Sentencia 12646 de junio 12 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO A LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL

ES DIFERENTE AL IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS

Exp. 1700123310002000000601

Nº interno 12646

Consejero Ponente:

Juan Ángel Palacio Hincapié

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil dos

Actor: Sociedad Bavaria S.A.

Nulidad parcial Acuerdo 236/96

Concejo Municipal de Manizales

Fallo

Resuelve la sección el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado del municipio de Manizales, contra la sentencia de primera instancia proferida el 30 de abril de 2001 por la Sala de Descongestión para los tribunales de Antioquia, Caldas y Chocó, que declaró la nulidad del artículo 10 del Acuerdo 236 del 16 de diciembre 1996, expedido por el concejo municipal de Manizales.

Demanda

La sociedad Bavaria S.A., en ejercido de la acción pública de nulidad, impetró la declaratoria del nulidad del artículo 10 Acuerdo Municipal 236 de 1996, expedido por el concejo municipal de Manizales, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 10.—Adicionar el artículo 239 al Decreto Extraordinario 760 de 1991 en los siguientes términos:

Publicidad exterior visual

Determínase en la suma de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes el impuesto anual por valla o por aviso instalados en el municipio de Manizales. El impuesto, será liquidado por mes o fracción de mes en la unidad de rentas de la Secretaría de Hacienda”.

La parte actora citó como disposiciones violadas los artículos 6º, 121, 150-12, 287 numeral 3º, 313-4 y 338 de la Constitución Política; 10 del Decreto Reglamentario 3070 de 1983, 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994 y 14 de la Ley 140 de 1994, en síntesis, por las siguientes razones:

Acusó la falta de competencia del concejo municipal de Manizales por cuanto la facultad de crear tributos es potestad legislativa, como se desprende del artículo 150 numeral 12 de la Constitución Política, que le atribuye al Congreso la cláusula general de competencia en la materia. Se refirió al marco constitucional impositivo previsto en los artículos 338, 287 y 313 ibídem, y concluyó que el poder tributario de las entidades territoriales es derivado, no originario, y por tanto no pueden crear tributos, pues su actividad de reglamentación está supeditada a la Constitución y a la ley, criterio que apoyó con citas jurisprudenciales.

Señaló que el concejo municipal de Manizales creó sin autorización legal un impuesto nuevo, dado que el legislador no ha autorizado ni creado el llamado “impuesto a la publicidad exterior visual”, por cuanto la Ley 140 de 1994 autorizó adecuar un impuesto ya existente como lo es el de avisos y tableros, mas no un tributo adicional al ya establecido como complementario del de industria y comercio.

Indicó además que la norma acusada no solamente es nula por la señalada falta de competencia del concejo, sino también por violación directa a los artículos 10 del Decreto Reglamentario 3070 de 1983 y 14, inciso 1º de la Ley 140 de 1994.

A su juicio esta norma alude al impuesto de avisos y tableros creado por el artículo 1º literal k) de la Ley 97 de 1913 en principio para Bogotá, luego extendido por la Ley 84 de 1915 a todos los municipios del país y modificado en cuanto a su forma de liquidación y tarifa por el artículo 37 de la Ley 14 de 1983, norma a su turno reproducida por el artículo 200 del Decreto-Ley 1333 de 1986 y finalmente extendido al sector financiero por el artículo 78 de la Ley 75 de 1986.

Según lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley 14 de 1983 y demás normas que lo regulan, el impuesto de avisos y tableros es un tributo que se causa “por la colocación de avisos, en la vía pública, interior y exterior de coches, de tranvía, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público”.

Explicó que la ahora llamada publicidad exterior visual es una manifestación de la actividad genérica de la colocación de avisos en la vía pública, como se desprende de la definición “valla” consignada en el artículo 1º de la Ley 140 de 1994, según el cual “es el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas”.

La Ley 140 de 1994, en su artículo 14 no creó ni autorizó crear un impuesto nuevo sobre la publicidad exterior visual, ni autorizó un doble cobro por un mismo hecho generador a los actuales sujetos del impuesto existente, sino que ordenó adecuar el impuesto ya existente que no es otro que el de avisos y tableros.

