Sentencia 12714 de marzo 15 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

DIRECCIÓN DEL DECLARANTE PERSONA JURÍDICA

DEBE CORRESPONDER AL DOMICILIO SOCIAL

EXTRACTOS: «Son normas demandadas los apartes que se subrayan de los artículos 1º y 2º del Decreto Reglamentario 2588 de 1999, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 2588 DE 1999

(Diciembre 23)

Por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades constitucionales y legales y en especial de las conferidas en los numerales 11, 20 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 579, 579-2, 603, 800, 811 del estatuto tributario, los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991,

DECRETA:

Plazos para declarar y pagar durante el año 2000

Normas generales

ART. 1º—-Presentación y pago de las declaraciones tributarias en bancos y demás entidades autorizadas. La presentación de las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios, de ingresos y patrimonio, del impuesto sobre las ventas, de retenciones en la fuente, incluida la retención por el impuesto de timbre nacional y del impuesto sobre las ventas, se hará en los bancos y demás entidades autorizadas, ubicados en la jurisdicción de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales o de la Administración de Impuestos Nacionales e implementados por las entidades recaudadoras, ubicados en la jurisdicción de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales o de la Administración de Impuestos Nacionales, ya sea, local o especial que corresponda a la dirección del contribuyente responsable, agente retenedor o declarante, según el caso. Cuando existan administraciones delegadas la presentación de la declaración podrá efectuarse en la jurisdicción de la local o de su correspondiente delegada.

El pago de los impuestos, retenciones, anticipos, sanciones e intereses, deberá efectuarse en los correspondientes bancos y demás entidades autorizadas para el efecto.

ART. 2º—Dirección del contribuyente o declarante. La dirección informada por el contribuyente o declarante, en sus declaraciones tributarias, deberá corresponder:

a) En el caso de las personas jurídicas que deban inscribirse ante la cámara de comercio o ante otra entidad, al domicilio social principal según la escritura vigente y/o documento registrado;

b) En el caso de declarantes que tengan la calidad de comerciantes y no sean personas jurídicas, al lugar que corresponda el asiento principal de sus negocios;

c) En el caso de sucesiones ilíquidas, comunidades organizadas, y bienes y asignaciones modales cuyos donatarios o asignatarios no los usufructúen personalmente, al lugar que corresponda al domicilio de quien debe cumplir el deber formal de declarar;

d) En caso de los fondos sin personería jurídica o patrimonios autónomos contribuyentes, al lugar donde esté situada su administración;

e) En caso de patrimonios autónomos administrados por sociedades fiduciarias, al domicilio social de la sociedad que los administre;

f) En el caso de los demás declarantes, al lugar donde ejerzan habitualmente su actividad, ocupación u oficio.

PAR. 1º—Cuando se establezca que el asiento principal de los negocios de una persona jurídica se encuentra en lugar diferente del domicilio social, el director de impuestos podrá, mediante resolución motivada, fijar dicho lugar como domicilio fiscal del contribuyente para efectos tributarios, el cual no podrá ser modificado por el contribuyente mientras se mantengan las razones que dieron origen a tal determinación.

PAR. 2º—En la declaración tributaria se debe informar el código del municipio y del departamento o distrito, del domicilio del contribuyente, responsable o retenedor.

(...).

Observa la Sala que los apartes demandados no configuran en principio la proposición jurídica completa, habida consideración que el enunciado del artículo 2º acusado se entiende en relación con lo dispuesto en el literal a de la misma norma, que trata de la dirección que corresponde informar a las personas jurídicas, aspecto sobre el cual versa la inconformidad de la accionante. Sin embargo, como el aparte del artículo 1º acusado remite al artículo 2º, se acepta configurada así la proposición jurídica para efectos del análisis de juicio de ilegalidad propuesto, y dando aplicación al precepto constitucional que consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades y en virtud de la facultad de interpretación de la demanda, procede la Sala a decidir de fondo sobre la demanda de nulidad puesta a su consideración.

