Sentencia 12848 de febrero 8 de 2001

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 12848

Consejera Ponente:

Dra. María Elena Giraldo Gómez

Actor: Dairo Oliveros Cárdenas

Demandado: Municipio Agustín Codazzi

Referencia: Responsabilidad contractual

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil uno.

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, el día 26 de septiembre de 1996, por el Tribunal Administrativo del Cesar por medio de la cual dispuso:

“PRIMERO. Declarar la nulidad de la Resolución 33 del 22 de marzo de 1995 expedida por el Alcalde Municipal de Agustín Codazzi.

SEGUNDO. Ordenar a la administración conjuntamente con el contratista proceder a la liquidación del contrato

TERCERO. Niéganse las demás súplicas de la demanda (fls. 138 y 139).

II. Antecedentes procesales:

A. Demanda.

Fue presentada el día 26 de julio de l995, ante la Oficina Judicial de Valledupar por el señor Dairo Oliveros Cárdenas, representado por apoderado judicial, en ejercicio de la acción relativa a las controversias contractuales (CCA, art. 87).

1. Pretensiones.

Se formularon contra el Municipio de Agustín Codazzi con el objeto de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:

Primero. Es nula la Resolución 33 del 22 de marzo de 1995 expedida por el alcalde del municipio de A. Codazzi, acto mediante el cual se declaró la caducidad administrativa del contrato de consultoría 43 del 2 de mayo de 1994, y se tomaron otras determinaciones.

Segundo: Como consecuencia de la nulidad anteriormente declarada, condenar al municipio de A. Codazzi a pagar a mi mandante a título de perjuicios morales el equivalente en pesos colombianos a quinientos (500) gramos oro, según certificación que para la fecha de ejecutoria del fallo expida el Banco de la República.

Tercero. Condenar a la entidad demandada a pagar a mi mandante a título de perjuicios materiales la suma de ONCE MILLONES SETENCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS DIECINUEVE PESOS M. L. ($ 11.788.619), utilidad que deja de percibir al no terminar de ejecutar el contrato.

Cuarto. Ordenar que la suma de dinero a que se condene a título de perjuicios materiales sea reajustada en su valor al momento del pago, teniendo en cuenta los índices de precios al consumidor conforme a certificación que al efecto expida en DANE” (fl. 13).

2. Hechos.

Son relevantes los siguientes:

a. El día 2 de mayo de 1994 el señor Dairo Oliveros Cárdenas y el Municipio de Agustín Codazzi celebraron el contrato 043, que tuvo por objeto: “La dirección de obras en la instalación de los servicios básicos en el barrio ‘Urbanización Las Margaritas’.

b. El valor del contrato se pactó en $ 23’577.237,70, de los cuales fueron pagados al contratista $ 11’788.618,85 por concepto de anticipo.

c. El término de duración del contrato fue de 90 días calendarios contados a partir de la firma y perfeccionamiento.

d. El plazo para la ejecución del contrato venció el día 6 de diciembre de 1996, porque si bien debió comenzar a ejecutarse el día 2 de mayo de 1994, como el anticipo sólo fue cancelado el día 6 de septiembre de 1994, es a partir de esta fecha que debe contarse dicho plazo.

e. La ejecución del contrato 043, de dirección de obras, requería la ejecución de otros contratos como eran los relativos a la construcción del alcantarillado (instalación de tubería según contrato de obra pública 102 del 30 de septiembre de 1994, construcción de pozos de inspección del mismo alcantarillado según contrato de obra pública 082, ago. 24/94).

f. Como los contratos 082 y 102 de 1994, relativos a las obras de alcantarillado se paralizaron debido al incumplimiento del Municipio, también se paralizó la ejecución del contrato 043, de dirección de obras.

g. El Municipio de Codazzi, mediante la resolución demandada, declaró la caducidad administrativa del contrato 043 de 1994; adujo que el contratista lo había incumplido en razón de que había vencido el plazo de ejecución y la disposición de equipos.

h. El municipio de Codazzi, a la fecha en que declaró la caducidad, carecía de competencia para ello porque el término de ejecución del contrato ya se había cumplido.

i. El contratista no incumplió sus obligaciones contractuales porque la paralización de las obras se produjo por causas imputables al municipio y porque tampoco era su obligación disponer de equipos, si se tiene en cuenta que el objeto del contrato era dirigir las obras, no ejecutarlas.

j. La declaración de caducidad causó perjuicios materiales y morales al contratista. Los primeros se traducen en la ganancia que dejó de percibir ante la circunstancia de no poder terminar de ejecutar el contrato; los segundos, en el dolor, frustración y angustia producto del injusto trato que recibió el contratista y por la inhabilidad para contratar que lo afecta.

k. El contratista contrató la póliza 171199, de cumplimiento del contrato 043, con la Compañía Suramericana de Seguros (fls. 11 y ss.).

3. Normas violadas y concepto de la violación:

Se afirmó en la demanda que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 18 de la Ley 80 de 1993 y 84 del Código Contencioso Administrativo. Así:

El artículo 18 de la Ley 80 de 1993 se infringió por dos razones; en primer lugar, porque el contratista no incumplió las obligaciones de consultoría, derivadas del contrato 043 de 1994, porque su tarea pendía de que en otro contrato se ejecutaran obras y éstas estaban paralizada (no se puede dirigir lo que no se está ejecutando); y en segundo lugar, porque la resolución de caducidad del contrato se profirió cuando el municipio ya había perdido la competencia temporal porque el plazo para la ejecución del contrato que se caducó para cuando se adoptó esta determinación ya había fenecido.

Sobre ese último punto citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, proferida el día 28 de junio 28 de 1984. Refirió igualmente a otra providencia de la corporación y a un aparte doctrinal para reiterar el vicio de incompetencia temporal.