El impuesto creado por el concejo de Manizales sin autorización de la ley, viene a sumarse al impuesto de avisos y tableros, ya que como se desprende de los artículos 28 y 58 del Decreto 760 de 1991 del alcalde municipal, éste se mantiene como complementario del de industria y comercio. Observó que el artículo 58 citado, en su parágrafo, señala que “el impuesto de avisos y tableros se aplica a toda modalidad de aviso y/o valla”.

Luego al establecerse otro impuesto sobre las vallas se grava dos veces el mismo hecho, cual es la colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, establecimientos abiertos al público, etc. Las vallas o avisos que es lo gravado adicionalmente por el concejo ya están gravados con el impuesto de avisos y tableros. Por tanto el concejo no adecuó el impuesto como lo señaló la norma superior, sino que creó un nuevo tributo sobre elementos ya gravados.

A su juicio la adecuación del impuesto de avisos y tableros debió referirse a aquéllos eventos en que no se esté tributando por industria y comercio teniendo en cuenta que avisos y tableros es un complementario de éste para efectos de su recaudo.

Oposición

El apoderado judicial del municipio contestó la demanda y se opuso a lo pretendido por la actora, aduciendo que la Ley 140 de 1994 en su artículo 14, contrario a lo sostenido en la demanda, sí creó un nuevo impuesto para la publicidad exterior visual, entendiéndose por ésta, según la ley, aquélla que tenga una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados (art. 15, inc. 2º).

Afirmó que existen dos impuestos que aun cuando similares son diferentes en su naturaleza y por tanto tienen características y hechos imponibles —que no generadores— propios: el de avisos y tableros, cuyo hecho generador es la colocación de avisos en lugares públicos atado al ejercicio de las actividades comerciales, industriales y de servicios, cuyos únicos sujetos pasivos son los destinatarios del impuesto de industria y comercio. Y el de publicidad exterior visual, que igualmente grava el uso del espacio público pero solamente por la colocación de vallas que tengan una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados y que tiene como característica que las personas responsables del pago del impuesto por la instalación de dichas vallas no necesariamente tienen que ser sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio.

Argumentó que la hipótesis de la actora “flaquea” ante el supuesto de que una persona coloque vallas en municipio distinto a aquél donde ejerce su actividad comercial, industrial o de servicios, por cuanto ello daría como resultado el que no pague impuesto alguno a pesar de que contamine el ambiente visual del municipio, con lo que se elude la finalidad del artículo 1º de la Ley 140 de1994, que es controlar la publicidad exterior visual, cuya manifestación más perjudicial para el ambiente son las vallas superiores a 8 metros.

La intención de la Ley 140 no fue gravar únicamente las vallas publicitarias de industriales o comerciantes, sino controlar y gravar la publicidad visual más dañina al ambiente visual, sin consideración a si se trata de industriales, comerciantes, o cualquier persona que coloque las vallas.

Enfatizó en las diferencias entre los dos tributos, que tienen en común el hecho o materia imponible, esto es el uso del espacio público, pero que se diferencian en que en el primero el uso del espacio es mediante la colocación de avisos y tableros y en el segundo es la colocación de vallas de dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados. Además porque el impuesto de avisos y tableros es complementario del de industria y comercio, requiriéndose ser contribuyente de dicho impuesto, en tanto que en el de publicidad visual no se requiere ser sujeto pasivo de industria y comercio. Finalmente, la tarifa, que es del 15%, sin importar el número de avisos, en tanto en el impuesto de publicidad visual el cobro es por cada valla.