Según los términos del petitum demandatorio, son nulos los artículos 1º y 2º del Decreto 2588 de 1999, en cuanto disponen que la presentación y pago de las declaraciones del impuesto de renta, ingresos y patrimonio, ventas y retención en la fuente debe realizarse en los bancos ubicados en la jurisdicción de las administraciones “que corresponda a la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante según el caso” (art. 1º) y que “la dirección informada por el contribuyente o declarante, en sus declaraciones tributarias, deberá corresponder” al domicilio social principal para sociedades; al lugar que corresponda al asiento principal de sus negocios para quienes tengan la calidad de comerciantes; al lugar que corresponda al domicilio de quien debe cumplir con el deber de declarar en el caso de sucesiones ilíquidas, comunidades organizadas y bienes y asignaciones modales; al lugar donde esté ubicada la administración para fondos sin personería jurídica y patrimonios autónomos; y al lugar donde ejerzan habitualmente su actividad para los demás declarantes. (art. 2º).

Se indican en la demanda como violados los artículos 29,121,189 numerales 11 y 25 de la Constitución Política; 563, 564, 579, 580, 650-1 y 612 del estatuto tributario 12 de la Ley 153 de 1887; 86 del Código Civil; y 165 del Código de Comercio.

A juicio de la actora, con la expedición de las disposiciones demandadas excede el ejecutivo las facultades reglamentarias al consagrar una causal de no presentación de las declaraciones tributarias que no está prevista en la ley. Lo anterior porque con tales disposiciones se está limitando el derecho que tienen los contribuyentes para establecer libremente su domicilio, pues no necesariamente la dirección que informen en sus declaraciones tributarias para efectos de notificaciones o dirección procesal, debe coincidir con el domicilio principal de las sociedades; y como quiera que la administración ha venido considerando como no presentadas las declaraciones donde la dirección que se haga constar en ella no coincida con el domicilio principal de la sociedad, se estaría creando una nueva causal de no presentación de las declaraciones, no prevista en la ley. Además porque no puede el ejecutivo limitar la dirección que el declarante quiera colocar en su declaración, ya que ella está íntimamente ligada al derecho de defensa.

Acerca de las facultades que otorga la ley al Gobierno Nacional para fijar los lugares para la presentación y pago de las declaraciones tributarias, observa la Sala:

Dispone el artículo 579 del estatuto tributario:

“ART. 579.—Lugares y plazospara la presentación de lasdeclaraciones tributarias. La presentación de las declaraciones tributarias deberá efectuarse en los lugares y dentro de los plazos que para tal efecto señale el Gobierno Nacional. Así mismo el gobierno podrá efectuar la recepción de las declaraciones tributarias a través de bancos y demás entidades financieras”.

Según los artículos 800 y 811 del mismo estatuto, “El pago de los impuestos, anticipos y retenciones, deberá efectuarse en los lugares y plazos que para tal efecto señale el Gobierno Nacional”.

De acuerdo con las anteriores disposiciones, está claro que por mandato legal, corresponde al Gobierno Nacional señalar los lugares en los cuales deberá efectuarse la presentación de las declaraciones tributarias, así como el pago de los impuestos, retenciones y sanciones respectivos, que es precisamente el asunto reglamentado por el Decreto 2588 de 1999.

Ahora bien, el concepto genérico de “lugar” entendido como el espacio ocupado por un cuerpo cualquiera, que se utiliza en las normas tributarias aludidas, debe ser necesariamente precisado por el reglamento pues no de otra forma puede establecerse con exactitud el sitio de presentación de las declaraciones tributarias, y así garantizar la seguridad jurídica en el cumplimiento de la obligación formal de declarar.