El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo también fue quebrantado con el acto acusado; adujo:

“Se infringe esa norma por dos aspectos:

Uno hace relación a la incompetencia de la administración municipal de Codazzi para decretar la caducidad del contrato, en razón de haber fenecido ya el plazo de ejecución del mismo. Otro tiene que ver con la falsa motivación del acto, puesto que su parte motiva se funda en hechos inexistentes, como son el incumplimiento del contratista, lo que no ha ocurrido” (fls. 15 y 16).

B. Actuación Procesal.

La demanda fue admitida el día 1º de agosto de 1995; decisión que fue notificada al Alcalde Municipal de Agustín Codazzi el día 8 de septiembre siguiente (fls. 18 y 25).

El municipio, en el memorial de contestación, se opuso a todas las pretensiones; reconoció como ciertos algunos hechos y negó la ocurrencia de otros (fls. 37 a 41).

Afirmó que el acto administrativo de caducidad es legal porque se expidió con fundamento en el incumplimiento del contratista.

Explicó que el contratista incumplió la obligación de poseer y mantener el personal y los equipos, las herramientas y demás bienes necesarios para la ejecución del contrato, conforme a lo acordado en la cláusula octava del contrato 043; que este contrato no estaba atado a otros para su ejecución; que incumplió también la obligación de informar a la administración municipal sobre el estado de las obras, a pesar de que el pago del valor del contrato dependía de que él efectuara las actas parciales a medida que se fueran recibiendo los subsidios del programa de lotes.

En relación con el cargo de incompetencia temporal explicó:

“No puede admitirse a partir de la interpretación del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 fijarse exactamente el plazo o época o término del contrato (…). De allí que no sólo sea el plazo o término el único aspecto que determina la existencia del contrato administrativo, mucho más cuando el incumplimiento del contratista genera consecuencias y efectos posteriores al plazo o término pactado” (fl. 39).

Precisó finalmente, respecto de la falsa motivación que alegó el demandante, que es a éste a quien corresponde probar el oculto móvil que inspiró el acto demandado.

Luego, el proceso se abrió a pruebas mediante auto proferido el día 9 de octubre de 1995 (fl. 18).

Después el día 20 de febrero de 1996 se fijó fecha para celebrar audiencia de conciliación, la cual se realizó y fracasó el día 10 de abril siguiente (fls. 70 y 106 ss.).

Finalmente por auto dictado el día 12 del mismo mes se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y para que el Ministerio Público conceptuara de Fondo (fl. 11)), oportunidad que sólo fue aprovechada por el demandante, quien reiteró lo argumentado en la demanda (fls. 113 y ss.).

III. Sentencia recurrida:

El Tribunal declaró la nulidad del acto demandado, contenido en la resolución proferida el día 22 de marzo de 1995, por medio del cual el Municipio de Agustín Codazzi declaró la caducidad del contrato 043 de 1994.

Consideró que la Administración incurrió en incompetencia temporal al expedir el acto demandado, toda vez que lo profirió cuando ya había vencido el plazo contractual para la ejecución del objeto convenido.

Explicó que el plazo de ejecución de contrato empezó a correr desde el día 6 de septiembre de 1994, fecha en la que el actor recibió el anticipo; que los noventa días calendarios previstos en el contrato como plazo para su ejecución, se cumplieron el día 4 de diciembre del mismo año 1994; en tanto que el acto de caducidad del contrato se profirió el día 22 de marzo de 1995, lo que hace evidente la incompetencia temporal.

En relación con los perjuicios materiales, reclamados por el actor, manifestó que de las pruebas obrantes en el expediente no se puede inferir que el contratista haya cumplido cabalmente el objeto contractual.

Precisó:

“No se puede dudar de la veracidad de lo expresado en la resolución acusada para llegar a la conclusión de que existe una falsa motivación, porque la resolución por ser un acto administrativo lleva ínsita la presunción de validez de la misma, acorde con lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Hacemos hincapié en que la nulidad de la Resolución 33 es por extemporaneidad en la expedición, mas no por falta motivación porque como anotamos anteriormente el actor no probó el cumplimiento de sus obligaciones.

Tenemos que aceptar, porque así lo manifiesta la propia administración en el numeral 10 de la resolución acusada, que el contratista construyó parte de la obra y que percibió una suma de dinero por concepto de anticipo.

Por tal razón, no procede la indemnización de perjuicios materiales, sino la liquidación del contrato para determinar quién adeuda a quien.

En esa oportunidad se determinara el valor de la parte ejecutada y se harán los ajustes pertinentes tomando en consideración el valor del anticipo y el valor de lo construido, porque no es posible determinarlos en esta instancia (...) (fls. 137 y 138).

Respecto de los perjuicios morales explicó que:

“no se accederá a ellos porque es criterio del Tribunal que en caso como en el que hoy se estudia ellos no se causan y si alguna ofensa a la moral del contratista originó la declaratoria de caducidad, ella se remedia borrando del mundo jurídico las consecuencias que ella entrañan, al anular la Resolución 33 del 22 de marzo de 1995, expedida por el Alcalde de Agustín Codazzi” (fl. 138).

IV. Recurso de apelación:

Fue formulado por el demandante con el objeto de que la sentencia sea modificada en el sentido de reconocerle los perjuicios materiales y morales que reclamó.

Explicó que la reclamación que formuló respecto de los perjuicios morales tiene fundamento en que la terminación intempestiva e ilegal del contrato fue una conducta de la administración que le irrogó ese tipo de perjuicio.

Reiteró, respecto de los perjuicios materiales, que él si había cumplido el objeto contractual en tanto que el Municipio no; que la dirección de las obras sólo podía ser cumplida en la medida en que las obras existieran; que estas no fueron contratadas oportunamente por el Municipio; y que la construcción del alcantarillado, que sí se contrató, se paralizó por el incumplimiento del Municipio, lo que produjo igual suerte a la dirección de las obras.

