Sentencia 12972 de febrero 24 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SANCIÓN A ENTIDADES BANCARIAS RECAUDADORAS DE IMPUESTOS

POR EXTEMPORANEIDAD EN LA ENTREGA DE PAQUETES Y CINTAS MAGNÉTICAS

EXTRACTOS: «En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos que impusieron a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en su calidad de entidad recaudadora, sanción por la suma de $ 1.186.336.163 por extemporaneidad correspondiente a 97.777 días en la entrega de la información tributaria correspondiente al período comprendido entre el 1º de julio y el 31 de diciembre de 1997.

(...).

No es aceptable el argumento de la demandante que acoge la representante del Ministerio Público, en el sentido de sólo contar los días hábiles para efecto de la extemporaneidad por cuanto, como lo ha sostenido esta corporación, uno es el plazo fijado oficialmente para el cumplimiento del deber que en caso de coincidir con un día inhábil debe trasladarse al hábil inmediatamente siguiente sin que ello implique atraso alguno y otro es el día en que efectivamente se cumpla la obligación una vez vencido el fijado por cuanto a partir de la conclusión del término, la carga legal se mantiene pero la demora depende de las circunstancias del obligado que por supuesto no atañen a la administración y la entrega desde ese momento solamente corresponde a aquél. La Sala reitera que en el conteo de los días de extemporaneidad deben tenerse en cuenta los días inhábiles, por lo que se desecha este argumento.

En cuanto a la incorrecta determinación del número de días sancionables y la base, la Sala observa:

El artículo 676 del estatuto tributario dispone:

“ART. 676.—Extemporaneidad en la entrega de la información. Cuando las entidades autorizadas para recaudar impuestos, incumplan los términos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para entregar a las administraciones de impuestos los documentos recibidos; así como para entregar la información en medios magnéticos en los lugares señalados para tal fin, incurrirán en una sanción hasta de veinte mil pesos (sic) ($ 150.000) por cada día de retraso” (subrayas fuera de texto).

El incumplimiento de los términos o plazos a los cuales se refiere son los fijados en las resoluciones que se expiden cada año y sobre esa base se hace la liquidación.

La Resolución 154 de 1988 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que reguló inicialmente la recepción de las declaraciones tributarias y el pago de los impuestos mediante la red bancaria, estableció que para efectos de la entrega de los documentos recibidos por las entidades recaudadoras debían conformarse “paquetes independientes” con un número máximo de 500 formularios en cada uno, correspondientes a la recepción de un mismo día de recaudo y entregarse dentro de la fecha límite fijada para el efecto. La Resolución 770 del 22 de marzo de 1995, del mismo ministerio, que derogó expresamente la anterior, ordenó la conformación de paquetes independientes, aunque con un número máximo de 200 formularios, correspondientes a la recepción de un mismo día de recaudo, paquetes que, a su vez, deben conformarse por oficina, agencia o sucursal (art. 32 ib.).

El primer aspecto que debe precisarse es que los requerimientos de orden técnico que establezca la administración para efectos de recibir, procesar y controlar la documentación de las entidades recaudadoras, no pueden determinar parámetros diferentes a los establecidos en el artículo 676 para la liquidación de la sanción. Si la administración decide que para el adecuado desarrollo de sus funciones de fiscalización e investigación es conveniente que se conformen paquetes de 200 documentos en lugar de los 500 inicialmente establecidos, esta decisión, comprensible técnicamente, no tiene por qué afectar el parámetro de días de retraso a que se refiere el artículo 676 del estatuto tributario, que es la base legal de la sanción. Tampoco puede variarse el hecho que la tipifica, vale decir el sancionable que es la entrega física de documentos (paquetes o cintas) por fuera de los términos o en lugares distintos de los señalados mediante acto administrativo.

En efecto, los elementos tipificadores de la sanción los establece expresamente el legislador como lo exige la garantía del debido proceso y la administración según necesidades técnicas no puede determinar distinta base ni nuevo hecho sancionable.

El artículo 676 del estatuto tributario castiga la extemporaneidad contándola por días de retraso, es decir la entrega de la documentación por fuera del plazo previsto por el Ministerio de Hacienda, entrega que debe hacerse con atención de los requerimientos ordenados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Desde luego, es determinante para el cálculo el día del recaudo y el término límite fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la entrega oportuna de la información. Igual consideración opera para el caso de la entrega de las cintas magnéticas.