Siendo ello así, resulta apenas lógico y coherente, que para efectos de cumplir con dicha obligación, se señale como lugar de presentación de las declaraciones tributarias, el “domicilio principal” de las sociedades, sin que con ello se desconozca la libertad que les asiste a los contribuyentes de establecerlo en el lugar que a bien tengan, pues no está señalando el reglamento, donde deben fijar su domicilio principal las sociedades, sino que con base en lo regulado por el Código de Comercio (arts.110,111,112 y 165), señala en el caso de las personas jurídicas que deban inscribirse ante la cámara de comercio o ante otra entidad, que la dirección deberá corresponder, “al domicilio social principal según la última escritura vigente y/o documento registrado”.

Así las cosas, y como se trata de precisar con exactitud el lugar de presentación de las declaraciones tributarias, señalar como lo hace el reglamento, que la dirección que se tendrá en cuenta para tal efecto, especialmente en el caso de las sociedades que pueden tener además de la dirección del domicilio principal otras correspondientes a las sucursales, resulta perfectamente viable y adecuado al principio de eficiencia del sistema tributario, toda vez que facilita a las sociedades el cumplimiento de la obligación formal de declarar y permite a la administración tributaria el control y fiscalización a que está obligada por mandato legal.

Causales de no presentación de las declaraciones tributarias.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 580 del estatuto tributario, “no se entenderá cumplido el deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos: ...a) Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados para el efecto”.

Si se tiene en cuenta que según el artículo 579 ibídem el Gobierno Nacional está facultado para fijar los lugares de presentación de las declaraciones tributarias, y que tal como quedó antes expuesto, es perfectamente viable que se señale por parte del reglamento acusado, como lugar de presentación de las declaraciones tributarias, las entidades autorizadas para recaudar ubicadas en la jurisdicción que corresponda a la dirección que corresponda al domicilio social principal de las personas jurídicas, si no se presentan las declaraciones en ese lugar la consecuencia sería tenerlas como no presentadas.

Al contrario, si se presentan declaraciones en entidades ubicadas en otros municipios que correspondan a la jurisdicción de la administración competente en el territorio donde se tiene el domicilio social, la declaración se entenderá presentada en el lugar indicado.

Es decir, si un declarante persona jurídica tiene su domicilio principal en un municipio y presenta su declaración tributaria en un banco autorizado ubicado en otra vecindad, no se tendrá como no presentado el denuncio, si las dos localidades corresponden a la jurisdicción territorial de la misma administración.

Por ello, al contrario de lo afirmado por la accionante, si un contribuyente con domicilio social en Medellín, presenta su declaración en una entidad del municipio de Envigado (Antioquia), la presentó en el lugar ordenado en el reglamento, pues conforme con el literal b del artículo 3º de la Resolución 5634 de 1999 (1) , la jurisdicción de la administración de impuestos de Medellín “comprende el territorio del departamento de Antioquia y además el municipio de Puerto Olaya en el departamento de Santander”, lo que quiere decir que debe presentar sus declaraciones en bancos ubicados en ese departamento o incluso en el municipio mencionado.

(1) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinó la jurisdicción territorial de sus administraciones a través de la Resolución 5634 de 1999.

Por su parte el artículo 650-1 ibídem, consagra “cuando en las declaraciones tributarias el contribuyente no informe la dirección, o la informe incorrectamente, se aplicará lo dispuesto en los artículos 580 y 589-1”, es decir que por remisión de la norma al artículo 580, es también causal para dar por no presentada la declaración tributaria, no informar la dirección o informarla incorrectamente.

Sobre los efectos de la dirección, la Sala estima pertinente hacer las siguientes precisiones.

El Estado para asegurar el cumplimiento de la obligación tributaria sustancial, impone una serie de deberes accesorios a cargo de contribuyentes o no contribuyentes. Dentro de estos deberes de colaboración con la administración tributaria se encuentra la obligación de informar la dirección en las declaraciones tributarias, e informar los cambios de dirección. El artículo 612 del estatuto tributario dispone:

“Deber de informar la dirección. Los obligados a declarar informarán su dirección y actividad económica en las declaraciones tributarias.