Explicó que el monto de los perjuicios materiales lo constituye la parte del precio pactado que el contratista dejó de devengar como consecuencia del acto que declaró la caducidad “puesto que si el contrato hubiese llegado a cabal término el contratista habría devengado la totalidad de lo pactado” (fls. 142 a 144).

V. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público

Rituada la instancia conforme a lo dispuesto en las normas procesales, se corrió traslado común a las partes y al Ministerio Público para la presentación de los escritos finales; las partes guardaron silencio.

El Señor Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación, en ese entonces, Doctor Germán Rodríguez Villamizar conceptuó en la oportunidad legal.

Consideró acertado el criterio contenido en la providencia apelada en cuanto anuló la resolución demandada por haberse proferido con posterioridad al vencimiento del término contractual estipulado; afirmó:

“En forma reiterada ha dicho la Sección Tercera del Consejo de Estado que el uso de los poderes exorbitantes de que dispone la administración sólo puede hacerse durante la vigencia del contrato. Pues bien, en el caso bajo estudio, el plazo señalado por las partes fue de 90 días calendario, contados a partir de la firma y perfeccionamiento del mismo, los cuales se empiezan a computar desde el 6 de septiembre de 1994, cuando el actor recibió el anticipo, hasta el 4 de diciembre del mismo año día en que se cumple el término fijado. Sin embargo, la declaratoria de caducidad la produjo la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi el 22 de marzo de 1995, esto es, con posterioridad al vencimiento del término contractual convenido” (fl. 158).

En relación con los perjuicios morales y materiales reclamados, estimó acertada la consideración que sobre el punto realizó el a quo, en el sentido de concluir la inexistencia de medio de prueba que los acredite.

Respecto de la reclamación de perjuicios materiales agregó:

“Para esta Delegada no se probó la relación causal entre el acto declaratorio de la caducidad y el pretendido perjuicio, si se toma en cuenta que antes de la expedición de la resolución que declaró la caducidad del contrato ya el plazo del mismo se había vencido. En tales condiciones mal podría reconocérsele al contratista suma alguna de dinero por una pretendida labor cuya ejecución no se demostró en este proceso (...)” (fl. 159).

Como no se observa causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado y los presupuestos procesales se encuentran cumplidos, se procede a decidir previas las siguientes,

III. Consideraciones:

Corresponde a la Sala pronunciarse para decidir el recurso de apelación formulado el demandante, contra la sentencia por medio de la cual accedió parcialmente a sus pretensiones.

El recurrente solicita la modificación de la sentencia para que se le reconozcan los perjuicios que se le causaron con la expedición del acto que declaró la caducidad del contrato 043 de 1994.

La Sala advierte que el estudio que hará se circunscribe únicamente al punto que fue objeto de apelación esto es al tema de los perjuicios reclamados, por dos razones:

• tratarse de apelante único (el demandante), y

• respecto de una sentencia frente a la cual no procede el grado jurisdiccional de consulta; esto por cuanto el fallo recurrido no condenó a la entidad pública demandada.

Por lo anterior la Sala no entrará a pronunciarse sobre si la Administración tenía o no competencia temporal para expedir el acto por medio del cual declaró la caducidad del contrato 043 de 1994.

Previo al análisis del problema jurídico referido, se expondrán los hechos probados en el proceso.

A. Hechos probados

1. El día 2 de mayo de 1994 el señor Dairo Oliveros Cárdenas y el Municipio de Agustín Codazzi suscribieron el contrato 043, de cuyas cláusulas se destacan las siguientes:

ACUERDO Y OBJETO: Lo constituye la dirección de obras en la instalación de los servicios básicos en el barrio ‘Urbanización Las Margaritas’ (vivienda de interés social). (Cláusula primera)

DURACIÓN: El término de duración del presente contrato se pacta en noventa (90) días calendarios contados a partir de la firma y perfeccionamiento del presente contrato. En caso de que se requieran ampliaciones del plazo estas deberán ser solicitadas por escrito, exponiendo los motivos justificantes e indicando el tiempo requerido para su terminación, con el visto bueno del interventor (…). (Cláusula segunda)

VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO. El valor total del presente contrato asciende a la suma de veintitrés millones quinientos setenta y siete mil doscientos treinta y siete pesos con setenta centavos ($ 23’577.237,70) mcte. los cuales se cancelarán de la siguiente manera se efectuarán actas parciales a medida que se reciban los subsidios en virtud del programa de lotes con servicios en la urbanización Las Margaritas (cláusula tercera).

PERSONAL, EQUIPOS, HERRAMIENTA. El contratista se obliga para con el municipio realizar personalmente los trabajos materia de este contrato. Este deberá disponer de los equipos necesarios para el desempeño de su labor, los datos que aporte deberán ser fidedignos y veraces. (Cláusula octava).

CADUCIDAD. Toda vez que el contratista incurra en incumplimiento del contrato le será declarada la caducidad con las consecuencias que su declaratoria conlleva. (Décima Tercera)

REQUISITOS DE LEGALIZACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO. El presente contrato se entiende legalizado y perfeccionado luego de verificar la existencia de disponibilidad presupuestal, aprobación de la garantía de pago de los derechos de publicación y demás impuestos a que haya lugar. (Décima Cuarta) (Documento público, copia auténtica, fls. 2 a 4).

2. El día 17 de agosto de 1994 el contratista constituyó en favor del Municipio la póliza única de garantía 100090 de la aseguradora Suramericana (Documento privado, fl. 6).

