflación, sin ningún otro elemento.

Es una falacia afirmar que si a los deudores se les reliquidan sus deudas para que tengan el valor que debieran tener, no el que injustamente se les ha cobrado, se abrirá el camino a la cultura del no pago, porque en una economía sana el deudor siempre tenderá a pagar dentro de sus posibilidades cuando el pago sea racional.

No se comparte el supuesto de que las continuas demandas atentan contra la seguridad jurídica, pues el orden social justo y la equidad no pueden fundarse en mantener una situación que se develó inequitativa; y menos aun el considerar que la reliquidación de las deudas en UPAC puede originar la quiebra del país, pues lo abonado a los deudores de vivienda, representa menos del 5% del presupuesto de la Nación.

El interés general prima sobre el particular, principio que no se cumple cuando a una inmensa mayoría de deudores del UPAC no se les reconoce el derecho que tienen a recuperar por vía de la reliquidación las sumas que le fueron mal cobradas, porque puede afectar el sistema financiero, del cual el propietario una minoría de colombianos pudientes.

La equivalencia dispuesta en el decreto acusado no podía incluir las distorsiones que traía el UPAC, por la simple razón que así lo dijo la Corte Constitucional cuando condicionó la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley 546 de 1999 a que se entendiera que la UVR no podía incorporar ningún elemento diferente a la inflación. Sin embargo, al expedirse el decreto demandado se incluyen elementos diferentes a la inflación, en la medida que se hizo una conversión directa entre UPAC y UVR sin deflactar el primero, pues no es lo mismo convertir un UPAC inflado a UVR que un UPAC ajustado a las sentencias de la Corte y el Consejo de Estado.

La Ley 546 ordenó una reliquidación tomando el saldo de cada obligación en pesos, a 31 de diciembre de 1999, para convertirlo después en UVR, que ya no tiene el defecto del UPAC, pues si se combina una fórmula corregida con una que no lo está el problema se mantiene.

Coadyuvancia

Los ciudadanos que coadyuvan a la demanda, reconocidos mediante auto de marzo 1º de 2002 (fl. 224) expresan en su mayoría, como razón de ilegalidad del decreto acusado la de ser violatorio de las sentencias C-383, C-700 y C-747, de 1999, y C-955 de 2000, esta última en cuanto condicionó la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 546 de 1999 al cumplimiento de lo dispuesto en las primeras.

Por su parte, Guillermo Cepeda, Jesús Gómez, Helder Mauricio Chacón, Martha Lucia Sanclemente, Jorge Ernesto Pérez, Julio Enrique Chaux, Martha Cecilia Revelo, Hugo Zuluaga y Dosia Esther Goeta, afirman que la UVR tiene para su cálculo una estructura matemática de interés compuesto, que difiere de la de interés simple, con lo cual se genera un incremento adicional en la cotización diaria de la unidad, ya que si se aplica la fórmula del interés simple, la cotización de la UVR el día 15 de junio de 1999 es de $ 100.0255 y si se aplica la fórmula de interés compuesto contenida en la Resolución Externa 13 de agosto 11 de 2000, el valor de la UVR en esa misma fecha es de $ 100.7800.

Oposición

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumenta en defensa de la legalidad del acto acusado, lo siguiente:

El actor pasa por alto un aspecto fundamental que tiene que ver con el objeto del decreto demandado, el cual tiene como único propósito determinar cual es la relación existente entre la UVR y la UPAC a diciembre 31 de 1999, pues confunde la función del Decreto 2703 de 1999, con la función del Decreto 856 del mismo año y la Resolución 2896 de 1999 del Ministerio de Hacienda, que son las normas por las cuales se determinó el valor de la UVR, cumpliendo las condiciones establecidas por la Corte Constitucional y la Ley 546 de 1999, en el sentido de que la UVR se encuentra determinada exclusivamente por la variación del IPC.

Se anota que el mayor valor de los saldos de las obligaciones contraídas en UPAC, ocasionados por efectos de la vinculación entre UPAC y DTF, fueron reconocidos y asumidos por el gobierno en las reliquidaciones establecidas por la Ley 546.

No se vulnera el artículo 3º de la Ley 546 de 1999 a través de las reliquidaciones realizadas, pues el valor de la UVR se estableció con la fórmula basada exclusivamente en la variación del IPC.