Negó la usurpación de competencia por parte del concejo municipal e indicó que la misma es similar a la adoptada por la demandante de la Ley 140 de 1994, sobre la que se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-064 de 5 de marzo de 1998, en apartes que transcribió, para concluir que el concejo municipal conforme al principio de coordinación esbozado en la sentencia y haciendo uso de las competencias asignadas por la Ley 140 de 1994, expidió los acuerdos 412 de 1998 y 432 de 1999 que reglamentan el uso de la publicidad exterior visual y diferenció entre lo que se entiende por aviso, valla, pasacalle, pasavía, pendones y otras formas de publicidad y que así mismo expidió el Acuerdo 236 del que forma parte el artículo 10 acusado, por lo que si la actora no está de acuerdo con la adecuación que hizo el concejo, dicho juicio es subjetivo y debe analizarse en cada caso mediante la acción de restablecimiento del derecho.

A su juicio es obvio que la intención del legislador no fue sustituir el impuesto de avisos y tableros, sino que ambos coexistieran “…la suma total de impuestos que ocasione cada valla…” artículo 14 de la Ley 140 de 1994.

Sentencia

El tribunal dio prosperidad a la pretensión de nulidad, para lo cual acogió en su integridad el concepto de la procuradora, en el que se analizó frente al marco constitucional impositivo la falta de competencia del órgano que expidió el acto administrativo, en atención a que la facultad que tienen los concejos municipales para imponer tributos es derivada de la ley. Luego de confrontar la norma acusada y definir el impuesto de avisos y tableros con cita del artículo 200 del Decreto 1333 de 1983, halló que la disposición acusada estableció un impuesto nuevo y adicional al ya existente de avisos y tableros que grava doblemente el mismo hecho generador, según la forma genérica de su redacción.

Apelación

La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, a fin que se revoque y se nieguen las pretensiones de la demanda, para lo cual reiteró su posición en el sentido de que se trata de dos tributos diferentes, siendo evidente que no existe identidad entre lo que la ley señala como publicidad exterior visual y lo que es el impuesto de avisos y tableros, puesto que la Ley 140 de 1994, indicó los elementos del tributo, como lo son su definición (arts. 14 y 15), el sujeto pasivo (arts. 11, inc. 3º, y 14), sujeto activo (art. 14) materia imponible (arts. 1º y 15), y base gravable y tarifa (arts. 14 y 15).

Alegatos de conclusión

Descorrió traslado para alegar de conclusión la apoderada de la parte demandante, quien reiteró la falta de competencia del concejo de Manizales para establecer y fijar la tarifa de un tributo que no ha sido creado ni autorizado por el legislador, puesto que la Ley 140 de 1994, no autorizó la creación de un impuesto nuevo sino la adecuación del existente de avisos y tableros.

Conforme a la definición de “adecuar”, la labor de adecuación, por parte de los concejos consistía en conciliar los hechos nuevos con la reglamentación existente, mas no establecer un tributo diferente y adicional al existente de avisos y tableros. Al efecto citó apartes de la sentencia del 7 de septiembre de 2001, expediente 11813, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla.

Acusó que el concejo de Manizales creó el impuesto a la publicidad exterior visual, puesto que la norma no puede considerarse como adecuación del impuesto de avisos y tableros vigente, y recordó que el estatuto tributario de Manizales Decreto 760 de 1991, adicionado por el Acuerdo 236 de 1996, conserva el gravamen de avisos y tableros como complementario del de industria comercio y en la realidad se está cobrando por separado mediante el sistema de cuentas de cobro, o de resoluciones, en veces, el impuesto de publicidad exterior visual. Afirmó que actualmente la actora ha instaurado dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Caldas, contra actos de cobro de ese impuesto de publicidad exterior.

Solicitó mantener la decisión del tribunal.

Ministerio Público

La señora procuradora sexta ante la corporación solicitó confirmar la sentencia apelada, dado que el texto del artículo 14 de la Ley 140 de 1994 al tiempo que faculta a las autoridades municipales para adecuar el impuesto existente, las dota de atribuciones para adoptar mecanismos e instrumentos de control como lo es el registro de colocación de publicidad exterior, conforme al artículo 11 de la ley.

A su juicio es claro que la publicidad visual exterior está ligada al régimen del impuesto de avisos y tableros al que la Ley 14 de 1983 consideró complementario del de industria y comercio, y sigue vigente así, puesto que con la Ley 140 de 1994 no se cambió su reglamentación y continúa siendo autónomo respecto de aquél, en cuanto al hecho generador que se causa por la utilización real de espacio público, con la colocación de avisos o vallas, en los términos del artículo 5º de la Ley 9ª de 1989.

