Sentencia 12686 de diciembre 3 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Exp.: 12.686

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Actor: Mary González de Guevara

Acción pública de nulidad Resolución 7328 de 1998.

Bogotá, D.C., diciembre tres de dos mil tres.

Fallo

EXTRACTOS: «La ciudadana Mary González de Guevara, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, acusó la legalidad del artículo 18 de la Resolución 7328 de 22 de octubre de 1998, expedida por el director general de Impuestos y Aduanas Nacionales.

El acto acusado.

Corresponde al artículo 18 de la Resolución 7328 de 22 de octubre de 1998, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 18.—Obligados que no deben presentar información. Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales a), e), f), h), i), m); no hubiesen tenido movimiento el año gravable de 1998, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo ejecutor de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la UAE-DIAN de Santafé de Bogotá D.C., dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se debate en el presente proceso, la legalidad del artículo 18 de la Resolución 7328 de octubre 22 de 1998 que señala que los sujetos obligados a informar, “que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales a), e), f), h), i), m)” (año gravable 1998); del artículo 631 del estatuto tributario, no hubieren tenido movimiento durante el año gravable, cumplen con su obligación tributaria informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la UEA- DIAN de Santafé de Bogotá.

El cargo principal de la demanda está basado en que la norma acusada excede el artículo 631 del estatuto tributario, al crear una nueva obligación tributaria no emanada de la ley, como es la de informar que no se está en la obligación de informar, como también en su oportunidad lo dispuso el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, que establecía la misma obligación de que trata el acto acusado, y que fue anulado por el Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 13 de noviembre de 1998, expediente 11.001.

En efecto, en el fallo 11.001 de 13 de noviembre de 1998 Consejero Ponente Dr. Germán Ayala Mantilla, esta sección anuló el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, cuyo texto era el siguiente:

“ART. 6º—Obligados que no deben presentar información. Las personas y entidades obligadas a informar, que no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia, cumplen con su obligación tributaria informándolo por medio de un oficio firmado por el represente legal y contador o revisor fiscal, dirigido al grupo de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santafé de Bogotá D.C., dentro de los plazos establecidos para presentar la información de cada resolución.

Lo anterior sin perjuicio de la verificación que realice la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

En esa oportunidad el anterior artículo fue declarado nulo, por encontrar la Sala que adicionaba el artículo 631 del estatuto tributario, “al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado, la presentación de un oficio que dé cuenta de tal hecho y penalizando, de paso, el incumplimiento de la obligación impuesta mediante la resolución acusada”.

Igualmente se advirtió, que la exigencia de deberes tributarios debe estar expresamente prevista en disposiciones de carácter legal, de manera que resulta inadmisible la imposición de una obligación tributaria por parte de la administración, a través de una resolución, así esta sea solo accesoria y menos aun si su incumplimiento acarrea una sanción.

Por último, se dijo que el presupuesto de hecho previsto por la ley para que surja la obligación de informar, es justamente el contrario al señalado en el acto acusado, como quiera que el artículo 631 del estatuto tributario solo previó la obligación de informar, para aquellas personas o entidades que tuviesen cierto movimiento e incluso sobrepasaran determinada cuantía en sus operaciones, más no para quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no se halle sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia.

Sin embargo, como la norma acusada establece en forma diferente la obligación de informar para aquellos sujetos que no hubieren tenido movimiento en el año gravable de 1998, por cuanto la atan a las cuantías señaladas en algunos de los literales del artículo 631 del estatuto tributario, la Sala se pronunciará en relación con la forma específica en que se encuentra redactado el artículo 18 de la Resolución 7328 de 1998.

Tal como se encuentra redactado el artículo 631 del estatuto tributario, que faculta al director de impuestos nacionales para solicitar —a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes—, una o varias de las informaciones que la misma norma prevé, se observa que cada una de estas se halla referida a situaciones distintas que ameritan ser tenidas en cuenta en forma individual, para establecer si implican movimiento económico o no y de paso si se constituyen en reproducción del acto anulado por esta jurisdicción.

Lo anterior, porque la obligación de presentar la información ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, está dada en algunos casos, por el monto de las operaciones, y en otros, recae sobre situaciones jurídicas que deben reportarse sin tener en cuenta su cuantía.

Ahora bien, la Resolución 7328 de 1998 establece que la obligación de presentar información recae en aquellas personas o entidades cuyo patrimonio bruto sea superior a $ 2''108.000 o que hayan tenido unos ingresos brutos superiores a $ 4''216.000, en el último día del año gravable de 1998.

Así mismo, dispone en el artículo 18 aquí acusado, que de acuerdo con los anteriores parámetros, los sujetos obligados a informar deben presentar información en relación con los literales a), e), f), h), i) y m), a pesar que no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1998, deber que cumplen mediante un oficio que señale dicha situación, dirigido al grupo interno de trabajo de información exógena.

El literal e) establece la obligación de informar “apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de pagos o abonos, que constituyan costo, deducción o den derecho a impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, en los casos en los cuales el valor acumulado del pago o abono en cuenta en el respectivo año gravable sea superior a diez millones de pesos ($ 10''000.000, base año gravable de 1995), con indicación del concepto, retención en la fuente practicada e impuesto descontable”.