Alegatos de conclusión

El actor reseña las causas que considera fueron determinantes en la crisis económica generada por la aplicación del sistema UPAC y afirma que la fórmula para determinar los valores de la UVR entre enero de 1993 y diciembre de 1999, tiene una estructura matemática exactamente igual a la de la UPAC, que incluye intereses compuestos, contrariando lo dispuesto en reiteradas sentencias por la Corte Constitucional.

Precisa que la demanda contra el Decreto 2703 solo afecta las equivalencias de las deudas que estaban contraídas en UPAC, para que con ello se diera cumplimiento a lo dicho en las sentencias C-383 y C-955, lo que implicaba la reliquidación de las obligaciones, y no alivios o concesiones graciosas, mientras que lo que hizo el Ministerio de Hacienda fue simplemente dividir el valor de la UPAC inflado artificialmente con intereses compuestos y DTF, por una UVR teóricamente neutro, configurándose así la violación constitucional denunciada.

La parte opositora se remite a los fundamentos aducidos en la contestación de la demanda y adicionalmente sostiene que como las pretensiones del actor implicarían una nueva disminución de los saldos de las deudas contraídas en UPAC, la acción de nulidad impetrada no es la correcta, y que para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya habría operado la caducidad, pues para la fecha de presentación de la demanda, 9 de agosto de 2001, habían transcurrido los cuatro meses de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, ya que el Decreto 2703 de 1999 se publicó el 31 de diciembre de 1999.

Considera que el propósito del accionante es ampliar la discusión sobre aspectos ya definidos por la ley de vivienda y por la jurisdicción, donde está claro que la UVR definida por el artículo 3º de la Ley 546 de 1999 es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda con base exclusivamente en las variaciones del IPC.

Al respecto alude a los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, para concluir que la metodología de cálculo de la UVR contenida en el decreto acusado se adoptó estando vigentes las facultades de la Ley 546 de 1999 y que en cumplimiento de la decisión contenida en la Sentencia C-955 de 2000, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa 13 de 2000 dando cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional.

Explica la metodología para el cálculo de la UVR y reitera que este se efectuó con referencia exclusiva al IPC sin ningún componente de variación de las tasas de interés en la economía, por lo que no se configura violación alguna a lo dispuesto por la Corte Constitucional.

Ministerio Público

Representado por la procuradora sexta delegada ante la corporación, se pronuncia en los siguientes términos:

Se precisa en primer término que la acción instaurada, con la finalidad primordial de preservar el orden económico en el sector financiero, es de carácter objetivo, en cuanto se trata de examinar los hechos frente a las disposiciones contenidas en la ley.

Con relación al ejemplo propuesto por el actor, con el propósito de demostrar que no hubo corrección de los valores acumulados en UPAC, porque la conversión se hizo sin eliminar el efecto del DTF o “movimientos de la tasa de interés en la economía”, es procedente concretar que los valores de la deuda en UPAC y UVR, representados en pesos, son iguales y ciertos el 31 de diciembre de 1999. Sin embargo, al efectuar la conversión, con el propósito de practicar la reliquidación, utilizando únicamente el concepto de UVR, cuya fórmula contempla solo la variación de la inflación, se observa que la diferencia entre la deuda upaquizada ($ 20.905.928) y la deuda en UVR ($ 18.192.08) es de $ 2.713.846, cifra respecto de la cual el gobierno debía efectuar el abono en los términos y condiciones previstos en la Ley 546 de 1999, atinentes al régimen de transición.

Es decir, que si bien en la conversión de las deudas de UPAC a UVR, existe un componente diferente a la inflación, no por ello están llamadas a prosperar las acusaciones contra el artículo 1º del Decreto 2703 de 1999, pues la ley previó esos traumatismos al regular el tránsito adecuado entre los dos sistemas, y aunque no dispuso que antes de efectuar la conversión de deudas nominadas en UPAC, a la UVR, se procediera a corregir la distorsión con que aquellas llegaron al 31 de diciembre de 1999, si consagró dentro del régimen de transición normas destinadas a permitir el desarrollo del nuevo sistema, en virtud de las cuales y mediante el proceso de reliquidación, el gobierno debe reconocer y asumir el mayor valor de los saldos de las obligaciones contraídas en UPAC, ocasionado por efecto de la vinculación entre el DTF y la UPAC.

Otra cosa sería establecer si esa reliquidación se ha realizado oportunamente, en el monto exacto y para todos los créditos, incluyendo la tasa de interés remuneratoria prevista en el artículo 17 de la Ley 546 de 1999, cuyo cálculo debe hacerse sobre la UVR, sin desbordar el valor de la inflación y de acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional, para que no se convierta en un elemento destructor del equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que debe pagarse efectivamente.