3. En la misma fecha anterior, 17 de agosto de 1994, mediante la Resolución 44, el municipio aprobó las garantías presentadas por el señor Dairo Oliveros Cárdenas para el cumplimiento del contrato 043 de 1994 (Documento público en copia auténtica, fl. 5).

3.(sic) El día 6 de septiembre de 1994 el municipio entregó al contratista $ 11’788.618,85 por concepto de anticipo del valor del contrato 043 de 1994 (confesión del demandante en hecho 5º la demanda; hecho reconocido por el Municipio en el escrito de contestación de la demanda, fls. 12 y 37).

4. El día 13 de enero de 1995 el señor Dairo Oliveros Cárdenas fue requerido por el Director del Banco de Tierra del Municipio, con el objeto de tratar lo relativo al contrato 043 de 1994 (Documento Público en original; fl. 32).

5. El día 10 de marzo de 1995 el Director del Banco de Tierra del Municipio Agustín Codazzi informó lo siguiente respecto del contrato 043 de 1994:

“Estado de la Obra. El director de esta obra no se ha preocupado por cumplir sus funciones a cabalidad, puesto que la obra está paralizada desde hace más de seis meses y la única explicación que emite al respecto es la que el municipio debía prestar la maquinaria para hacer las excabaciones (sic), lo cual contradice la cláusula octaba de los contratos celebrados con los arquitectos Carlos Carrillo Riobo (contrato 102/94) y Luis Armando Godoy (contrato 082). (Documento público en original, fl. 33).

6. El día 2 de mayo de 1995, el municipio profirió la Resolución 33 por medio de la cual en primer lugar declaró la caducidad del contrato 043 del 2 de mayo de 1994.

• Consideró, entre otros, lo siguiente.

“7) Que el municipio citó al ingeniero Dairo Oliveros Cárdenas para que rindiera informe sobre el estado actual de la obra y expuso que la misma se encontraba paralizada por cuanto el municipio tenía la obligación de realizar las excavaciones con la maquinaria de propiedad municipal para la realización de las obras relativas de alcantarillado y acueducto de la mencionada urbanización. La aludida citación tiene fecha enero 17 de 1995.

8) Que lo relatado en el numeral inmediatamente anterior es totalmente falso por cuanto el contratista en la cláusula octava del contrato ( ) se obligó para con el municipio a realizar personalmente los trabajos y disponer de los equipos necesarios para el desempeño de la labor y además que los datos aportados deberían ser veraces y fidedignos todo lo cual no ha ocurrido.

9) Que se evidencia a todas luces incumplimiento de las obligaciones por parte del contratista, especialmente en lo relativo al plazo y disposición de equipos, y además se encuentra el contrato afectado de manera grave y directa en su ejecución lo cual condujo a la parálisis” (fls. 7 y 8).

• Decidió:

“Segundo. Dar por terminado el contrato de consultoría 043 de mayo 2 de 1994 suscrito entre las partes ya anotadas anteriormente.

Tercero. Procédase a la liquidación del mencionado contrato, a través de la oficina de planeación municipal.

Cuarto. Hágase efectiva para efectos de indemnización la póliza única de garantía 100090 de la aseguradora Suramericana de agosto 17 de 1994.

Quinto. Imponer al contratista las multas a que haya lugar, por el incumplimiento del contrato referido y proceder a concretar su cuantía exacta en el acta de liquidación del mismo, a través de la oficina de planeación municipal.

Sexto. Imponer al contratista el pago de la cláusula penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato, es decir la suma de dos millones trescientos cincuenta y siete mil setecientos veintitrés pesos con setenta y siete centavos (fls. 8 y 9).

7. El contratista confesó en la demanda que sus obligaciones, particularmente la dirección de las obras, se suspendieron a consecuencia de la paralización de la obras objeto de otros contratos (hechos 7, 8, 9 de la demanda, fl. 12).

Procederá la Sala a estudiar el punto de inconformidad del apelante único relativo a la denegatoria por parte del a quo de los perjuicios reclamados por él.

Se recuerda además que el Consejo de Estado no conoce en este caso en grado jurisdiccional de consulta.

B. Responsabilidad contractual pedida.

1. El demandante pretende el reconocimiento de indemnización por los perjuicios morales y materiales que le ocasionó el municipio demandado con la declaratoria de caducidad del contrato que celebraron.

2. La Sala estima necesario hacer referencia, en primer término, a que tratándose de la responsabilidad contractual proveniente de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo contractual es necesario:

De una parte, demandar la ilegalidad del acto (pretensión impugnatoria) y contraprobar la presunción de legalidad que lo ampara; asunto que definió el a quo y que no es objeto de estudio en este caso, como ya se explicó.

De otra parte, es necesario además en la responsabilidad contractual, demandar la indemnización de los perjuicios causados (pretensión resarcitoria) y demostrar:

• el perjuicio como la consecuencia de la alteración real material exterior que padeció el demandante en las áreas patrimonial y/o extrapatrimonial, y

• el nexo de causalidad, comprendido, en este caso, como la relación de medio a fin entre el acto demandado declarado nulo con los efectos producidos por éste.

La responsabilidad contractual como objeto de declaración judicial requiere pues, tratándose de la impugnación de acto contractual, de la declaración previa de nulidad de éste; así se constata de la lectura del primer inciso del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, entre otros.

3. Desde antes de la entrada en vigor de la Constitución 1991, la ley civil(1) y la jurisprudencia de la Sala(2) —con base en la doctrina extranjera(3)— señalaba y estudiaba, respectivamente, que el perjuicio debía tener las siguientes características:

• Que sea cierto, es decir, que haya lesionado un derecho del perjudicado (presente o futuro cierto).

• Que sea particular, es decir, a la persona que solicita reparación.

• Que sea anormal, porque excede los inconvenientes inherentes al funcionamiento del Estado.