Reiteró su criterio expuesto en asunto similar, en el sentido de que el concejo municipal ejerció autónomamente la facultad de crear un gravamen contrariando las normas que señalan el marco dentro del cual deben establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de las funciones propias de la entidad territorial.

Consideraciones de la Sala

La litis en la instancia se contrae a establecer la legalidad del artículo 10 Acuerdo Municipal 236 de 1996, expedido por el concejo municipal de Manizales, en desarrollo de la autorización establecida en el artículo 14 de la Ley 140 de 1994.

El recurrente del municipio demandado, considera que la Ley 140 de 1994, en su artículo 14, contrario a lo sostenido por la sociedad demandante, sí creó un nuevo impuesto para la publicidad exterior visual, que igualmente grava el uso del espacio público, pero solamente por la colocación de vallas que tengan una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados (art. 15, inc. 2º).

Asevera que se trata de un gravamen nuevo que tiene como característica, el que los responsables del pago por la instalación de vallas, no necesariamente son los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, puesto que la finalidad de la Ley 140 no fue gravar únicamente las vallas publicitarias de industriales o comerciantes, sino controlar y gravar la publicidad visual más dañina al ambiente visual, sin consideración a si se trata de industriales, comerciantes, sino a cualquier persona que coloque vallas.

Para dilucidar el punto de derecho sometido a su consideración, comienza la Sala por hacer unas breves reflexiones acerca del impuesto de avisos y tableros.

De conformidad con las normas que regulan el impuesto, es un tributo de carácter municipal, cuyo hecho imponible quedó consagrado desde la ley de su creación —Ley 97 de 1913 artículo 1º literal k— consistente en “la colocación de avisos en la vía pública; coches, tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público”. La Ley 14 de 1983, artículo 37 retomó el impuesto al que se referían las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 —que lo hizo extensivo a favor de todos los municipios— y precisó otros aspectos del tributo que antes eran regulados directamente por los concejos municipales.

El sujeto pasivo del tributo es la persona natural o sociedad en general, que desarrollando una actividad comercial, industrial o de servicios, usa el espacio público (1) para difundir el nombre comercial o la acreditación de su actividad, su establecimiento o sus productos, a través de avisos y tableros. La tarifa es fija del 15% y se aplica a la base gravable, que es el monto del impuesto de industria y comercio liquidado a cargo de sujeto pasivo. Es un impuesto complementario del de industria y comercio para efectos de su liquidación y cobro.

(1) Por espacio público se entiende “…el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto los límites de los intereses individuales de los habitantes”, tal como lo define el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989.

Finalmente, el Decreto 3070 de 1983, expedido para reglamentar la Ley 14 de 1983 en el artículo 10 determinó que “el impuesto de avisos y tableros de que trata el artículo 37 de la Ley 14 de 1983, se aplica a toda modalidad de aviso, valla (y comunicación al público)”. Al respecto recuerda la Sala que esta última frase fue declarada nula por esta corporación mediante la sentencia del 22 de junio de 1990, Radicado 0393, al considerar que la indicada expresión “comunicación al público”, “es de muy amplio significado e incluye innumerables formas de comunicación con el público como radio, televisión, revistas y muchas otras no previstas por el legislador como generadores del tributo”, lo que “permite a los municipios ampliar la materia gravable con lo cual se desborda la facultad reglamentaria invadiendo el campo de acción propio del legislador quebrantando el artículo 43 (ant.) de la Constitución”.

Es importante destacar del anterior marco normativo, que el impuesto de avisos y tableros es un impuesto diferenciado en sus elementos esenciales del de industria y comercio, particularmente en el hecho imponible, puesto que su naturaleza no varía por el hecho de que la Ley 14 de 1983 le haya dado el carácter de complementario para efectos de su liquidación y cobro.