No se evidencia que el decreto acusado distorsione los objetivos y el funcionamiento de la UVR, encaminados a permitir la efectividad del derecho a la adquisición y conservación de vivienda y facilitar su pago a largo plazo, conforme a la definición del artículo 3º de la Ley 546. Es decir que si bien en su cálculo no se puede incluir ningún factor extraño que la haga crecer, esta circunstancia no significa que la ley haya previsto que para establecer esos límites deba utilizarse una fórmula con estructura matemática simple o compuesta, y que de ser compuesta conduciría a un doble cobro de la inflación, pues lo cierto es que la fórmula actual de cálculo solo incluye las variaciones del IPC, luego de haberse cumplido el régimen de transición y efectuado los abonos correspondientes, conforme el artículo 41 de la misma ley y la metodología contenida en el Decreto 856 de 1999.

Consideraciones de la Sala

Previo análisis de fondo se pronuncia la Sala acerca de la caducidad de la acción que sugiere el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, fundamentada en que las pretensiones del actor implicarían una nueva disminución de los saldos de las deudas contraídas en UPAC, lo cual solo sería procedente a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la que habría caducado, atendiendo a la fecha de presentación de la demanda y la de publicación del decreto acusado.

Al respecto se advierte que independiente de los efectos de una eventual declaratoria de nulidad del artículo 1º del Decreto 2703 de 1999, no por ello se desvirtúa la naturaleza y finalidad de la acción pública de nulidad incoada, la cual está determinada por el carácter general del acto demandado y el interés legítimo que asiste al accionante de aspirar a que se restablezca el orden jurídico supuestamente quebrantado con la expedición del acto que se demanda.

Es en consecuencia adecuada la acción de simple nulidad incoada, porque lo censurado son las presuntas violaciones a las normas de carácter general y sentencias a que se refiere el accionante a través de su escrito demandatorio, y es clara la pretensión principal de la demanda, en el sentido de que se declare la nulidad del artículo 1º del Decreto 2703 de 1999, por lo que no puede argumentarse la caducidad de la acción como causa de impedimento para avocar el conocimiento del juicio de ilegalidad propuesto.

De otra parte se aclara que si bien el Decreto 2703 de 1999 fue objeto de demanda de nulidad ante la corporación, la cual se tramitó en el expediente 13087, actor: Daniel Jacome Lleras, y sobre ella se profirió la sentencia de marzo 20 de 2003, magistrada ponente Ligia López Díaz, negando las súplicas de la demanda, no se configura la cosa juzgada respecto de la acción de nulidad incoada contra el artículo 1º del mismo decreto, a que se refiere el presente proceso, por las siguientes razones:

De acuerdo con lo previsto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, las sentencias que nieguen la nulidad de un acto administrativo producirán efectos de cosa juzgada erga omnes, en relación con la causa petendi juzgada. Es decir que el acto administrativo sobre el cual se decidió en forma negativa la pretensión de nulidad, puede ser objeto de futuras acciones, pero por motivos distintos a los ya examinados.

En la demanda radicada con el número 13087 se pretendió la nulidad de la totalidad del Decreto 2703 de 1999, por considerar el actor que el Presidente de la República carecía de facultades para determinar la equivalencia y metodología del cálculo de la UPAC a la UVR en el régimen de transición, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad parcial de los artículos 3º y 38 de la Ley 546 de 1999, mediante Sentencia C-955 de 2000, donde se ratificó que dicha facultad era privativa y excluyente de la Junta Directiva del Banco de la República.

La Sala al decidir en la sentencia de marzo 20 de 2003 sobre el cargo de incompetencia enunciado concluyó que, por haberlo dispuesto así la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000, la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones que conferían al Gobierno Nacional la facultad de determinar la equivalencia de la UPAC a la UVR, solo surtió efectos a partir de la fecha en que se profirió aquella, sin afectar la validez de la equivalencia fijada en vigencia de las normas declaradas inexequibles.