El literal f) establece la obligación de informar “apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos, en los casos en los cuales el valor acumulado del ingreso en el respectivo año gravable sea superior a veinticinco millones de pesos ($ 25.000.000 base año gravable de 1995), con indicación del concepto e impuesto sobre las ventas liquidado cuando fuere el caso”.

El literal h) impone la obligación sobre los “apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los acreedores por pasivos de cualquier índole, con indicación de su valor”.

Y el literal i) dispone el deber de informar los “apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación del valor del crédito”.

Es así como según los literales e) y f) del artículo 631, la obligación de presentar la información ante la administración, recae en caso de haberse efectuado pagos que constituyen costo o deducción o den derecho a impuesto descontable, y en el evento de haber recibido ingresos cuyos montos superen los establecidos para 1998, de suerte que si alguno de los sujetos obligados a presentar información por el monto de sus ingresos o de su patrimonio, no efectuó movimientos durante el año gravable 1998, no es posible concluir que a pesar de ello se halla incurso en la obligación de información, pues esta no solo está enmarcada en el monto de los ingresos y del patrimonio, sino también, en los términos del artículo 631 del estatuto tributario, por el valor de la transacción, ya que no toda transacción debe ser informada, sino únicamente la que supere determinado tope.

Así, no se entiende como si los sujetos a quien va dirigida la disposición, esto es, las personas o entidades contribuyentes o no contribuyentes, no realizan movimientos durante el año gravable 1998, la dirección de impuestos a través de la resolución en referencia les impone la obligación de informar esta situación, cuando la norma superior de un lado parte de la premisa de que existen movimientos, como son los pagos que dan derecho a descuentos tributarios, o pagos o abonos que constituyen costo o deducción, y de otro lado circunscribe el deber, a que las operaciones superen una determinada cuantía, razón por la cual, si no se efectúan movimientos, no es posible establecer en cabeza de ellos la obligación, so pena de vulnerar el artículo 631 del estatuto tributario.

Los literales h) e i) del citado artículo, obligan a informar, sobre los acreedores por pasivos de cualquier índole y sobre los deudores por concepto do créditos activos, de donde se desprende que sin necesidad de que tales pasivos o créditos hayan sido adquiridos durante el año gravable, si los sujetos a quienes va dirigida la resolución exceden el monto del patrimonio y los ingresos, se hallan incursos en la obligación, a pesar de no haber tenido movimientos, como quiere que en estos dos eventos no se requiera que el pasivo o el crédito del contribuyente haya sido producto de sus movimientos en ese año, sino que se encuentren vigentes, razón por la cual en estos dos casos subsiste la obligación de informar.

Sin embargo, como la obligación de informar de que trata los literales h) e i) del artículo 631 del estatuto tributario, sigue siendo en consonancia con estos, la identificación de cada uno de los acreedores por pasivos y la de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación de su valor, la resolución acusada resulta violatoria de la norma superior, porque en cambio de exigir que se informe lo que indica el artículo 631 del estatuto tributario, exige que se informe que durante el período gravable no se presentaron movimientos, obligación que no se desprende de la norma citada y no suple lo que esta exige.

La misma situación se presenta respecto del literal m) del artículo 631 del estatuto tributario, pues también supone el que haya existido movimientos, al obligar a informar cuándo el valor de la factura de venta, de cada uno de los beneficiarios de los pagos o abonos en cuenta, que constituyen costo o deducción o generen impuesto descontable, superen determinado monto, de suerte que también implica la realización de una transacción con efectos fiscales.

Caso distinto es el consagrado en el literal a) del artículo 631 del estatuto tributario, que obliga a informar “apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades que sean socias, accionistas, cooperadas, comuneras o asociadas de la respectiva entidad, con indicación del valor de las acciones, aportes y demás derechos sociales, así como de las participaciones o dividendos pagados o abonados en cuenta en calidad de exigibles”.

En este evento nuevamente la diferencia radica, en que la composición social de las personas jurídicas o entidades obligadas a informar, no está sujeta a que existan movimientos durante el año gravable, de tal forma que si los sujetos a quienes va dirigida la resolución están obligados a informar de acuerdo con los parámetros de ingresos o de patrimonio, a pesar que no realicen transacciones durante el año en cuestión, deben informar sobre la identificación de sus socios, accionistas, cooperados o comuneros, indicando el valor de las acciones, aportes o participaciones, tal como lo establece el artículo 631 del estatuto tributario, sin que sea legal variar la anterior obligación, al establecer que lo que deben informar es que no han realizado movimientos durante el período gravable, lo que amerita también por este aspecto su anulación.

En idéntico sentido se pronunció la Sección en el fallo 12.828 actor: Mateo Samper, en relación con la Resolución 1975 de 1999, artículo 19.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del artículo 18 de la Resolución 7328 de 1998, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Cópiese, notifíquese, archívese. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha».

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