• Que verse sobre una situación jurídicamente protegida(4).

4. Por regla general el perjuicio con sus cualidades, como cualquier otro hecho procesal, es materia de prueba.

La ley establece que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran los efectos jurídicos que ellas persiguen (CPC, art. 177)(5).

En consecuencia, quien pretende judicialmente la reparación de un daño, debe probarlo toda vez que este elemento, como quedó explicado, es presupuesto indispensable de la obligación de indemnizar.

No es suficiente que en la demanda y en desarrollo del proceso se afirme su existencia, tampoco es suficiente probar la ilegalidad del acto demandado para deducir la existencia del perjuicio; es necesario, se repite, que el mismo se acredite(6).

Así lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala en reiteradas oportunidades; en sentencia proferida el día 26 de marzo de 1998, decretó la nulidad del acto por medio del cual se declaró la caducidad del contrato y condicionó la prosperidad de la pretensión resarcitoria a la prueba de los perjuicios; afirmó:

“La Sala no acogerá este dictamen por que carece de bases sólidas que permitan determinar con certeza el valor de los perjuicios que la declaratoria de caducidad ocasionó a la demandante. Se advierte en primer lugar que se echa de menos un cuadro sobre la actividad económica de la demandante con posterioridad a 1982, que permita determinar el valor del perjuicio ocasionado con la declaratoria de caducidad. El porcentaje en la disminución de las utilidades no puede imputarse en su integridad a la declaratoria de caducidad, entre otras razones porque como adelante se detalla, algunos contratos siguieron ejecutándose inclusive hasta 1984. No aparece establecida la relación de causalidad entre la declaratoria de caducidad y el cálculo realizado por los peritos como utilidades no percibidas.

Por otra parte, la inhabilidad solo se refiere a la contratación con entidades públicas, en consecuencia, solo aquel contrato cuya terminación o no perfeccionamiento obedeció a esa inhabilidad, puede considerarse como un perjuicio que proviene directamente de la actuación del Sena que ahora se anula. Varios documentos que reposan en el expediente dan cuenta de que efectivamente la Procuraduría General de la Nación informó a algunas entidades estatales en relación con la inhabilidad de la contratante, en algunos casos actuó oficiosamente y en otros para responder a entidades que solicitaron información en tal sentido”(7).

En caso similar la Sala precisó que la anulación judicial del acto demandado, por medio del cual se declaró la caducidad del contrato, comporta, desde el punto de vista del negocio jurídico y desde la óptica de la teoría del acto administrativo, la responsabilidad de la Administración y la consecuente obligación de indemnizar los perjuicios que se prueben en el proceso; dijo:

“La cláusula exorbitante de que se trata, como cualquier otra, comporta la obligación de ser cumplida dentro de los límites impuestos por el principio de la buena fe, según reza el artículo 1603 del Código Civil y como además lo aceptan la doctrina y la jurisprudencia. El ejercicio indebido de la cláusula exorbitante, equivale a no cumplir con la obligación contractual, conducta ésta que genera la correspondiente indemnización de perjuicios según las voces del artículo 1613 del Código Civil. Eso desde el punto de vista meramente negocial de la cláusula. Ya desde el ángulo de la teoría del acto administrativo, es claro que tal actuación se encuentra afectada de nulidad y que implica también el resarcimiento del daño causado por ese acto administrativo ilegal, siempre y cuando, desde luego, exista prueba suficiente de los perjuicios alegados, indemnización que puede intentarse mediante el restablecimiento del preciso derecho subjetivo conculcado por el acto que se anula.

Así las cosas, establecida como ha sido la obligación consecuente de reparar el daño ocasionado por el uso indebido de la potestad unilateral de la administración, queda por determinar la clase y monto de los perjuicios a indemnizar, tomando en cuenta los daños causados y la magnitud de los mismos, que, como se analiza en el acápite siguiente, éstos se contraen únicamente a los perjuicios de orden material, en la modalidad de lucro cesante, correspondiente a la suma dejada de percibir por el actor por razón de lo dispuesto en la Resolución 1217 del 13 de abril de 1987, toda vez que no se encuentran acreditados aquellos perjuicios definidos como daño emergente, ni tampoco los daños de orden moral(8) (resalta la Sala).

A continuación se procederá a estudiar si se demostraron los perjuicios materiales y morales.

4. Perjuicio material. Se traduce en la lesión o mengua del patrimonio material o económico de una persona.

En el caso bajo juicio, la Sala advierte:

a) Que el demandante afirmó a título de dicho perjuicio la suma de $ 11’788619, por la utilidad que dejó de percibir al no terminar de ejecutar el contrato.

b) Que el actor no demandó el incumplimiento contractual del contratante público; lo único que se observa es que aisladamente aquel hizo referencia a que no pudo ejecutar las obligaciones contractuales a su cargo porque el contratante público no cumplió con unas obligaciones de las cuales pendía el cumplimiento de las suyas.

c) Que de haberse probado dicho perjuicio éste no tendría nexo de causalidad con el acto administrativo de caducidad declarado nulo.

En este punto la Sala reitera lo dicho por el señor Procurador Delegado ante esta Corporación: “Para esta Delegada no se probó la relación causal entre el acto declaratorio de la caducidad y el pretendido perjuicio, si se toma en cuenta que antes de la expedición de la resolución que declaró la caducidad del contrato ya el plazo del mismo se había vencido. En tales condiciones mal podría reconocérsele al contratista suma alguna de dinero por una pretendida labor cuya ejecución no se demostró en este proceso (...)”. 

Al no estar acreditados los perjuicios materiales que reclamó el actor, resulta ajustada la decisión del a quo, de negar la indemnización por este concepto y por lo tanto habrá de confirmarse en ese punto. 

