Sentencia 12712 de febrero 27 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2001-0325-01-12712

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: XXX.

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil tres.

Acción pública de nulidad contra la Circular Externa 7 de enero 27 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria.

Fallo

El ciudadano XXX en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, según se determinó en el auto del 12 de septiembre de 2001, solicita la nulidad de la Circular Externa 7 de 2000 expedido por la Superintendencia Bancaria.

El acto demandado

La demanda recae sobre la Circular Externa 7 de enero 27 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria con el fin de instruir a los establecimientos de crédito, acerca de los procedimientos previstos en régimen de transición de que trata el capítulo VIII de la Ley 546 de 1999, respecto de la redenominación de las obligaciones expresadas en UPAC a UVR; la reliquidación de los créditos con saldo al día o en mora el 31 de diciembre de 1999; reestructuración de créditos y adecuación de los sistemas de amortización; adecuación de los documentos contentivos de obligaciones activas y pasivas; sistemas de amortización de créditos de vivienda.

Demanda

La demanda se dirige contra la Circular Externa 7 de 2000. Los fundamentos en que se sustenta la pretensión de nulidad se exponen así:

El párrafo 1º dispone:

“La Ley 546 de 1999 ordena que en el término de tres (3) meses contados a partir de su vigencia, es decir hasta el 23 de marzo del año en curso, todos los créditos que estuvieren denominados en UPAC deberán redominarse en UVR. Para tal efecto, el Gobierno Nacional determinó, mediante Decreto 2703 de 1999, la equivalencia entre la UVR y la UPAC, indicando que al 31 de diciembre de 1999, último día de existencia de la UPAC, una unidad de poder adquisitivo constante equivalía a 160.7750 unidades de valor real”.

La anterior disposición es violatoria de los artículos 1º, 2º, 13, 51 y 58 de la Constitución Política, “porque los puntos de la circular demandados” ya fueron declarados inexequibles y continúan aplicándose.

Las expresiones “cambiar diariamente”, “Fíjese en cien pesos el valor de la UVR el día 15 de mayo” y “el valor en moneda legal colombiana de la UVR se modificará diariamente de acuerdo con los procedimientos previstos en el presente artículo”, contenidas en el artículo 3º del Decreto 856 de 1999, “son inconstitucionales porque el señor Presidente de la República no tiene facultades constitucionales para fijar por decreto devaluación de la moneda o corrección monetaria, por tener fuertes incidencias en la economía del país”.

Esas funciones son competencia del Congreso, de acuerdo con el artículo 150 numeral 19 literal d), y su aplicación es competencia de la Junta Directiva del Banco de la República, según el artículo 372 de la Constitución Política, por lo tanto el artículo 3º del Decreto 856 vulnera el 113 de la Carta Política.

El Decreto 2702 de 1999, artículo 1º señala la metodología para establecer “la equivalencia entre la DTF y la UPAC ...”.

La equivalencia entre la UPAC y la UVR fue declarada inexequible en la Sentencia C-955 por la Corte Constitucional.

El artículo 1º del Decreto 2703 de diciembre 30 de 1999, dice que “Para efectos de la transición de la UPAC a la UVR, una UPAC será equivalente a 160.7750 el 31 de diciembre de 1999”; cuando en esa misma fecha cada UPAC valía $ 15.366.42, según tabla que se adjunta.

Se suponía que la UVR había sido creada para restablecer la justicia interrumpida por la aplicación de normas antijurídicas como el artículo 121, declarado inexequible en la Sentencia C-747 de 1999 y la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, anulada por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de mayo de 1999.

El artículo 2º del Decreto 2703 de 1999, fue declarado inconstitucional en la Sentencia C-955 de 2000, en cuanto señala “Adóptase como metodología para calcular el valor de la UVR la recomendada por el Consejo de Política Económica y Social, Conpes”.

La equivalencia de 160.7750 UVR por una UPAC no debía existir en el ordenamiento jurídico, ni tampoco el valor en pesos, que el Gobierno Nacional le dio a la UVR en el artículo 3º del Decreto 756 de 1999, porque se debe dar aplicación al artículo 243 de la Constitución Política y al no hacerlo, la Superintendencia Bancaria viola la Constitución y lo ordenado por la Corte Constitucional.

El “Régimen de transición de la UPAC a la UVR, que comprende desde el artículo 38 hasta el 49, fue declarado inexequible y debe salir en su totalidad del ordenamiento jurídico, en cumplimiento del artículo 243 de la Carta Política.

Se demanda por inconstitucional el párrafo 2º de la Circular 7 de 2000, que dispone:

“A partir del 1º de enero de 2000, la secretaría técnica del Consejo Superior de Vivienda informa el valor diario de la UVR con base en la metodología recomendada por el Conpes y adoptada por el Gobierno Nacional”.

La Resolución 2896 de 1999, en cuanto dispone en su artículo 1º “El valor en pesos de la unidad de valor real para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999, es la siguiente ...”, también es inconstitucional porque el ejecutivo no tiene competencia, ya que ésta corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, conforme los artículos 372 y 373 de la Constitución, y porque vulnera el artículo 29 de la misma Carta.

El artículo 6º de la Ley 546 de 1999 fue declarado inexequible en la Sentencia C-955, “en las expresiones que atribuyen a la secretaría técnica del consejo la función de calcular y divulgar el valor diario de la unidad de valor real”.

Sobre la reliquidación de créditos dice la Circular Externa 7 de 2000:

“1. Créditos al día.

Se entiende por créditos al día los que a 31 de diciembre no se encuentren atrasados con más de 30 días. Para estos créditos la reliquidación opera en forma automática.

2. Créditos en mora.

Para estos créditos la reliquidación deberá ser solicitada por el deudor dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley 546, es decir hasta el 3 de mayo del año 2000”.

La Sentencia C-955 declaró inexequibles los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999, en cuanto creaban una discriminación entre los derechos de los usuarios de los créditos de vivienda a largo plazo, porque vulneraban el artículo 13 de la Carta Política.

Las partes declaradas inexequibles hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que la Superintendencia Bancaria está violando el artículo 243 de la Constitución Política, ya que las corporaciones siguen aplicando la circular acusada.