Así lo ha entendido la Sala al precisar en reiterada jurisprudencia (2) que para que se realice el hecho imponible y surja la obligación tributaria del impuesto de avisos y tableros es indispensable que el sujeto pasivo además de realizar las actividades industriales, comerciales o de servicios, utilice el espacio público para anunciar y difundir su actividad industrial, comercial o de servicios mediante la colocación de avisos y tableros; de tal suerte que si ello no ocurre, no surge la obligación tributaria por tal concepto a cargo del sujeto pasivo.

(2) Cfr. Entre otras, sentencias del 5 de octubre de 1990, expediente 2583, C.P. Dr. Jaime Abella Z., actor Enka de Colombia S.A., del 19 del abril de 1991, Expediente 3151, C.P. Dr. Guillermo Chahín L., actor Cicolac S.A., del 6 de febrero de 1998, expediente 8710, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva, actor, Cementos del Valle S.A.

El establecimiento del gravamen de avisos y tableros apoyado en la utilización del espacio público con los fines antes indicados, adquiere mayor incidencia a partir de la Constitución de 1991, si se tiene en cuenta que precisamente uno de los fundamentos que estructuran el Estado social de derecho es el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, en la que indudable valor y connotación tiene el espacio público, cuya protección e integridad y su destinación al uso y goce común, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política (3) se encuentran a cargo del Estado.

(3) “ART. 82.—Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

El anterior ordenamiento legal fue adicionado con las previsiones de las normas en las que apoya su criterio el recurrente, contenidas en la Ley 140 de 1994, “Por la cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional” y cuyos “objetivos” definidos en su artículo 2º, consisten en “mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en relación con la publicidad exterior visual.

“La ley deberá interpretarse y aplicarse teniendo en cuenta los anteriores objetivos”.

La Ley 140 de 1994, contiene una regulación básica en materia de publicidad exterior visual, dictada atendiendo a la función estatal de preservar el medio ambiente, y más específicamente, de conservar el paisaje como recurso natural renovable a fin de garantizar el derecho de todas las personas al mismo (C.P., arts. 79 (4) y 80). Al tratarse de una legislación nacional básica de protección al medio ambiente, ésta puede ser desarrollada de manera más estricta o exigente por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje (arts. 313 y 330 de la Constitución), como lo precisó la Corte Constitucional (5) , al examinar su conformidad jurídica y dilucidar la manera como opera el reparto de competencias entre el legislador y las autoridades territoriales del nivel municipal en materia de publicidad exterior visual, como un aspecto del medio ambiente. Así mismo, lo relacionado con el tema del patrimonio ecológico nacional y el estrictamente local.

(4) “ART. 79.—Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano…”.

(5) Corte Constitucional, sentencias C-536 del 16 de octubre de 1996 y C-064 del 5 de marzo de 1998.

En la ley, en general fueron establecidas las condiciones en que puede realizarse publicidad exterior visual en el territorio nacional en zonas urbanas y rurales, se previó su colocación “en terrazas, cubiertas y culatas de inmuebles construidos, siempre y cuando su tamaño no supere los costados laterales de dichos inmuebles”, en los lotes sin construir, se limitó su dimensión a cuarenta y ocho metros cuadrados (48 m), los lugares de ubicación, las prohibiciones, el mantenimiento, duración y contenido, así como la libertad de ejercicio y principio de legalidad.

También se previó la creación del registro de la publicidad visual exterior ante las autoridades locales, forma de remoción o modificación de aquélla y las sanciones por inobservancia a la normatividad respectiva.

Igualmente, se determinó que “no se considera publicidad exterior visual” para efectos de la ley, entre otros, la señalización vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos, turísticos y culturales. La información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo, así como las expresiones artísticas como pinturas o murales, siempre que no contengan mensajes comerciales o de otra naturaleza.

En el artículo 1º, inciso 2º, de la ley se definió publicidad exterior visual, como:

“El medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas”.