Cuando existiere cambio de dirección, el término para informarla será de tres (3) meses contados a partir del mismo, para lo cual se deberán utilizar los formatos especialmente diseñados para tal efecto por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

Lo anterior se entiende sin perjuicio de la dirección para notificaciones a que hace referencia el artículo 563”.

Como puede verse, el estatuto tributario nacional precisa que la obligación de informar la dirección está a cargo de “los declarantes” y debe cumplirse en las declaraciones tributarias que presenten y para el caso del cambio de dirección, también en los formatos diseñados con ese fin.

Los artículos 596, 599, 602 y 606 del estatuto tributario, que señalan el contenido de las declaraciones tributarias, establecen el deber de suministrar la “información necesaria para la identificación y ubicación del contribuyente”, lo que permite su localización efectiva. Es claro que ello se logra mediante la dirección.

La administración tributaria por su parte, está obligada a dar a conocer sus actuaciones en la dirección informada por el contribuyente, como lo dispone el artículo 563 del estatuto tributario, de tal forma que así se brinda seguridad jurídica tanto a los administrados, como al Estado.

No obstante lo anterior, el conocimiento de la dirección por parte de la administración, no pretende únicamente garantizar el derecho de defensa de los contribuyentes, sino que también es necesario para que el fisco pueda ejercer control sobre aquellos, permitiendo distribuir adecuadamente sus actuaciones administrativas dentro del territorio.

Es necesario relacionar a las personas con un sitio determinado, domicilio jurídico, sin que ello implique que sólo puedan actuar en él. Pero los terceros requieren saber dónde encontrarlas, cuál es su centro de actividades, para establecer la competencia de la autoridad encargada de resolver los conflictos, el lugar donde deben dársele a conocer las actuaciones, etc.

La dirección que informen los contribuyentes en sus declaraciones tributarias o en los formatos de actualización del registro único tributario deberá ser una y corresponderá al lugar con el cual se encuentran vinculados. Para las personas jurídicas este sitio se identifica con el domicilio social principal que debe determinarse desde que se constituyen; en el caso de las personas naturales con el asiento principal de sus negocios, etc., y precisamente este tema ha sido reglamentado en el artículo 2º del Decreto Reglamentario 2588 de 1999.

Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de la dirección procesal que para un determinado trámite indique el contribuyente, de acuerdo con el artículo 564 del estatuto tributario:

“Dirección procesal. Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la administración deberá hacerlo a dicha dirección”.

La dirección procesal a que se refiere la norma transcrita no reemplaza la dirección que debe informar el contribuyente en sus declaraciones o en los formatos de actualización del RUT, aquélla tiene efectos únicamente para el trámite que se adelanta, como ya lo señaló en su oportunidad esta corporación:

“Tampoco puede admitirse que a la dirección informada por el contribuyente para el trámite de las solicitudes de devolución de los saldos a favor, pueda dársele alcances generales para todos los demás asuntos, y menos aún que deje sin efectos la dirección informada en actos anteriores, como lo sería para el caso la declaración de renta del actor; por cuanto aquella sólo tienen efectos respecto de los actos producidos en el proceso de devolución, que por supuesto no equivalen ni configuran un mismo proceso con el específico de determinación del impuesto, aunque de la verificación de las devoluciones pueda surgir un proceso de determinación” (2) .

(2) Consejo de Estado, sentencia de junio 15 de 2001, expediente 11834, M.P. Juan Angel Palacio Hincapié.

Ahora bien, si se incumple con el deber de informar la dirección, por parte del obligado, la autoridad tributaria puede establecer su ubicación correcta mediante verificación directa o a través de otros medios como las guías telefónicas, directorios y en general información oficial, comercial o bancaria y a la dirección que determine podrá notificar las actuaciones administrativas y a falta de lo anterior utilizará un diario de amplia circulación nacional, tal como lo señalan los artículos 563 y 568 del estatuto tributario (3).

(3) Consejo de Estado, sentencia de noviembre 23 de 2001, expediente 12451, M.P. Ligia López Díaz.