Adicionalmente se argumentó por parte del accionante, que por efectos de la aplicación de la equivalencia prevista en el citado decreto, la reliquidación de los créditos se efectuó desconociendo los pronunciamientos contenidos en las sentencias C-700, C-747 y C-955, pues se dejaron de lado otras circunstancias que habrían de reducir en un valor superior las deudas. Al respecto la Sala advirtió:

“No puede afirmarse en consecuencia que por el solo hecho de haberse dado aplicación a la equivalencia consignada en el Decreto 2703 de 1999, las reliquidaciones de los créditos hipotecarios efectuadas por las entidades financieras se hayan desconocido los pronunciamientos contenidos en las sentencias que invoca el accionante como fundamento de sus pretensiones, sobre los cuales no concreta razón de ilegalidad alguna”.

En el presente proceso los cargos están orientados a demostrar que el artículo 1º del Decreto 2703 de 1999 es violatorio del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, del preámbulo y artículo 1º de la Constitución Política, porque a juicio del accionante, la conversión entre la UPAC y la UVR se hizo sin eliminar de la primera el factor distorsionante del DTF que traía dicha unidad entre el año 1993 y el 31 de mayo de 1999, fecha de la declaratoria de nulidad de la Resolución Externa 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, incumpliendo así lo previsto por la Corte Constitucional en las sentencias C-383, C-700 y C-955. Además afirma que para el cálculo de la UVR se utiliza una estructura matemática de interés compuesto, lo cual genera un incremento adicional en la cotización diaria de dicha unidad.

Se tiene entonces que si bien en el proceso que dio origen a la sentencia de marzo 20 de 2003, como en el que ocupa ahora la atención de la Sala, la demanda recae sobre el artículo 1º del Decreto 2703 de 1999, es decir que existe identidad de objeto, no ocurre lo mismo respecto de la causa petendi, toda vez que las razones de ilegalidad en uno y otro proceso se concretan en aspectos distintos así: en el primero, el haberse expedido el acto acusado sin existir facultades legales para ello, y en el segundo, haberse hecho la conversión directa de la UPAC a la UVR, sin excluir de la primera los elementos que distorsionan su valor.

Así las cosas, lo decidido por la sección en la sentencia de marzo 20 de 2003 no impide avocar el conocimiento del juicio de ilegalidad ahora propuesto contra el artículo 1º del Decreto 2703 de 1999. Se procede en consecuencia al análisis correspondiente.

Sea lo primero advertir que en relación con el argumento según el cual se afirma por parte del actor en sus alegatos de conclusión y algunos de los coadyuvantes, que la UVR tiene en su cálculo una fórmula matemática de interés compuesto y DTF, con lo cual se genera un incremento en la cotización diaria de dicha unidad, debe estarse a lo dispuesto en la sentencia de Sala Plena proferida el 1º de octubre de 2002, expediente 27 consejero ponente Juan Ángel Palacio Hincapié, donde al decidir sobre la demanda de nulidad instaurada contra la Resolución 2896 de 1999, “por la cual se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999”, y previo el análisis de los aspectos que derivan de la metodología aplicada para el cálculo de dicha unidad, como son el IPC aplicable y el período de cálculo, se concluyó que los valores fijados en el acto acusado se ajustaron a las previsiones establecidas en la metodología contenida en el Decreto 856 de 1999, que sirvió de base para obtener los valores publicados, por haberlo así dispuesto expresamente la Ley 546 de 1999 en su artículo 41 numeral 2º, al regular el régimen de transición y disponer la reliquidación de los créditos, así:

“ART. 41.—Abonos a los créditos que se encuentren al día.

(...).

2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizara la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999”.

Conforme a lo anterior, el análisis de la legalidad del artículo 1º del Decreto 2703 de 1999 objeto de la demanda, se concreta en establecer si el Gobierno Nacional al fijar el valor de la cotización de la UPAC para efectos de señalar su equivalencia a la UVR a 31 de diciembre de 1999, excede los lineamientos del régimen legal aplicable, en los términos definidos en las sentencias que cita el actor para respaldar el cargo.

A juicio del accionante, el Gobierno Nacional al expedir la norma acusada, estaba obligado a corregir el factor distorsionante de la UPAC, en el sentido de eliminar del cálculo de dicha unidad el factor del DTF, generado entre enero de 1993 y mayo de 1999, teniendo en cuenta los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de la Resolución Externa 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, decretada mediante sentencia de mayo 21 de 1999, expediente 9280. Así como lo precisado por la Corte Constitucional en las sentencias C-383, C-700 y C-955, en el sentido de que la UPAC no podía incluir como factor de actualización “ variación de tasas de interés en la economía”.