Por su parte, el artículo 14 tiene el siguiente texto:

“ART. 14.—Impuestos. Autorízase a los concejos municipales, distritales y de las entidades territoriales indígenas que se creen, para que a partir del año calendario siguiente al de entrada en vigencia de la presente ley, adecuen el impuesto autorizado por las leyes 97 de 1913 y 84 1915 cual se refieren la Ley 14 de 1983, el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 75 de 1986 de suerte también cubra la colocación de toda publicidad exterior visual, definida de conformidad con la presente ley. En ningún caso, la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año.

Las autoridades municipales tomarán las medidas necesarias para que los funcionarios encargados del cobro y recaudo del impuesto reciban los nombres y el número del NIT de las personas que aparezcan en el registro de publicidad exterior visual de que trata el artículo 12 de la presente ley”.

Precisa la Sala que la ley enmarcada dentro de los especiales deberes del Estado de preservar en general el medio ambiente, evitar su deterioro y proteger el patrimonio ecológico, al expedir la reglamentación atinente a la publicidad exterior visual, determinó que la utilización del espacio público local mediante la colocación de las vallas que constituyen la denominada publicidad exterior visual, fuera gravada autónomamente con una nueva carga impositiva traducida en la autorización para el cobro de un gravamen con una tarifa de carácter especial, a favor de las entidades territoriales del nivel municipal y los territorios indígenas.

En efecto, a juicio de la Sección la disposición legal transcrita partiendo del impuesto creado por las leyes 97 de 1913, 84 de 1915, al cual se refieren la Ley 14 de 1983, el Decreto-Ley 1333 de 1986 y la Ley 75 de 1986, tuvo como propósito autorizar la creación de un nuevo impuesto por el uso del espacio público a cargo de las personas que anuncien cualquier mensaje por medio de la publicidad exterior visual, materializada a través de “vallas”, actividad que ahora se encuentra gravada expresamente por la ley, sin perjuicio del impuesto de avisos y tableros.

En efecto, el artículo 15 establece en el inciso 2º que:

“La publicidad exterior visual de que trata la presente ley, son (sic) aquéllas que tienen un dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados”.

Resulta pertinente repetir que el artículo 14, en el inciso 1º, parte final establece que:

“En ningún caso, la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año”.

Y que justamente para los fines antes indicados el inciso 2º, previó que los sujetos activos —entidades territoriales del nivel municipal— realizarán el empadronamiento de los sujetos pasivos:

“Las autoridades municipales tomarán las medidas necesarias para que los funcionarios encargados del cobro y recaudo del impuesto reciban los nombres y el número del NIT de las personas que aparezcan en el registro de publicidad exterior visual de que trata el artículo 12 (sic) de la presente ley”.

Interpretadas armónicamente las anteriores disposiciones, resulta claro que el legislador previó un gravamen a una tarifa diferente, respecto de cada una de las vallas cuya dimensión se igual o superior a ocho metros cuadrados (las de medida inferior, sin importar su número, ya se encontraban gravadas dentro del impuesto de avisos y tableros), evento en el cual los sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros, y aquéllos que no lo son pero que también ocupen el espacio público con las mencionadas vallas, pagarán a favor de los sujetos activos, la tarifa establecida en el artículo 14 en concordancia con el artículo 15 de la ley, la que deberá ser fijada por el respectivo órgano de representación popular, concejo municipal o distrital, autónomamente, pero respetando límite de cinco salarios mínimos mensuales anuales, por cada valla.

Teniendo en cuenta que el impuesto de avisos y tableros se recauda como complementario del impuesto de industria y comercio, que tiene como sujeto pasivo a la persona natural o jurídica que desarrolla las actividades gravadas y además utiliza el espacio público para la colocación de avisos y tableros y que es el uso del espacio publico el hecho que da lugar a los dos gravámenes, el legislador previo su coexistencia, distinguiendo claramente las dos modalidades: utilización genérica del espacio público mediante la colocación de avisos y tableros y utilización cualificada mediante publicidad visual exterior, autorizó ahora que las normas territoriales gravaran toda publicidad exterior visual, aún aquélla colocada por quienes no son sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros.