Luego de transcribir el numeral 4º, proceso de reliquidación, en sus literales a) y b) y exponer los conceptos de vigencia y obligatoriedad de la ley, a la luz de la doctrina y la jurisprudencia, concluye el accionante:

“La Ley 546 de 1999 no puede tener efectos retroactivos a 1993, 6 años antes de su promulgación porque como se puede apreciar esa retroactividad está viciada por transgredir todo el ordenamiento jurídico y la propia Constitución en el artículo 29 ... Existe controversia entre la retroactividad de la ley del artículo 41 numeral 2º y el artículo 29 de la Constitucional Nacional. Por lo tanto ... considero que se le debería dar aplicación al artículo 4º de la Constitucional Nacional”.

El punto a) de la circular movimientos registrados durante la vida del crédito, establece que se deben registrar cada uno de los abonos hechos durante la vida del crédito, haciendo los correspondientes abonos a capital. Esta parte de la norma no se está cumpliendo, porque a los créditos antes de 1993, también se les debe reliquidar desde el momento de su inicio.

Previa transcripción del punto b) de la circular tasas de interés, discurre el accionante acerca de la forma como venían siendo liquidados los intereses a los créditos. Señala que la capitalización de intereses “es el cobro de los intereses”, los que solo se pueden cobrar cuando han sido pactados dentro del contrato y se liquidan sobre los intereses no pagados en tiempo y no sobre la deuda, como lo establece el Decreto 1454 de 1989. Concluye que el artículo 121 del Decreto 663 de 1993 fue declarado inexequible en la Sentencia C-700 de 1999, así como los demás artículos del mismo estatuto que contemplaban la capitalización de intereses.

Agrega que los 18, 20 ó 16 puntos a los cuales se refiere el punto b) de la Circular 7, es muchos casos “es un interés adicional independiente, impuesto por la ambición de los dueños de los bancos y las corporaciones sin más limitante que su propia voluntad”. Además que los créditos de vivienda representados en UPAC tenían las siguientes cargas económicas: intereses remuneratorios entre 5, 6 y hasta 16 anual; corrección monetaria hasta el 90% del DTF; intereses de mora; capitalización de intereses; intereses adicionales 16 ó 18 ó hasta 20 puntos, primas de seguros; y también se podían computar a los créditos los honorarios de los abogados. El incremento exagerado de los créditos, hizo impagables las cuotas.

Lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 45 de 1990 respecto de la aplicación de las normas sobre límites a los intereses, rompe por completo el equilibrio en el manejo de los créditos de vivienda.

Alude a jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre el abuso del derecho, la buena fe y el enriquecimiento sin causa, y concluye que la única solución propuesta en alguna ocasión por el Presidente de la República fue aumentar a 30 años el plazo de los créditos.

Cita apartes de la Sentencia C-700 de 1999 y concluye, que “están demostrados los grandes esfuerzos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para restablecer la justicia en el manejo de los créditos de vivienda”, por lo cual manifiesta estar agradecido.

Señala que el interés que le asiste es debido a la intromisión de la DTF en la corrección monetaria de los créditos de vivienda a largo plazo representados en UPAC desde 1989, que fue aumentando demasiado, y creó todo ello una situación que es uno de los más grandes crímenes económicos cometidos contra el pueblo colombiano.

Trámite procesal

La demanda fue admitida mediante auto de octubre 10 de 2001, donde se ordenó a solicitar a la Superintendencia Bancaria los antecedentes del acto acusado.

Con oficio 8403 de diciembre 4 de 2001 (fl. 69) la Superintendencia Bancaria remitió fotocopia de la Ley 546 de 1999, documento Conpes 3066 de diciembre de 1999, Resolución 2896 de 1999 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y decretos 2702 y 2703 de 1999 (fls. 72 a 99).

Oposición

La Superintendencia Bancaria, por intermedio de apoderado presentó oposición a la demanda, y propuso en primer término las siguientes excepciones:

Inepta demanda por estar en contraposición con el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, habida consideración que no contiene una explicación clara acerca de la pretensión jurídica del actor, sino que se centra en una enunciación de citas legales, sin relación de unas con otras, hecho que no permite desentrañar los cargos en contra de la Circular 7 de 2000, frente a la cual dirige la acción de nulidad. y en general existe ausencia absoluta de claridad en lo que se demanda, por lo cual solicita que se profiera fallo inhibitorio.

Indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia, porque el actor no solo fórmula censuras jurídicas contra la Circular 7 de 2000, sino también contra los decretos 856, 2702 y 2703 de 1999 del Gobierno Nacional; la Resolución 2896 de 1999 del Ministerio de Hacienda y en general contra la Ley 546 de 1999. En lo que se refiere a los reparos de inconstitucionalidad contra la ley, su conocimiento es competencia de la Corte Constitucional. Además, las sentencias C-955, C-1140, C-1146, C-1337, C-1411 y C-1191, entre otras, se ocuparon de la constitucionalidad de la citada ley, por lo que su acumulación en juicios donde se debate la legalidad de normas reglamentarias, como el presente, resulta improcedente.

Acción inadecuada toda vez que conforme lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, y lo expresado por la jurisprudencia, solo en los casos señalados de manera expresa en la ley puede instaurarse la acción de nulidad. Sin embargo, al revisar el contenido de la demanda se puede observar que el actor interpuso la acción de nulidad por presuntas omisiones de la Superintendencia Bancaria, pues según su dicho, “las normas declaradas inconstitucionales por Sentencia C-955 de 2000, forman parte de la cosa juzgada constitucionalmente y se tendrían que haber salido del ordenamiento jurídico” y al no hacerlo, la superintendencia “viola por omisión” la protección del derecho a la vivienda digna, consagrado en el artículo 51 superior.

Falta de legitimación por pasiva, porque conforme el estatuto orgánico del sistema financiero, la Superintendencia Bancaria no tiene entre sus objetivos y funciones expedir leyes marca ni reglamentos de intervención en materia financiera y bursátil, y en tal sentido, no expidió, ni podía expedir los decretos 856, 2702 y 2703 de 1999, la Resolución 2896 de 1999, ni la Ley 546 de 1999. Así que no puede imputársele ninguna de las censuras efectuadas por el demandante a dicha normatividad.

Afirma que la circular acusada se expidió en ejercicio de precisas atribuciones legales, y dentro del marco de su competencia y que la superintendencia se limitó a definir los parámetros técnicos y jurídicos que deben considerarse en el proceso de reliquidación de crédito, hipotecarios para la financiación de vivienda individual a largo plazo, con sujeción a lo establecido en la Ley 546 de 1999.