Al respecto la Sala observa:

Con el fin de dar cumplimiento a lo decidido por esta corporación en la sentencia de mayo 21 de 1999, donde se declaró la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución Externa 18 de junio 30 de 1995, de la Junta Directiva del Banco de la República, y a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-383 de mayo 27 de 1999, ratificado con posterioridad en la Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999, al pronunciarse acerca de la inconstitucionalidad de las normas que estructuraban el sistema UPAC, la Junta Directiva del Banco de la República, en ejercicio de las facultades conferidas en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, expidió la Resolución Externa 10 de junio 1º de 1999, por la cual se adoptó la metodología que debía seguirse para calcular mensualmente el valor en moneda legal de la UPAC y se fijó de manera transitoria los porcentajes del IPC para el cálculo de dicha unidad así:

“ART. 1º—El Banco de la República mensualmente calculará, para cada uno de los días del mes siguiente e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante —UPAC—. Para tal efecto, la corrección monetaria será equivalente al promedio aritmético de las tasas anuales de inflación, medidas con base en el índice de precios al consumidor —IPC— de los doce (12) meses anteriores a aquel en los cuales se hace el cálculo.

PAR.—De manera transitoria, la corrección monetaria para los meses de junio a noviembre de 1999 será equivalente a los siguientes porcentajes de la inflación calculada conforme a lo previsto en el artículo anterior:

Junio79.72%
Julio83%
Agosto86%
Septiembre90%
Octubre93%
Noviembre97%

ART. 2º—La presente resolución rige desde la fecha de publicación, deroga la Resolución Externa 8 de 1999 y será aplicable para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC a partir del 1º de junio de 1999”.

Como se observa, mediante la citada resolución se adopta una fórmula para la determinación de la UPAC con base exclusivamente en los índices de inflación, que excluye la tasa DTF como factor de la misma, aspecto en que se fundamentó la decisión de nulidad contenida en la sentencia de mayo 21 de 1999, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en similares términos a los precisados en la sentencia de nulidad. Con la expedición de dicho acto se adoptan las medidas tendientes a cumplir con los efectos ex tunc y erga omnes de la sentencia de nulidad, al decidir que la determinación del UPAC en la forma allí dispuesta aplicará a partir del 1º de junio de 1999.

Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 31 de 1992, que faculta al Banco de la República para calcular mensualmente e informar con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda para cada uno de los días del mes siguiente, los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, según la metodología correspondiente, dicha entidad expidió la comunicación de junio 1º de 1999, informando a las entidades crediticias los valores de la UPAC correspondientes al mes de junio de 1999, “calculados de acuerdo con el procedimiento establecido en la Resolución Externa 10 de 1º de junio de 1999 de la Junta Directiva del Banco de la República”, donde se hace constar que el valor de la UPAC en mayo 31 de 1999 fue de $ 15.470.6884 y se fija en junio 30 del mismo año en la suma de $ 15.634.47.

El precitado acto administrativo fue objeto de demanda ante la corporación, tramitada bajo el expediente 9820, actor: Carol Iván Abaunza Forero, donde se argumentó que por efectos del fallo de nulidad de la Resolución Externa 18 de 1995, que quedó ejecutoriado el 8 de junio de 1999, la base para calcular el valor de la UPAC el día 9 de junio, no podía ser de $ 15.518.64, como se indicaba en el acto acusado. Lo anterior, porque para el accionante la base de cotización de esa unidad debía ser el valor que resultara de volver a calcular desde el día inmediatamente anterior a aquel en que entró a regir la Resolución Externa 18, esto es el 30 de junio de 1995, hasta el 8 de junio de 1999; y que al no haberse procedido así, se habrían desconocido los efectos retroactivos de la sentencia de nulidad.

Mediante sentencia de junio 16 de 2000, consejero ponente Julio E. Correa, se negó la pretensión de nulidad del acto administrativo de junio 1º de 1999, donde se consideró por parte de la Sala, que si bien era cierto que según el acto acusado los valores fueron calculados conforme al procedimiento establecido en la Resolución Externa 10 de junio 1º de 1999, lo cual en principio no permitiría afirmar el desconocimiento de los efectos del fallo de nulidad, por parte del acto acusado, tampoco era posible establecer, con base en los elementos probatorios aportados al proceso, cual sería la base para calcular el UPAC el día 9 de junio de 1999 que según el actor debía considerarse.