Si la dirección se informa incorrectamente, será válida la notificación que se realice a la última dirección informada. Adicionalmente las declaraciones tributarias podrían tenerse como no presentadas.

Resulta tan importante para el fisco que la dirección que informen los contribuyentes sea la correcta, que el director de impuestos tiene la facultad de fijar un domicilio fiscal para efectos tributarios, cuando determine que el asiento principal de los negocios se encuentra en lugar diferente del domicilio social.

Ni siquiera el informar un apartado aéreo o nacional suple la dirección, pues sólo con ésta última se logra el objetivo de informar la “ubicación” real de los contribuyentes.

Si se tiene en cuenta que según el artículo 579 ib. el Gobierno Nacional está facultado para fijar los lugares de presentación de las declaraciones tributarias, y que tal como quedó antes expuesto, es perfectamente viable que se señale por parte del reglamento acusado, como lugar de presentación de las declaraciones tributarias, la dirección que corresponda al domicilio social principal de las personas jurídicas, se entiende que si la dirección informada en la declaración no corresponde al domicilio social principal, se está incurriendo no solo en la causal prevista en el literal a del artículo 580, sino también en la prevista en el artículo 650-1, pues tal dirección no correspondería ni al lugar, ni a la dirección correctos.

Así las cosas, no puede afirmarse válidamente que por disposición del reglamento se esté consagrando una causal de no presentación de las declaraciones tributarias no prevista en la ley.

Acerca del argumento según el cual se dice la dirección informada en las declaraciones tributarias es dirección procesal y por tanto está en libertad el contribuyente de informar una correspondiente a lugar diferente al domicilio social, advierte la Sala que una es la obligación de presentar las declaraciones tributarias en el lugar que para el efecto señale el Gobierno Nacional, y otra, la facultad que tienen los contribuyentes de señalar durante el proceso de determinación y discusión del tributo una dirección procesal para que le sean notificados los actos correspondientes a dicho proceso, tal como está previsto en el artículo 564 del estatuto tributario. Así, en el primer caso obliga al declarante presentar la declaración en el domicilio social si se trata de personas jurídicas, el cual se identifica con la dirección que corresponda al mismo, porque ese es el lugar señalado por el reglamento para el efecto; y en el segundo caso, no se trata de una obligación, sino de una facultad de informar para un proceso específico una dirección para efectos de notificación de los actos expedidos en desarrollo de dicho proceso, donde la obligada es la administración a efectuar las notificaciones a dicha dirección.

Tampoco se ve cómo puede el reglamento acusado desconocer el derecho de defensa, ya que por el contrario, el hecho de que la dirección informada por el declarante coincida con la del domicilio principal de la sociedad garantiza el ejercicio del mencionado derecho, tal como está previsto en el artículo 563 ib., según el cual las notificaciones de las actuaciones de la administración tributaria deberá efectuarse a la dirección informada en las declaraciones tributarias, cuando el declarante no hubiere informado una dirección distinta.

En conclusión, cuando el Gobierno Nacional señala por medio de las disposiciones acusadas que el lugar de presentación de las declaraciones tributarias es la dirección que corresponda al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y que la dirección del declarante en el caso de las personas jurídicas debe corresponder al domicilio social principal registrado en la última escritura social, no está haciendo otra cosa que ejerciendo la facultad que le otorga la ley y cumpliendo con el deber legal de precisar con exactitud el lugar de presentación de las declaraciones tributarias, dejando a salvo el derecho que tienen los declarantes de fijar previa la presentación de las declaraciones, el domicilio social, o el lugar donde decidan ejercer habitualmente su actividad.

Establecido que el reglamento acusado no se aparta de las normas legales en que debía fundarse y que en consecuencia no desbordó el ejecutivo su facultad reglamentaria, procede la Sala a negar la prosperidad de los cargos y a reconocer la legalidad de las disposiciones demandadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase».

(Sentencia de marzo 15 de 2002. Expediente 12.714. Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz).

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