Señala que los artículos 40 y 41 de la citada ley, que establecían la reliquidación de créditos fueron declarados exequibles en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, y en consecuencia la instrucción sobre este aspecto se realizó conforme a los parámetros legales vigentes para el período comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, considerando la equivalencia entre la UPAC y la UVR, conforme la metodología prevista en el Decreto 856 de 1999 y las tablas de equivalencia publicadas en las Resolución 2896 de 1999 del Ministerio de Hacienda.

Agrega que la circular demandada se expidió el 27 de enero de 2000, esto es con anterioridad a la revisión de constitucionalidad que hiciera la Corte Constitucional mediante las sentencias C-955 de julio 26 de 2000, C-1051 de agosto 10 de 2000, C-1140 de agosto 30 de 2000, C-1146 de 30 de agosto de 2000, C-1411 de octubre 19 de 2000, C-1544 de noviembre 21 de 2000 y C-1192 de noviembre 15 de 2001. De manera que producida la declaratoria de inexequibilidad de algunos artículos de la Ley 546 de 1999, los instructivos que hubiere impartido la superintendencia al respecto, perdían su fuerza ejecutoria conforme a lo previsto en el artículo 66, numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, y resultaban inaplicables sin necesidad de que la entidad expidiera un instructivo en tal sentido.

Advierte que con posterioridad a la Sentencia C-955, la superintendencia expidió las circulares 68 del 13 de septiembre de 2000 y 85 de diciembre del mismo año, y en ellas se incorporaron, en lo pertinente, las prescripciones contenidas en la citada sentencia.

Explica que la razón de carácter técnico para no reliquidar los créditos por las vigencias anteriores al 1º de enero de 1993 es que antes de esa fecha la tasa de corrección monetaria con la cual se valorizaba al UPAC fue siempre menor o igual al IPC, como se aprecia en el cuadro que se aporta como prueba, el cual contiene la tasa IPC divulgada por el DANE y la corrección monetaria publicada por la Junta Directiva del Banco de la República a partir de septiembre de 1972, fecha en que se inició el sistema UPAC.

En cuanto a la instrucción que se indica en el literal b) del numeral 4º del capítulo reliquidación de créditos de la Circular 7, la superintendencia se limita a señalar unos parámetros sobre la forma como deberán reliquidarse los créditos, utilizando unos ejemplos numéricos, lo cual no significa que esté fijando tasa de interés alguno.

Sobre los efectos de la Sentencia C-955, advierte que en ella no se modularon éstos, por lo que es claro que la circular demandada, en cuanto instruyó sobre el régimen de transición de la Ley 546 de 1999, no pudo estar en contraposición con dicha sentencia, pues al momento la expedición de aquélla ésta aun no se había producido.

Alegatos de conclusión

El apoderado de la Superintendencia Bancaria insiste en las excepciones propuestas en la contestación de la demanda. Resume los fundamentos allí expuestos y adicionalmente explica en qué sentido la Ley 546 de 1999, señaló las pautas a tener en cuenta para efectuar la reliquidación de los créditos, así como el contenido de los documentos, normatividad, con fundamento en la cual se expidió la circula demandada.

La parte actora reitera en los mismos términos lo expuesto en la demanda, insistiendo en que es responsabilidad de la Superintendencia Bancaria dar cumplimiento a las sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Adicionalmente alude al procedimiento para determinar la equivalencia del UPAC a UVR según el Decreto 2703 de 1999 y afirma que el Presidente de la República y su Ministro de Hacienda, desconocieron la justicia impartida por dichas corporaciones, al imponer en el citado decreto la equivalencia de 160.7750 UVR por cada unidad UPAC, ya que con ello se hizo caso omiso de las sentencias.

Concluye con las siguientes pretensiones: se decrete la nulidad de la Circular 7 de 2000 por fundamentarse en normas que fueron inexequibles en las sentencias C-955 y C-1140 de 2000; se decrete la nulidad de todas las reliquidaciones practicadas por las corporaciones a los créditos de vivienda ordenadas en la Ley 546 de 1999, hechas con base en la UVR y las normas declaradas inexequibles en las sentencias C-955 y C-1140, con el propósito de corregir las injusticias que se han venido cometiendo; que se les protejan los derechos a aquellas personas que se ven obligadas a entregar sus viviendas en dación en pago después de haber cancelado el valor prestado varias veces.

Anexa los valores del UPAC certificados por el Banco de la República para 1999 y los valores de la UVR durante el año 2001.

Ministerio Público

Advierte que si bien la demanda no es clara ni centra el concepto de violación de las normas supuestamente infringidas, los cargos apuntan a censurar la circular acusada por trazar parámetros para la reliquidación de los créditos hipotecarios de vivienda. Al respecto expone:

Al parecer la demanda plantea que la circular omitió establecer control sobre la metodología para reliquidar los intereses causados y pagados por los usuarios del sistema UPAC, punto acerca del cual se observa que la presunción de legalidad del acto acusado no se debe considerar desvirtuada, porque la Ley 546 de 1999, declarada exequible en la Sentencia C-955 de 2000, dedico su capítulo VIII a regular el régimen de transición entre el desaparecido sistema de financiación de vivienda a largo plazo y el que dicha ley establece. Así que lo que ha hecho la superintendencia a través de la circular, es instruir sobre el tema sin acudir a conceptos diferentes a los previstos en la ley, para no incurrir en una causal de violación de norma superior.

Al confrontar el texto del artículo 41 de la citada ley, con los argumentos expuestos por el actor para fundamentar su aparente cargo de nulidad, se concluye que no existe discrepancia entre la Circular 7 y el precepto legal, por la cual sea posible afirmar que incurre en omisión grave.

El demandante no expresa con claridad el concepto de violación ni es coherente en sus apreciaciones, limitándose a expresar opiniones que lejos de poseer un verdadero sustento legal, indican su inconformidad con el actual sistema de financiación para la adquisición de vivienda previsto en la Ley 546 de 1999, lo cual no hace posible realizar un examen frente a la ley ni emitir criterios que lleven a hacer afirmaciones sobre la nulidad del acto acusado. Observa que sobre el procedimiento para reliquidar los créditos de vivienda, la circular da instrucciones, sin apartarse de la tasa de interés fijada por la Junta Directiva del Banco de la República, y sin dar pie en forma deliberada para que las entidades financieras ejerzan su actividad de manera abusiva y en contra de los usuarios del sistema, o con desconocimiento del artículo 64 de la Ley 45 de 1990 y que la capitalización de intereses se mantuvo hasta el 24 de diciembre de 1999, fecha en que entro a regir la Ley 546, que la prohíbe expresamente. Solicita desestimar las súplicas de la demanda por cuanto los cargos de nulidad carecen de fundamentación.