5. Perjuicios morales en la actividad contractual.

a. El demandante aseveró, en la demanda, que la declaratoria de caducidad del contrato mencionado le ocasionó perjuicios de esa índole.

Igualmente afirmó que tales perjuicios tienen su fundamento en “el dolor, frustración y angustia producidos por el injusto trato dado por el municipio” (hecho trece de la demanda).

b. En materia de perjuicios morales en la actividad contractual no siempre la jurisprudencia ha sido la de aceptarlo; tesis actual(9).

En un principio esta Corporación negó la procedencia de la indemnización de perjuicios morales reclamados con fundamento en la actividad contractual de la Administración.

La denegatoria se fundamentó en que los daños morales sólo se configuran cuando se presenta la violación de alguno de los derechos de la personalidad del sujeto; situación que no se daba en las relaciones contractuales, porque, afirmó en esa época la Sala(10), los daños morales en sentido jurídico técnico no son todas las sensaciones dolorosas ajenas al sacrificio de cualquier interés jurídico protegido, sino que, daños morales son sólo los dolorosos, padecimientos, etc., que se siguen de una lesión a los bienes de la personalidad, que no son susceptibles de configuración como objeto de obligaciones en sentido propio(11).

Sin embargo en importantes providencias posteriores rectificó tal posición y dispuso la condena al pago de perjuicios morales, causados con ocasión de la celebración o ejecución de contratos celebrados con la Administración.

Resulta ilustrativo referir a las consideraciones que adoptó la Sala de entonces en sentencia proferida el día 24 de septiembre de 1987, para modificar su posición; dijo:

“a) Doctrina y jurisprudencia han sido vacilantes en relación con la procedencia de los perjuicios morales en materia contractual, especialmente guiándose por la antigua doctrina francesa orientada por Pothier y Domat, inmediatos precursores del Código Civil Francés y cuyo criterio, en general, fue seguido por los redactores de tal estatuto.

No los excluye, sin embargo, el articulado del Código de Napoleón y siguiendo los mismos principios, estatuye el artículo 1613 del Código Civil Colombiano que la ‘indemnización de perjuicios comprende el daño emergente y lucro cesante...’. Sin distinguir entre los materiales y los morales.

Y como complemento de la norma anterior, previene el artículo 1616, ibídem, que ‘si no se puede imputar dolo al deudor, sólo es responsable de los perjuicios que se previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato, pero si hay dolo, es responsable de todos los perjuicios que fueron consecuencia inmediata y directa de no haberse cumplido la obligación o de haberse demorado su cumplimiento’.

Es decir, si no hay dolo responde sólo de los previstos o previsibles al momento de contratar; pero si hay dolo, responde de todos los directos e inmediatos a la violación contractual, imprevisibles o imprevistos;

b) Por su parte el artículo 1604 modera la responsabilidad del contratante incumplido, según el beneficio que reporten los contratantes, frente a la culpa lata, culpa leve y la levísima, definidos por el artículo 63 del mismo Código según el cual, además, en materias civiles la culpa grave equivale al dolo;

c) Ciertamente en la generalidad de los contratos el objeto de las obligaciones pactadas tiene un valor patrimonial y ello ha servido a doctrina y jurisprudencia para negar la procedencia de la indemnización de los perjuicios morales.

Pero en casos excepcionales, tratándose de aquellos contratos en que el valor venal no existe o es írrito frente a otros factores consustancialmente unidos a la persona humana, como el afecto, el honor, la capacidad laboral personal o profesional, el cerrar la vida a los perjuicios morales implica suma desprotección y negación de indemnización de los verdaderos perjuicios sufridos con clara violación de los principios legales que se dejan reseñados;

d) Esta Sala reconoció expresamente la indemnización de los perjuicios morales en materia contractual, en sentencia de mayo 5 de 1977 (exp. 1320, actor Metalúrgica Grancolombiana y otro contra Colcarril S.A. y otro) pero sin dejar claramente establecidas las razones que la llevaron a tal pronunciamiento;

e) El extinguido Tribunal Supremo del Trabajo, en sentencia de septiembre 21 de 1951 (Manuel Medina Corso vs. Malterías de Colombia S.A.), con ponencia del Magistrado doctor Juan Benavides Patrón, reconoció la indemnización de los perjuicios morales causados por la ruptura ilegal e injusta del contrato de trabajo, con argumentos que por considerarlos pertinentes, se transcriben a continuación:

‘Para el Tribunal Supremo, el problema de fondo no ofrece dificultad alguna. Son ampliamente conocidos los principios que gobiernan el derecho indemnizador por incumplimiento de los contratos. De manera universal se hallan registrados por la doctrina y establecidos en la legislación positiva de los pueblos civilizados. Y nada autoriza a entender que en tratándose del contrato de trabajo, aquellos principios carecen de validez y no tiene operancia la indemnización por su incumplimiento. Por el contrario, la jurisprudencia constante de esta Corporación y de los Tribunales del país ha reconocido este derecho indemnizador en materia contractual del trabajo y ha aplicado, en lo pertinente, las reglas del derecho común, en efecto de disposiciones especiales. De otra parte, la Ley 6ª de 1945, en su artículo 11 instituyó en forma expresa la acción de indemnización de perjuicios por incumplimiento del contrato de trabajo, y el artículo 3º de la Ley 64 de 1946 atribuyó a la jurisdicción especial el conocimiento de ella. No puede pretenderse, por tanto, que su estimación por la justicia del trabajo implique un desplazamiento hacia el derecho común y constituya múltiples sanciones. Simplemente, es una acción derivada del contrato de trabajo, tomada en verdad, de las instituciones comunes, como muchas otras, pero sin contrariedad jurídica de los principios y, por el contrario, como consecuencia lógica de ellos; y, en todo caso, al incorporarse a la legislación laboral ya no descalificarse como ajena o extraña a ella.