En este sentido la Sala, luego de reexaminar el tema, rectifica el criterio expuesto en la sentencia citada por la parte demandante, dictada el 7 de septiembre de 2001, dentro del expediente 11.813, C.P. Dr. Germán Ayala M., oportunidad en la que analizó el alcance de una parte de la disposición superior e interpretó, que “la norma legal lo que autoriza es a adecuar el impuesto de avisos y tableros, (...) para que ese incluya otra actividad a como gravable, de suerte que su finalidad es ampliar e hecho generador del referido impuesto y no la creación e un impuesto autónomo e independiente”.

De esta forma, se advierte que mediante la Ley 140 se gravó la utilización del espacio público materializada mediante la publicidad exterior visual y se autorizó una tarifa independiente, exigible no solamente a los sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros, sino a todos aquéllos que incurran en el hecho gravado, respecto de cada valla de tamaño igual o superior a 8 metros cuadrados, limitado a cinco salarios mínimos mensuales legales en el año.

Por tal razón se dispuso lo pertinente a su recaudo, en el sentido de que del registro de publicidad exterior visual, que debe hacerse ante el respectivo alcalde, “los funcionarios encargados del cobro y recaudo del impuesto”, que son los de las divisiones o secretarías de hacienda o rentas según la estructura funcional de cada municipio, reciban los nombres y el número del NIT de las personas que aparezcan en dicho registro, regulado específicamente en el artículo 11 y no 12 como equívocamente fue citado en la ley.

“ART. 11.—Registro. A más tardar dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la colocación de la publicidad exterior visual, deberá registrarse dicha colocación ante el alcalde del municipio, distrito o territorio indígena respectivo o ante la autoridad en quien está delegada tal función.

“Las autoridades municipales, distritales y de los territorios indígenas abrirán un registro de colocación de publicidad exterior visual, que será público.

“Para efectos del registro, el propietario de la publicidad exterior visual o su representante legal deberá aportar por escrito y mantener actualizados sus datos en el registro la siguiente información:

“1. Nombre de la publicidad, junto con su dirección, documento de identidad, NIT, y demás datos necesarios para su localización.

2. Nombre del dueño del inmueble donde se ubique la publicidad, junto con su dirección, documento de identidad, NIT, teléfono y demás datos para su localización.

3. Ilustración o fotografías de la publicidad exterior visual y transcripción de los textos que en ella aparecen. El propietario de la publicidad exterior visual también deberá registrar las modificaciones que se le introduzcan posteriormente.

Se presumirá que la publicidad exterior visual fue colocada en su ubicación de registro, en el orden en que aparezca registrada.

Las personas que coloquen publicidad distinta a la prevista en la presente ley y que no la registren en los términos del presente artículo, incurrirán en las multas que para el efecto señalen las autoridades municipales, distritales y de los territorios indígenas, en desarrollo de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley”.

De otra parte, aduce la parte actora que la previsión de la Ley 140 de 1994, es respecto de aquéllas personas que no tributen por concepto del impuesto de industria y comercio, ya que como avisos y tableros es complementario de aquél, considera que en este concepto quedan incluidas las vallas publicitarias cualquiera que sea su tamaño, pues al establecerse otro impuesto sobre las vallas se grava dos veces el mismo hecho, cual es la colocación de avisos “en la vía pública, interior y exterior de coches, establecimientos abiertos al público...”.

La anterior posición no la comparte la Sala, no solamente por las conclusiones antes extraídas de la interpretación armónica de la normatividad respectiva, sino porque al tratarse de tributos con elementos plenamente identificados, con hechos gravados completamente diferenciados, se descarta de plano que en el gravamen de avisos y tableros esté subsumido el creado para la publicidad exterior visual, así como la posibilidad de que se presente doble tributación.

A lo anterior se agrega lo expresado al analizar el impuesto de avisos y tableros, en el sentido de que la sola circunstancia de generarse el impuesto de industria y comercio por el ejercicio de las actividades con él gravadas, no implica que automáticamente se origine la carga por avisos y tableros, ya que éste no grava el ejercicio de las mencionadas actividades, sino “la colocación de avisos…”, por lo que es indispensable que sus sujetos pasivos utilicen el espacio público con avisos o tableros.