Consideraciones de la Sala

Previo análisis de fondo decide la Sala sobre el fallo inhibitorio propuesto por el apoderado de la Superintendencia Bancaria, con fundamento en las excepciones de inepta demanda, indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia, acción inadecuada y falta de legitimación por pasiva.

A juicio del opositor es inepta la demanda, porque no contiene la explicación clara acerca de la pretensión de nulidad y por ausencia absoluta de claridad, lo cual no permite desentrañar los cargos; existe indebida acumulación de pretensiones porque se formulan reparos a los decretos 856, 2702 y 2703 de 1999, a la Resolución 2896 de 1999 y a la Ley 546 de 1999 y respecto de la constitucionalidad de la ley la competencia es de la Corte Constitucional; es inadecuada la acción de nulidad por haber sido propuesta con base en presuntas omisiones de la Superintendencia Bancaria; y se configura la falta de legitimación por pasiva, habida consideración que ninguna las censuras formuladas a los citados decretos, la resolución y la ley, pueden ser imputadas a la superintendencia.

Al respecto proceden las siguientes consideraciones:

Los numerales 2º y 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, establecen entre los requisitos de la demanda, la indicación de lo que se demanda, así como el señalamiento de los fundamentos de derecho de las pretensiones y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y el concepto de su violación.

Observa la Sala que si bien los planteamientos de la demanda se presentan en forma bastante confusa y sin consideración a las formalidades propias de la técnica jurídica, respecto de la formulación concreta de los cargos y las razones en que se sustentan, del contenido de la misma y haciendo uso de la facultad de interpretación, si es posible inferir la pretensión principal del actor, así como las censuras jurídicas en que se sustenta.

En efecto, el acto administrativo objeto de la acción está identificado en los siguientes términos: “presento demanda de nulidad, contra la Circular 7 del 2000 emanada de la Superintendencia Bancaria por violaciones a la Constitución Nacional y desacato a la resolución judicial en las sentencias C-700, C-747 de 1999, C-955 y C-1140 de 2000”.

En cuanto a las normas constitucionales violadas, dice el accionante, en referencia al párrafo 1º de la Circular 7, “La norma viola los artículos 1º, 2º, 13, 51 y 58 en el respeto a la dignidad humana, un orden justo y la igualdad de todos ante la ley, artículo 51 el derecho a la vivienda digna y el derecho a la propiedad privada, derechos consagrados en la Carta Política”.

Las razones de violación las fundamenta en supuestas infracciones a preceptos constitucionales por parte de los decretos, en los que a su juicio se respalda el instructivo demandado, así como en el desconocimiento de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional al decidir sobre la constitucionalidad de algunos de los artículos de la Ley 546 de 1999, que es precisamente a la cual se refiere el instructivo acusado.

Sugiere otros cargos de violación, respecto del párrafo 2º, numeral 4º “reliquidación de créditos” de que trata la Circular 7 de 2000, por supuesto desconocimiento de la cosa juzgada constitucional e infracción al artículo 243 de la Constitución Política por parte de la Superintendencia Bancaria.

Así, las cosas, independientemente de los defectos de la demanda y del elemental concepto de violación, no puede tacharse de inepta la demanda, por incumplimiento de los presupuestos procesales a que se ha hecho referencia, pues ello sería extremar la aplicación de la norma que los consagra, lo cual conlleva a atentar contra el principio de la prevalencia del derecho sustancial. No prospera la excepción de inepta demanda.

Ahora bien, no puede entenderse que la acción de nulidad esta dirigida contra los decretos 856, 2702 y 2703 de 1999 expedidos por el Gobierno Nacional, ni contra la Resolución 2896 de 1999 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y menos aun contra la Ley 546 de 1999, pues si bien respecto de tal normatividad expone el accionante algunas razones de inconstitucionalidad, ello hace parte del concepto de violación, más no de la pretensión principal de la demanda, cual es que se declare la nulidad de la Circular Externa 7 de 2000. No existe en consecuencia la indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia que impida a la Sala avocar el conocimiento del juicio de ilegalidad propuesto.

De otra parte, al margen de los desaciertos en que pueda haber incurrido el accionante al exponer razones de inconstitucionalidad contra la normatividad a que se ha hecho referencia, y que sobre ellas tenga o no alguna responsabilidad la Superintendencia Bancaria, lo cierto es que el acto demandado es la Circular Externa 7 de 2000, expedida por ella, sobre el cual se admitió y notificó la demanda de nulidad instaurada. De manera que no puede argumentarse la falta de legitimación por pasiva, como excepción que conduzca a desvincular a dicha entidad del proceso.

En cuanto a que la acción de nulidad es inadecuada, porque lo censurado en la demanda son las presuntas “omisiones” de la Superintendencia Bancaria, y no los eventos previstos en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, advierte la Sala que las simples expresiones de haberse violado por omisión las normas o sentencias a los que se refiere el accionante a través de todo su escrito demandatorio, no desvirtúan por sí mismas la naturaleza y finalidad de la acción de nulidad incoada, la cual esta determinada por el carácter general del acto demandado y el interés legítimo que asiste al accionante de aspirar a que se restablezca el orden jurídico, supuestamente quebrantado con la expedición del acto que se demanda.

Por no encontrarse probadas las excepciones propuestas por la entidad opositora, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Circular Externa 7 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria, objeto de la demanda, previas las siguientes aclaraciones:

La Circular Externa 7 de 2000 fue objeto de demanda de nulidad ante la corporación, la cual se tramitó en el expediente 11354 actor: XXX y otros, magistrada ponente doctora Ligia López Díaz. Sobre ella se profirió la sentencia de noviembre 27 de 2002 donde se negó la pretensión de la nulidad del instructivo contenido en dicha circular, que alude a la “tasa de interés” que debe ser considerada para la reliquidación de los créditos nominados en UPAC, con base en las siguientes consideraciones:

Si bien la Circular 7 de 2000 se expide con el fin de dar cumplimiento a la Ley 546 de 1999, debe tenerse en cuenta que a la fecha de su expedición, enero 27 de 2000, no se había proferido la Sentencia C-955 de julio 26 del mismo año, en cumplimiento de la cual se expidió la Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000, en la cual se fijó la tasa máxima de interés remuneratoria que debía tenerse en cuenta para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda a largo plazo.