Los antecedentes reseñados permiten concluir que a partir del 1º de junio de 1999, fecha en que empezó a aplicarse la nueva fórmula para la cotización diaria de la UPAC, se adoptaron las medidas por parte de la autoridad competente, que permitían dar cumplimiento efectivo a los efectos ex tunc del fallo de nulidad. Lo cual significa que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2703 de 1999, no estaba llamado a corregir una supuesta distorsión en el cálculo del UPAC, pues sus facultades estaban limitadas a establecer a 31 de diciembre de 1999 la equivalencia de dicha unidad frente al UVR, consultando al efecto los factores y procedimiento previsto con anterioridad en la Resolución Externa 10 de 1999, así como el comunicado de junio 1º de 1999, mediante el cual el Banco de la República informó los valores de la UPAC, calculados conforme el procedimiento establecido en la citada resolución.

Además, porque la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, al declarar la inexequibilidad parcial del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, en cuanto disponía: “El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR” y del artículo 38 de la misma ley, que hace parte del “régimen de transición”, según el cual “todas las obligaciones expresadas en UPAC se expresarán en UVR, según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional”, advirtió que era la Junta Directiva del Banco de la República la autoridad competente para establecer la metodología para el cálculo de la UVR y para determinar la equivalencia entre la UVR y la UPAC. No obstante que, según la misma sentencia, la declaratoria de inexequibilidad no afectaba la validez de las equivalencias fijadas por el Gobierno Nacional en vigencia de las normas declaradas inexequibles.

Se parte entonces del supuesto de que para la fecha de expedición del decreto acusado, los valores de la UPAC se venían ajustando a lo precisado y resuelto por esta corporación en la sentencia de mayo 31 de 1999, y por la Corte Constitucional en las sentencias C-383, C-747 y C-955, y concretamente en cuanto hace a la prohibición de tomar como factor de cálculo de la UPAC el 74% del promedio móvil de la tasa DTF efectiva.

De otra parte, como la finalidad de establecer la equivalencia entre la UPAC y la UVR a 31 de diciembre de 1999, era determinar el valor en pesos de los saldos de los créditos vigentes a la misma fecha, para compararlos con los saldos que resultaran de la aplicación de la UVR, atendiendo al procedimiento de reliquidación en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley 546 de 1999, no podía el Gobierno Nacional apartarse de los actos que con anterioridad fijaron los factores base del cálculo del valor de la UPAC a 31 de diciembre de 1999.

Así las cosas, no asiste razón al accionante cuando considera que el Gobierno Nacional al fijar la equivalencia de la UPAC a UVR, para efectos de la reliquidación de los créditos vigentes a 31 de diciembre de 1999, desconoció los efectos ex tunc del fallo de nulidad de la Resolución Externa 18 del 30 de junio de 1995, puesto que el decreto acusado se expide en uso de las facultades conferidas en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999, en los términos precisados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 1999, y con base en lo dispuesto por la Junta Directiva del Banco de la República en la Resolución Externa 10 de junio 1º de 1999.

En este sentido comparte la Sala la posición del Ministerio Público, en cuanto considera que si bien en el ejemplo propuesto por el accionante se observa una diferencia entre la deuda upaquizada y la deuda en UVR, debido al sistema de cálculo utilizado en la reliquidación, en el que solo se incorpora el efecto de la inflación, medida a través del IPC, por lo que se diría que en la conversión de las deudas de UPAC a UVR existe un componente diferente a la inflación; no por ello están llamadas a prosperar las súplicas de la demanda, puesto que la Ley 546 de 1999 previó los traumatismos propios del cambio, al regular un “régimen de transición” adecuado entre los dos sistemas, dentro del cual no dispuso que se procediera a corregir la distorsión con que las deudas nominadas en UPAC llegaron al 31 de diciembre de 1999, régimen bajo el cual se expidió el decreto acusado, sino que por el contrario, consagró dentro de dicho régimen normas destinadas a permitir el desarrollo del nuevo sistema.

De otra parte, del texto de la disposición acusada no surge la distorsión de los objetivos encaminados a permitir la efectividad del sistema de financiación de vivienda adoptado en la Ley 546 de 1999, en los términos precisados por la Corte Constitucional en las sentencias que afirman los coadyuvantes fueron desconocidas por el Gobierno Nacional al fijar la equivalencia de la UPAC a la UVR, y por el contrario, lo cierto es que la fórmula adoptada para el cálculo de la UPAC en la Resolución Externa 10 de 1999, solo incluye las variaciones del IPC.

En consecuencia, y de conformidad con las consideraciones expuestas, habrá de negarse la pretensión de nulidad del artículo 1º del Decreto 2703 de 1999.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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