El punto que en concepto de esta Corporación sí requiere mayores consideraciones, es el relativo a la improcedencia de la indemnización de los perjuicios morales por incumplimiento del contrato de trabajo. Porque ciertamente, la jurisprudencia ordinaria, siguiendo a la doctrina más generalizada, tiene establecido que el incumplimiento de las obligaciones contractuales no da lugar a exigir indemnización por perjuicios morales. Y entonces, el mismo respeto a los principios generales que consagran el derecho indemnizador en materia laboral, impondría la conclusión de que el incumplimiento del contrato de trabajo tampoco da lugar a ellos. Sin embargo, el Tribunal Supremo observa, sobre esta interesante materia, que calificados autores de escuela científica francesa sostienen la procedencia del derecho indemnizador de los perjuicios morales aún en materia contractual explican que la tesis opuesta, dominante ciertamente en la jurisprudencia, no consulta con rectitud los textos reparadores, ni interpreta a cabalidad el origen de la institución, aunque los redactores de ellos fuesen hostiles, equivocadamente, a la reparación del perjuicio moral en materia contractual.

Así, Henri León Mazeaud en su 'Tratado de la Responsabilidad Civil', Tomo I, páginas 164 y 165, exponen, en términos pertinente porque es bien conocida la génesis del Código Civil Colombiano”.

“Los textos del Código Civil están concebidos en términos bastante amplios para permitirlo. Así, el artículo 1142 del Código Civil Francés, dispone que “toda obligación de hacer o de no hacer se traduce en indemnización de daños y perjuicios en caso de incumplimiento de parte del deudor”, sin distinguir según el incumplimiento, cause al acreedor un perjuicio pecuniario o moral. Por otra parte, artículo 1149 del mismo Código declara que «los perjuicios que deben al acreedor lo son, por lo general, a consecuencia de la pérdida que ha experimentado o de la ganancia de que se ha visto privado ¿Por qué interpretar la palabra pérdida por pérdida en dinero? ¿Es posible ver la pérdida “lato sensu” aún en el menoscabo que sufra patrimonio moral? Y si a ello nos negamos, ¿no podemos afirmar que las palabras por lo general indican que los redactores del Código, que sólo quisieron prever en el texto las situaciones ordinarias, aquellas en que el perjuicio moral en los casos excepcionales en que el acreedor sufra tal perjuicio?

La mera lectura de los antecedentes legislativos no indica la voluntad en contrario de los redactores del Código. Pero sí, tras del término empleados, se investiga el espíritu que guió a los redactora(sic) hay que convenir en que eran hostiles a la reparación del perjuicio moral en materia contractual.

(…).

‘Y Planiol y Ripert, páginas 168 y siguientes del tomo séptimo de su 'Tratado Práctico de Derecho Civil Francés:

“857. Perjuicio moral. El cumplimiento de una obligación puede ocasionar, bien exclusivamente, bien sólo en parte, un daño de carácter no material, una lesión extrapatrimonial, que no afecta los bienes pecuniarios. La reparación procederá también en este caso?”.

En materia de delitos, la jurisprudencia concede desde hace tiempo sin vacilaciones una reparación pecuniaria por el daño moral, siempre que éste sea serio y real. En materia de contratos, en cambio, la cuestión es mucho más discutida. Frecuentemente se considera que el contrato sólo afecta los intereses de carácter pecuniario; su objeto, en ese sentido, no podría consistir en un simple interés moral. Por consiguiente, los daños causados al acreedor por el incumplimiento no podrán tomarse en cuenta y dar lugar a su reparación sino en la medida en que constituyan un daño de orden pecuniario. Muchos tratadistas, conformándose a este razonamiento, estiman que el incumplimiento de una obligación contractual no da lugar al abono de los daños y perjuicios, cuando solamente resulte de él un perjuicio moral.

Esta solución debe rechazarse. Es relativamente raro, sin duda, encontrar un interés moral en materia de contratos y sobre todo, que sea con carácter exclusivo. La mayoría de las veces se encuentra ligado a un interés pecuniario: La cosa que deberá entregarse ofrece para el acreedor, aparte su valor venal un valor moral (retratos o documentos familiares, obras de arte); el incumplimiento del hecho ofrecido puede producir repercusiones sobre la honorabilidad o el crédito del acreedor, y cuando sea un comerciante, la lesión a su honor se traducirá en una lesión más o menos inmediata a sus intereses materiales. El ataque a la vida humana, va casi siempre acompañada de pérdidas materiales.

'Pero, lo poco frecuente del daño moral como resultado del incumplimiento de una obligación contractual no constituye objeción contra la procedencia de su reparación en todos aquellos el en que exista y sea demostrado. El derecho no se encuentra ya en aquel período en que solamente tenía en cuenta los valores materiales; las soluciones ofrecidas en materia extracontractual lo demuestra suficientemente. Es indispensable, para que, como debe ser, la indemnización del acreedor sea completa, que pueda obtener la reparar de todos sus intereses afectados, sean de la índole que fueren. El modo de reparación de que se dispone, es, ciertamente pecuniario; pero ejecución no tiene más valor en materia de obligaciones contractuales que en cuanto a las extracontractuales. En ambos casos, es mejor una reparación imperfecta o inadecuada, que la ausencia de toda reparación. En defecto de un procedimiento más especializado, la equidad impone que se haga de los medios ordinarios el mejor empleo posible”. (…)”(12).

De lo anterior se observa como en la actualidad la tesis jurisprudencial de aceptación de la procedencia de indemnización de perjuicios morales con fundamento en la actividad contractual tiene su raíz jurídica en que el legislador garantiza la indemnidad de todo perjuicio sin diferenciar sus clases, con las características anotadas, y siempre y cuando se demuestren los hechos en que se sustenta.