Lo anterior justifica que en dicha circular se haya omitido instruir acerca del procedimiento de liquidación de intereses causados y pagados por los usuarios del sistema UPAC, en los términos a que se refirió la Sentencia C-955, así como la aplicación de la Resolución Externa 14 expedida el 3 de septiembre de 2000. Pero en todo caso, en los términos de la Ley 546, no era posible entrar a definir hacia el pasado tasas de interés remuneratorias que ya habían sido libremente pactadas.

Ahora bien, como los créditos contienen una parte de corrección monetaria y otra que corresponde a los intereses pactados entre el usuario del crédito y la entidad bancaria, los que a su vez equivalen a la utilidad o rentabilidad del banco, tal convenio no puede ser modificado por efectos de la reliquidación del crédito, y en consecuencia, los intereses remuneratorios que por tal concepto se hayan convenido en 16 ó 18 puntos como dice el instructivo a título de ejemplo, no implica modificar las bases de liquidación del crédito, en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley 546 de 1999 y en las condiciones que señaló la Corte Constitucional al decidir sobre su exequibilidad.

Así las cosas no encuentra la Sala contrariedad alguna entre el instructivo que alude a la tasa de interés en el proceso de reliquidación y los preceptos legales que regulan tal procedimiento, puesto que la circular se limitó al mandato legal, sobre la aplicación de la fórmula establecida para la conversión del UPAC a la UVR.

Se reconoce en consecuencia la legalidad de la Circular 7 de 2000, en cuanto a la disposición contenida en el numeral 4º literal b) “Tasa de interés”, que corresponde al acápite de “reliquidación de créditos”, por considerarla enmarcada dentro de los límites que regulan la competencia de la Superintendencia Bancaria y acorde con las normas superiores que regulan tal procedimiento.

Conforme a lo anterior, en cuanto hace al citado instructivo, que igualmente es objeto de la demanda de que trata el presente proceso, habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia.

Así mismo se aclara que en la demanda tramitada en el citado proceso la acusación de nulidad recayó sobre los instructivos contenidos en la Circular 7 de 2000 que tratan de: “información a los deudores”, “Reestructuración de los créditos y adecuación de los sistemas de amortización” y “Sistemas de amortización de créditos”, sobre los cuales se negó la pretensión de nulidad, instructivos sobre los cuales no recae la demanda de nulidad de que trata el presente proceso.

El asunto de fondo

Aun cuando la demanda no es clara respecto de la formulación de los cargos, ni centra el concepto de violación de las normas superiores supuestamente infringidas, frente a su contenido procede la Sala a precisar las disposiciones sobre las que entiende recae el juicio de ilegalidad propuesto, así como las razones en que se sustenta, y para decidir concreta a continuación los cargos:

Primer cargo

Acusa violación de los artículos 1º, 2º, 13, 51 y 58 de la Constitución Política, respecto de los párrafos primero y segundo de la Circular Externa 7 de 2000, que rezan:

“Redenominación de créditos

La Ley 546 de 1999 ordena que en el término de tres (3) meses contados a partir de su vigencia, es decir hasta el 23 de marzo del año en curso, todos los créditos que estuvieren denominados en UPAC deberán redominarse en UVR. Para tal efecto, el Gobierno Nacional determinó, mediante Decreto 2703 de 1999, la equivalencia entre la UVR y la UPAC, indicando que al 31 de diciembre de 1999, último día de existencia de la UPAC, una unidad de poder adquisitivo constante equivalía a 160.7750 unidades de valor real”.

“A partir del 1º de enero de 2000, la secretaría técnica del Consejo Superior de Vivienda informa el valor diario de la UVR con base en la metodología recomendada por el Conpes y adoptada por el Gobierno Nacional”.

A juicio del accionante, la equivalencia de la UPAC a 160.7750 unidades de valor real-UVR, a 31 de diciembre de 1999, así como la indicación acerca de que el valor diario de la UVR será informado con base en la metodología recomendada por el Conpes, a que se refiere el citado instructivo, no deberían existir en el ordenamiento jurídico por las siguientes razones:

— El artículo 3º del Decreto 856 de 1999, es inconstitucional porque el Presidente de la República no tenía facultades para fijar la devaluación de la moneda o corrección monetaria;

— El artículo 1º del Decreto 2702 de 1999, en cuanto señala la equivalencia entre la DTF y la UPAC fue declarado inexequible en la Sentencia C-955;

— El artículo 2º del Decreto 2703 de 1999, fue declarado inconstitucional en la Sentencia C-955 en cuanto señala que la metodología para calcular el UVR es la recomendada por el Conpes;

— El artículo 6º de la Ley 546 de 1999 fue declarado inexequible en la Sentencia C-955 en cuanto atribuía a la secretaría técnica del Consejo Superior de Vivienda la función de calcular y divulgar el valor diario de la UVR;

— El artículo 1º de la Resolución 2896 de 1999, en cuanto dispone que el valor en pesos de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, conforme la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999, es inconstitucional porque el ejecutivo no tiene competencia para ello;

— El régimen de transición de que trata la Ley 546 de 1999, fue declarado inexequible;

— La Superintendencia Bancaria incurrió en violación del artículo 243 de la Constitución Política, al no obedecer lo ordenado por la Corte Constitucional, ni el fallo del Consejo de Estado, que declaró nula la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República.

Al respecto observa la Sala:

Con la expedición de la Ley 546 de diciembre 23 de 1999, “por la cual se señalaron los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para financiación de vivienda individual a largo plazo”, se sustituyó el sistema UPAC por la unidad de valor real, UVR, como una unidad de cuenta, que sería determinada con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.

Para efectos de la redenominación de los créditos vigentes a la fecha de expedición de la ley, se dispuso:

“ART. 3º—Unidad de valor real, UVR. La unidad de valor real, UVR, es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectara los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda y colocados en el mercado.

El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR”.

“ART. 6º—Consejo Superior de Vivienda. Créase el Consejo Superior de Vivienda, como organismo asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con la vivienda.

El consejo estará conformado así:

1. ...

14. ...