En idéntico sentido, de no utilizarse el espacio público, mediante la colocación de las vallas a que alude la publicidad exterior visual, no se causa el gravamen autorizado mediante la Ley 140 de1994, por la afectación del espacio público con dicha publicidad.

De acogerse el criterio de la actora, se llegaría al contrasentido planteado por el apoderado del municipio, en la hipótesis de que una persona coloque vallas gravadas en municipio distinto a aquél donde ejerce su actividad comercial, industrial o de servicios, lo que daría como resultado el que no pague impuesto alguno; generando circunstancias de clara inequidad con el municipio que soporta la publicidad visual exterior, interpretación que haría nugatorio el espíritu y sentido finalístico de la Ley 140 de 1994, que no fue otro que el gravar en forma independiente toda publicidad exterior visual allí definida.

Se acepta así la posición de la parte demandada, que bajo la consideración de que se trata de un impuesto diferente, argumenta que el gravamen debe ser satisfecho por todos aquellos que coloquen vallas, independientemente de su sujeción pasiva del impuesto de industria y comercio y avisos, y agrega la Sala, sin que tal criterio se oponga a la naturaleza del impuesto de avisos y tableros, pues la finalidad de la “adecuación”, no fue la de crear un gravamen para “subsumirlo” en el primero, sino que los dos coexistieran, a partir de diferenciar claramente el hecho que los origina, así como los demás elementos de la obligación tributaria.

El asunto concreto

Bajo el marco anterior se procede a analizar la legalidad de la disposición acusada, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 10—Adicionar el artículo 239 al Decreto Extraordinario 760 de 1991 en los siguientes términos:

Publicidad exterior visual

Determínase en la suma de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes el impuesto anual por valla o por aviso instalados en el municipio de Manizales. El impuesto, será liquidado por mes o fracción de mes en la unidad de rentas de la Secretaría de Hacienda”.

Observa la Sala que la norma acusada invoca entre otros fundamentos de derecho para su expedición, el “artículo 14 de la Ley 140 de 1994”, que expresamente faculta al concejo municipal para “adecuar” el impuesto complementario de avisos y tableros, circunstancia que unida al hecho de que el artículo 239 del Decreto Municipal 760 de 1991, haya sido “adicionado” en el sentido de determinar en la suma de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, el impuesto anual por cada “valla o aviso” instalado en el municipio de Manizales, indica que por este aspecto, la disposición se encuentra circunscrita a la autorización otorgada por el artículo 14 de la Ley 140 de1994, para cobrar dicho gravamen cuando se trate de “vallas” de tamaño igual o superior a 8 metros cuadrados.

En cambio, en punto a los avisos, la Sala estima ilegal la inclusión en la norma acusada, de la instalación de “avisos” como objeto del cobro de la tarifa, dado que fue autorizada respecto de la instalación de vallas. En atención a ello, únicamente será declarada nula la expresión “o por avisos” contenida en la norma acusada, por cuanto pretende hacerlos extensivos del gravamen adicional autorizado por la ley.

Salvo por lo antes dicho, respecto de la instalación de “avisos”, no encuentra la Sala configurado el cargo de nulidad endilgado por la actora consistente en que el concejo no adecuó el impuesto como lo señaló la norma superior, pues como ella misma lo indica, de acuerdo a los artículos 28 y 58 del Decreto 760 de 1991 del alcalde municipal, éste se mantiene como complementario del de industria y comercio. Y el cobro de que se trata recae únicamente sobre la forma de publicidad consistente en las vallas de dimensiones iguales o superiores a 8 metros cuadrados.

Por las consideraciones precedentes, la Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar disponer la declaratoria de nulidad únicamente de la expresión “o por avisos” contenida en la norma acusada.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE LA SENTENCIA APELADA.

2. En su lugar, DECLÁRASE la nulidad de la expresión “o por avisos” contenida en el artículo 10 del Acuerdo 236 del 16 de diciembre 1996, expedido por el concejo municipal de Manizales.

Cópiese, notifíquese comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen, y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

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