A continuación la Sala pasará a examinar en concreto la solicitud de reconocimiento de indemnización.

c) Observa la Sala:

En primer lugar, que la posición del Tribunal, relativa a la improcedencia de reclamación de perjuicios morales está revaluada con fundamento en el ordenamiento jurídico. Como ya se anotó no existe razón válida para excluirlos si se tiene en cuenta que el derecho positivo prevé la responsabilidad contractual por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, sin hacer diferencia alguna respecto de la consecuente indemnización de los perjuicios que, con tal comportamiento, se causaron a cualesquiera de las partes contratantes.

En segundo lugar, que la condena por concepto de perjuicios morales causados con ocasión de la actividad contractual estatal, está condicionada al igual que la indemnización por cualquier otro tipo de perjuicio a la prueba de su existencia. No hay razón alguna para que la realidad y la entidad de este perjuicio estuviese eximida de prueba; cabe aquí la misma consideración hecha a propósito de la existencia de este perjuicio: si la ley exige la prueba del perjuicio como condición para que proceda su restablecimiento, no cabe hacer distinciones respecto de algún tipo de perjuicio, salvo cuando la ley lo presuma. 

En otras palabras, los precitados perjuicios morales contractuales, que pudieron ocasionarse con la expedición del acto administrativo que declaró la caducidad del contrato, y que podrían consistir, según el caso, en el pesar, angustia, congoja, tristeza, desolación etc. que sufrió el contratista, requieren ser demostrados en el proceso, como todo aquel perjuicio respecto del cual se pretenda su resarcimiento. 

Así lo precisó la Sala al negar los perjuicios morales reclamados por el contratista; afirmó:

“En general, la doctrina del Consejo de Estado(13) ha sido reacia a reconocer el perjuicio moral tratándose de responsabilidad patrimonial contractual o precontractual, aunque no niega su procedencia en el evento de que se presentare lesión a alguno de los bienes extrapatrimoniales (honor, reputación, etc.) y estuviese demostrada en el expediente. En el sub judice no procede la condena por daño moral solicitada por el actor por cuanto no hay una sola prueba que así lo indique y los perjuicios no pueden presumirse del sólo incumplimiento obligacional(14).

Es cierto que el acto de caducidad del contrato puede alterar el good will del contratista sancionado lo que indiscutiblemente causaría su afectación emocional; pudo acontecer también que a raíz del mismo acto el contratista sancionado perdiese nuevas oportunidades de contratar, lo que también podría afectar su tranquilidad y autoestima, pero todas estas posibilidades, causas y efectos, de llegar a concretarse en la realidad, deben acreditarse ante el juez del contrato para que, establecida su existencia y magnitud, profiera la deprecada decisión condenatoria. 

La sola creencia de que la ilegalidad del acto produce perjuicios morales no es de recibo para la Sala; no es dable presumir, porque no existe sustento normativo, que la expedición de un acto de caducidad del contrato declarado nulo, causa perjuicios morales.  

En el caso concreto, el demandante no acreditó la existencia de los hechos indicadores que afirmó en su demanda como demostrativos del perjuicio moral que alegó.

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala concluye que, como el contratista no demostró la existencia de los perjuicios materiales y morales, procede la confirmación de los puntos apelados por el recurrente.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el día 26 de septiembre de 1996.

Cópiese, notifíquese y devuélvase.

Magistrados: Alier Hernández Enríquez, Presidente de Sala—Jesús M. Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque.

1 El Código Civil dispone, en su artículo 2341 “El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido”; en su artículo 1494 dispone entre otros como fuente de las obligaciones “ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona ( )”.

2 Sentencias de: 20 de marzo de 1980 (Anales del Consejo de Estado Primer Semestre de 1980, pág. 442); 27 de junio de 1985 (Segundo Semestre pág. 598) etc.

3 Jean Rivero. Derecho Administrativo. Instituto de Derecho Público. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas 1984.

4 Puede consultarse al efecto sentencia proferida dentro del expediente 12990, el día 1º de junio de 2000.

5 Así lo reiteró la Sala en sentencia proferida el 12 de febrero de 1992, expediente 7.177.

6 Así lo ha explicado la Sala en varias providencias, entre otras cabe citar: Sentencia dictada dentro del expediente 6.030, el día 6 de febrero de 1992; Sentencia proferida el 11 de diciembre de 1992, expediente 7403. Sentencia proferida el 13 de julio de 2000, expediente 12.513.

7 Sentencia dictada dentro del expediente 10538; actor: Sociedad Compañía Colombiana de Ascensores.

8 Sentencia dictada dentro del expediente 11197 el día 14 de octubre de 1999; actor: Medardo Serna Vallejo.

9 A manera de ejemplo puede consultarse la sentencia proferida dentro del expediente 9206 el 13 de octubre de 1994.

10 Esta afirmación la hizo la Sala con expresa referencia a lo afirmado por el doctrinante Renato Scognamilio (Perjuicios morales. Jaime Augusto López M. Ediciones Lex Ltda., 1983, pág. 97).

11 Así lo precisó la Sala en Sentencia proferida dentro de expediente 2963, el día 25 de julio de 1985.

12 Sentencia proferida el 24 de septiembre de 1987 dentro del expediente 4039; actor: David Vásquez Caicedo.

13 Ver: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de julio 25 de 1985, expediente 2963, M.P. Julio Cesar Uribe Acosta; Sentencia del 24 de septiembre de 1987, expediente 4039, M.P. Jorge Valencia Arango y Sentencia del 24 de agosto de 1990, expediente 5712, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo.

14 Sentencia proferida dentro del expediente 10038 el día 6 de marzo de 1997; actor: Oscar Gómez España.