El consejo contará con una secretaría técnica, de conformidad con lo que disponga el reglamento, a quien le corresponderá entre sus funciones, la de calcular y divulgar el valor diario de la unidad de valor real”.

“CAPÍTULO VIII-Régimen de transición

ART. 38.—Denominación de obligaciones en UVR. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de vigencia de la presente ley, todas las obligaciones expresadas en UPAC se expresaran en UVR, según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional.

ART. 41.—Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de créditos para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

(...).

PAR. 1º—Para la reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal se establecerá una equivalencia entre al DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar e! comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la correspondiente a los créditos pactados en UPAC”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2702 de diciembre 30 de 1999 “por el cual se establece la metodología para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda de largo plazo denominados en moneda legal”. En su artículo 1º se describe la fórmula para el cálculo de la equivalencia entre al DTF y la UPAC, para ser aplicada en la reliquidación de los créditos otorgados en moneda legal, cuya finalidad según los términos de la norma superior reglamentada (art. 41), es comparar el comportamiento de la UPAC con la UVR. De modo que dicha reglamentación nada tiene que ver con el procedimiento que según la ley debía adoptarse para la redenominación de los créditos en UPAC a UVR, ni para la reliquidación de los créditos nominados en UPAC, que es el tema sobre el cual versa el instructivo acusado.

Con la expedición del Decreto 2703 de diciembre 30 de 1999, “por el cual se determina la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, y se adopta la metodología para calcular en valor en pesos de la UVR”, el Gobierno Nacional dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3º y 38 (Trans.) de la Ley 546 de 1999, y así en los artículos 1º y 2º prescribió:

“ART. 1º—Para efectos de la transición del UPAC a la UVR, una UPAC será equivalente a 160.7750 UVR el 31 de diciembre de 1999”.

“ART. 2º—Adóptase como metodología para calcular el valor de la UVR la recomendada por el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, en sesión de 23 de diciembre de 1999”.

Confrontadas las anteriores disposiciones con lo señalado en los párrafos 1º y 2º de la Circular 7 de enero 27 de 2000, no encuentra la Sala contradicción alguna, pues la equivalencia de la UPAC a 160.7750 UVR a 31 de diciembre de 1999, así como la adopción de la metodología recomendada por el Conpes para la determinación del valor diario de la UVR, corresponden a lo precisado en las normas invocadas, marco normativo dentro del cual debía expedirse el instructivo respectivo por parte de la Superintendencia Bancaria, como en efecto se hizo.

Ahora bien, es cierto que la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, declaró inexequibles las expresiones que se resaltan en los artículos 3º, 6º y 38 de la Ley 546 de 1999, luego como consecuencia de tal declaratoria no tiene el Gobierno Nacional facultades para determinar la equivalencia entre la UVR y la UPAC, ni el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, para establecer la metodología de cálculo de la UVR, tal como se dispuso en los artículos 1º y 2º del Decreto 2703 de 1999. Sin embargo, no por ello puede afirmarse la ilegalidad del instructivo acusado, pues de una parte éste fue expedida en vigencia de las normas declaradas inexequibles y está acorde con el reglamento que las desarrolla, y por otra, según la sentencia de inexequibilidad, sus efectos son hacia el futuro y no afectan la validez de las equivalencias fijadas por el Gobierno Nacional, por así haber dispuesto la misma Corte Constitucional al expresar:

“Se advierte, en todo caso, que la inconstitucionalidad que se declara tendrá efecto hacia el futuro, particularmente en lo que toca con la conversión de la UPAC a la UVR, ya que las equivalencias fijadas por el gobierno le fueron con base en la norma acusada, que entonces se hallaba en pleno vigor y no había sido objeto de decisión de constitucionalidad por esta Corte. Ello, sin perjuicio de los reclamos que puedan tener lugar ante los estrados judiciales por las reliquidaciones efectuadas, al compararlas con lo resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias C-383 y C-700 de 1999.

La inexequibilidad surtirá efectos hacia el futuro, como se explicó al hablar de la disposición contemplada en el artículo 3º, pero sin perjuicio del derecho que tienen las personas a reclamar ante los jueces si consideran que la equivalencia en cuestión no se ajustó a las providencias proferidas por esta Corte (Sents. C-383 y C-700/99).

En cuanto a la Resolución 2896 de diciembre 29 de 1999 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por la cual se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, se advierte que ella corresponde al desarrollo del mandato legal contenido en el artículo 41 numeral 2º de la Ley 546 de 1999, que reza:

“ART. 41.—Abonos a los créditos que se encuentren al día. ...

2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 19993 (sic) y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999”.

La anterior disposición fue declarada exequible en la Sentencia C-955 de 2000, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“Anótase que en el numeral 2º del artículo 41, cuando se ordena a los establecimientos de crédito reliquidar el saldo total de cada uno de los préstamos utilizando la UVR para todos los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, se condiciona dicha reliquidación a la lista que publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

Ello, aunque pudiera parecer contrario a la distribución de competencias que en este fallo se ha defendido, entre el gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República, no lo es en realidad, puesto que la norma no está facultando al Ministerio de Hacienda para que fije la metodología de cálculo de la UVR, como sí lo hizo el artículo 3º que se declarará inexequible en ese punto, ni tampoco para determinar materialmente el aludido valor. Si bien se estudia el precepto, lo único confiado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con el tema de la reliquidación es aplicar, mediante referencia temporal, una metodología señalada con anterioridad a la expedición misma de la ley, cuando se creó la UVR mediante Decreto 856 de 1999, aplicable inicialmente a los TES (Títulos de tesorería clase B de que trata el D. 2599/98 destinados a financiar apropiaciones del presupuesto general de la Nación), y posteriormente, por adopción legal, a los créditos de vivienda.

Allí la UVR se definió como “unidad de medida que en razón de la evolución de su valor en moneda legal colombiana con base en el índice de precios al consumidor, reconoce la variación en el poder adquisitivo de la moneda colombiana” y se fijó una metodología posteriormente transferida por la referencia de que se trata, al sistema legal.

La Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 855 de 1999, de carácter administrativo, pero entiende que la sola remisión a dicha norma, con carácter temporal —como se advierte en el artículo— no viola precepto constitucional alguno, ya que se trata de un procedimiento mecánico de equivalencias, sujeto desde luego a las reclamaciones que por posible contravención de las sentencias C-383 y C-700 de 1999 pudieren formularse ante los jueces”.

La Sala estima del caso precisar que la Resolución 2896 de 1999, fue objeto de demanda ante la corporación. Actor: XXX, expediente interno 27 y mediante sentencia del 1º de octubre de 2002 de Sala Plena consejero ponente doctor Juan Ángel Palacio Hincapié, no accedió a declarar su nulidad.

Además los párrafos 1º y 2º de la Circular demandada, relativos al valor de la UPAC no tienen en cuenta los valores establecidos en la Resolución 2896 de 1999 para efectos de la “reliquidación de los créditos”, pues su fundamento es el Decreto 2703 de 2000 para efecto de la “redominación de los créditos” a 31 de diciembre de 1999.

En cuanto a las censuras formuladas por el accionante contra el Decreto 856 de 1999 “por el cual se autoriza la denominación en unidades de valor real constante de los títulos de tesorería-TES-Clase B de que trata el artículo 4º del Decreto 2599 de 1998”, porque a su juicio carecía de competencia el Gobierno Nacional para fijar la “devaluación de la moneda”, precisa la Sala:

No es el Decreto 856 de 1999, objeto de la demanda, por lo cual es improcedente un pronunciamiento acerca de su legalidad, en virtud del carácter rogado de la jurisdicción contenciosa. Así que, la controversia acerca de si era o no competente el Gobierno Nacional para expedir el citado decreto y si era viable o no su aplicación al sistema de financiación de vivienda a largo plazo en los términos regulados por la Ley 546 de 1999, es un asunto que no puede decidirse en el presente proceso.

Adicionalmente se anota que el Decreto 856 de 1999 fue acusado de nulidad ante esta corporación, por razones de incompetencia, pero limitadas a las facultades de regulación del Gobierno Nacional en la actividad financiera, y no por los aspectos aquí sugeridos por el accionante. La demanda fue decidida en la sentencia de octubre 26 de 2000, expediente 5900. Sección Primera magistrada ponente doctora Olga Inés Navarrete, mediante la cual se negó la pretensión de nulidad.

En conclusión, no se afecta la validez del instructivo en cuanto señala la equivalencia entre UVR y la UPAC a diciembre 31 de 1999; ni incurre la Superintendencia Bancaria, al expedir tal instructivo, en desconocimiento de la cosa juzgada constitucional que consagra el artículo 243 de la Carta Política. Se niega la prosperidad del cargo.

Segundo cargo

Se enuncia como disposición acusada la instrucción que hace la Circular Externa 7 de 2000 en el acápite correspondiente a reliquidación de créditos, acerca de los “créditos al día” y ”créditos en mora”, por presunta violación del artículo 243 de la Constitución Política, toda vez que los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-955 de 2000, precisamente por hacer tal distinción.

Dice el instructivo en la parte acusada:

Reliquidación de créditos

(...).

1. Créditos al día.

Se entiende por créditos al día los que a 31 de diciembre no se encuentren atrasados en más de treinta (30) días. Para estos créditos la reliquidación opera en forma automática.

2. Créditos en mora.

Para estos créditos la reliquidación deberá ser solicitada por el deudor dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley 546, es decir hasta el 3 de mayo del año 2000”.

Disponían los artículos 41 y 42 de la citada Ley 546, antes de la expedición de la Sentencia C-955, en su parte pertinente:

“ART. 41.—Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

1. Cada establecimiento de crédito tomara el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999, de cada uno de los préstamos, que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999.

(...).

3. El Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación indicada en el numeral anterior mediante la entrega de los títulos a que se refiere el parágrafo 4º del presente artículo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”.

“ART. 42.—Abono a créditos que se encuentren en mora. Los deudores hipotecarios que estuvieren en mora al 31 de diciembre de 1999, podrá beneficiarse de los abonos previstos en e! artículo 40, siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley.

Cumplido lo anterior, la entidad financiera procederá a condonar los intereses de mora y a reestructurar el crédito si fuere necesario”.

Las partes que se resaltan de las normas transcritas, fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, por considerar la Corte Constitucional, que la discriminación entre créditos al día y créditos en mora, para acceder al beneficio de la reliquidación de los créditos, carecía de una justificación razonable y en consecuencia resultaba violatoria del artículo 13 de la Constitución Política que consagra el derecho fundamental de la igualdad.

Si bien en este punto no advirtió la Corte sobre los efectos de la inexequibilidad declarada, se entiende, por no haberse modulado en forma diferente el fallo, que la declaratoria de inexequibilidad de las aludidas disposiciones surte efectos hacia el futuro. Así las cosas, si la circular acusada fue expedida el 27 de enero de 2000, esto es antes de ser proferida la Sentencia C-955, el 26 de julio del mismo año, no podría acusarse el instructivo que distingue entre créditos al día y créditos en mora, para efectos de la reliquidación de los créditos, de haber desconocido los efectos del fallo constitucional. Sin embargo, no por ello puede reconocerse la legalidad del instructivo acusado, y por el contrario debe ser retirado del orden jurídico declarando la nulidad del mismo, de acuerdo con las siguientes consideraciones.

Según el literal 1) del instructivo demandado, si el crédito se encontraba al día, la reliquidación operaria de forma automática; y por el contrario, según el literal 2) del mismo instructivo, si el deudor se encontraba en mora tendría un plazo perentorio hasta el 3 de mayo de 2000 para solicitar la reliquidación del crédito. Es decir en la práctica se negaría al deudor moroso el derecho que le otorga la ley a que su crédito nominado en UPAC fuera reliquidado en UVR, si por cualquier circunstancia no formulaba la solicitud respectiva dentro del término allí previsto.

Ahora bien, según lo expresa el apoderado de la Superintendencia Bancaria, con posterioridad a la Sentencia C-955 se expidieron las circulares 68 de septiembre 13 de 2000 y 85 del 29 de diciembre del mismo año, en las cuales “se incorporaron, en lo pertinente, las prescripciones contenidas en la citada sentencia”. Sin embargo, vistas las citadas circulares, observa la Sala que en parte alguna se instruye acerca del término que según el instructivo demandado, tendrían los deudores morosos para solicitar la reliquidación de su crédito.

Así las cosas, si bien se entiende que el instructivo demandado perdió su ejecutoriedad y obligatoriedad a partir de la declaratoria de inexequibilidad de las normas superiores en que se sustenta, (26-VII-00) es evidente que durante su vigencia se afectaron situaciones particulares que ameritan la restauración del derecho, ya que en virtud de su aplicación, correspondería a las corporaciones negar a los deudores morosos, que no hubieran formulado la solicitud de reliquidación hasta el 3 de mayo de 2000, el derecho de acceder a la reliquidación de sus créditos. Proceder que obviamente conduce a la infracción de los preceptos legales contenidos en los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999.

De otra parte, como lo ha reiterado la corporación, basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo, para que la jurisdicción deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, ya que en ese lapso pueden haberse afectado, situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o la reparación del daño causado. Este propósito no se logra por la derogatoria de la norma, o la declaratoria de inexequibilidad de misma, sino en virtud de la decisión del juez competente, que la anula o lo declara ajustada a derecho. Lo anterior porque la derogatoria a la inexequibilidad surten efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma general y sin restablecer el orden violado, mientras que la anulación lo hace ab initio restableciendo por tal razón el imperio de la legalidad (1) .

(1) Sentencia de 14 de enero de 1991. Exp. 157. C.P. Carlos Gustavo Arrieta, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Procede en consecuencia la declaratoria de nulidad del aparte analizado del instructivo demandado.

Tercer cargo

Se interpreta que es norma acusada el numeral 4º de la Circular Externa 7 de 2000, en la parte que reza:

4. Proceso de reliquidación.

Se toma el saldo del crédito a 31 de diciembre de 1992, o el monto desembolsado si el crédito fuere posterior a dicha fecha, así:

a) Para créditos denominados en UPAC:

i) Si el crédito fue desembolsado con anterioridad al 1º de enero de 1993, se toma el saldo en UPAC a 31 de diciembre de 1992 y se convierte en pesos con base en la cotización de la UPAC a 31 de diciembre de 1992 y se convierte a pesos con base en la cotización de la UPAC en esa fecha. El resultado se divide por el valor en pesos de la UVR correspondiente al 1º de enero de 19993 (sic).

ii) Si el crédito fue desembolsado con posterioridad al 1º de enero de 1993, se toma el saldo en UPAC a la fecha del desembolso y se convierte a pesos utilizando la cotización de la UPAC en esa misma fecha. El resultado se divide por el valor en pesos de la UVR de ese día;

b) Para créditos denominados en moneda legal colombiana:

i) Si el crédito fue desembolsado con anterioridad al 1º de enero de 1993, se divide el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1992, por el valor en pesos de la UVR el 1º de enero de 1993.

ii) Si el crédito se desembolso con posterioridad al 1º de enero de 1993, se divide el monto del mismo en la fecha del desembolso, por el valor en pesos de la UVR de ese día”.

b) Tasa de interés: Si el crédito estuviere en UPAC, se reliquidará utilizando los mismos puntos adicionales que se tuvieren convenidos en la fecha de cada pago sobre la UVR. Por ejemplo, si un crédito se pactó la corrección monetaria más 18 y posteriormente se modificó a corrección monetaria más 16, estos puntos adicionales, 18 y 16 respectivamente, se tendrán en cuenta para efectos de la reliquidación según el que estuviere vigente el día de cada pago”.

La inconformidad del accionante, según interpreta la Sala, radica en dos aspectos a saber: El primero alude a que la Ley 546 de 1999 no puede tener efectos retroactivos a 1993, porque existe controversia entre lo dispuesto en su artículo 41 numeral 2º y el 29 de la Carta Política, por lo que se debería dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad. El segundo se refiere a que las tasas de interés que han venido cobrando las corporaciones no han tenido más límites que su voluntad e incluyen una serie de cargas económicas, con abuso de poder, enriquecimiento sin causa y violación del principio de la buena fe, por lo que deben adecuarse todas las obligaciones hipotecarias en UPAC a lo dispuesto en la Sentencia C-700 de 1999 que declaró inexequible el artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre capitalización de intereses.

Sobre el primer aspecto advierte la Sala que el numeral 2º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, donde se ordena reliquidar los créditos por el período comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000. Luego la referencia que al mismo período de liquidación se hace en la primera parte del instructivo acusado se ajusta la ley y obedece a lo decidido en la Sentencia C-955.

Así las cosas, y como quiera el hecho que se aduce como causa de ilegalidad del instructivo no es la violación de norma legal o constitucional alguna, sino la presunta contradicción de la ley con el principio del debido proceso, carece de fundamentos el cargo de ilegalidad propuesto, contra la primera parte del instructivo acusado.

En cuanto a la tasa de interés, no encuentra la Sala consistentes los fundamentos que se exponen para tratar de sustentar el cargo, pues de una parte aduce el accionante consideraciones generales acerca de lo gravoso de las cargas del sistema UPAC, y por otra alude a la capitalización de intereses tal como estaba prevista en el artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aspectos sobre los cuales no concreta razón de ilegalidad alguna. Así que ante la ausencia de un concepto de violación que permita la confrontación del instructivo con la normas superiores en que debía fundarse no procede pronunciamiento alguno.

Al margen de lo anterior, sobre el citado instructivo, debe estarse a lo dispuesto por la Sala en la sentencia de (sic) proferida el 27 de noviembre de 2002 en el proceso 11354, que negó la nulidad de la instrucción referida la tasa de interés que debía considerarse en la reliquidación de los créditos.

Finalmente y sobre la pretensión de nulidad de cada una de las liquidaciones de los créditos efectuadas con fundamento en la Ley 546 de 1999 formulada por el accionante en sus alegatos de conclusión, se advierte que tal pronunciamiento no corresponde a la naturaleza y finalidad de la acción de simple nulidad formulada contra un acto administrativo de carácter general como es la Circular Externa 7 de 2000.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de la Circular Externa 7 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria en cuanto dispone:

“1. Créditos al día.

Se entienden por créditos al día los que a 31 de diciembre no se encuentren atrasados en más de treinta (30) días. Para estos créditos la reliquidación opera en forma automática.

2. Créditos en mora.

Para estos créditos la reliquidación deberá ser solicitada por el deudor dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley 546, es decir hasta el 3 de mayo del año 2000”.

2. ESTÉSE a lo decidido en la sentencia de noviembre 27 de 2002 expediente 11354 actor: XXX y otros, magistrada ponente doctora Ligia López Díaz, acerca de la disposición contenida en el numeral 4º procesos de liquidación, literal b) de la Circular Externa 7 de 2000, que trata de la “tasa de interés”.

3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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