Lo que pretende el legislador al contemplar esta clase de sanciones es obligar a las entidades recaudadoras a entregar, dentro del plazo previsto por el ministerio, en forma oportuna la información y la sanción debe guardar proporcionalidad con los días de atraso en su entrega.

En el presente caso la administración determina la sanción en 97.777 días de extemporaneidad en la entrega de la información en medios magnéticos y paquetes (Res. 524 de 28-I-00 y 3077 de 23-IV-00). Este volumen de días conduce a que la interpretación que del artículo 676 del estatuto tributario ha hecho la Sala hasta la fecha y que ha sido acogida por la administración tributaria y el a quo en el sub examine, puede en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, incurrir en el exceso de aceptar una sanción impuesta sobre un exagerado número de años, lo cual no consulta la realidad y puede lesionar el principio de proporcionalidad.

Por ello modifica la Sala su criterio pues considera que la sanción pecuniaria diaria por extemporaneidad que debe aplicarse a las entidades recaudadoras, corre a partir del día siguiente al del vencimiento del término para la entrega y hasta el día en que se complete ésta sobre la totalidad de la información correspondiente a un mismo día de recaudo. Se precisa que el cálculo de días corre separadamente para paquetes y para cintas magnéticas y si la entrega es parcial continúa el conteo de los días respecto de la información aún no presentada.

Así las cosas la aplicación de la sanción por extemporaneidad en la entrega de documentos, conforme al artículo 676 del estatuto tributario, debe calcularse sobre la base de la información inoportuna según cada día de recaudo y no estimarse por cada paquete o cinta de la misma fecha pues lo sancionable en tal caso, se reitera, es el retraso, para lo cual es menester tener como parámetro de conteo la fecha fijada oficialmente para la entrega de la información —con base en la de cada día de recaudo—, hasta cuando se complete la totalidad de la información.

Con fundamento en lo anterior se practicará nueva liquidación en la que se tendrá en cuenta el criterio expuesto en esta sentencia con apoyo en los cuadros allegados con los antecedentes administrativos.

(...).

Conforme con lo anterior y con fundamento en el análisis de la norma legal superior invocada como violada se anularán los actos impugnados y como restablecimiento del derecho se fijará la sanción en un total de $ 464.126.709 a cargo de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero».

(Sentencia de 24 de febrero de 2003. Expediente 12.972. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa).

SALVAMENTO DE VOTO

Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil tres (2003).

Manifiesto mi desacuerdo con la decisión mayoritaria de la Sala que modificó parcialmente la posición que se tenía de tiempo atrás sobre las sanciones por extemporaneidad en la entrega de los documentos recibidos por las entidades autorizadas para recaudar, así como la mora por la entrega de los medios magnéticos que contienen la trascripción de las declaraciones tributarias y recibos de pago que deben remitirse a la administración.

En mi opinión los días de extemporaneidad deben computarse a razón de un día por cada uno de los paquetes y cintas entregados por fuera del término, como ha venido sosteniendo la Sala hasta ahora, toda vez que esta interpretación es la adecuada al artículo 676 del estatuto tributario que sanciona el incumplimiento en la entrega de los documentos recibidos por la entidad autorizada para recaudar atendiendo a cada día de retraso.

La Resolución 770 de 1995 ordenaba que los formularios correspondientes a la recepción de un solo día se organizaran en paquetes de 200 documentos que debían entregarse dentro del término fijado por la administración. Es una norma vigente para el caso, por tanto, cada paquete que se entregue extemporáneamente genera un día de retardo y la sanción corresponderá a tantos días como se demore la entrega.

La obligación de las entidades autorizadas para recaudar no es de entregar “sólo una de las declaraciones o recibos de pago que se recauden”, o “sólo uno de los paquetes que se reciban en el día”. Los bancos deben entregar la totalidad de los documentos recibidos dentro del plazo establecido, sin que sea admisible fraccionar la obligación.

Esta sanción debe ser particularmente estricta por varias razones:

En primer lugar las entidades autorizadas para recaudar están cumpliendo una función pública, que les es delegada, es decir que cuando desarrollan esta actividad les son aplicables las mismas exigencias legales que a los funcionarios públicos.

Esta función NO es obligatoria para la entidades financieras. Ellas aceptan unas condiciones que previamente establece el Estado a través del Ministerio de Hacienda y la DIAN y perfectamente pueden abstenerse de desarrollar esta labor. De hecho ningún banco ha renunciado hasta la fecha.

Esta función no la cumplen en forma gratuita. Los dineros que recaudan se restituyan a los diez días calendario y si el manejo es correcto, incluso pueden usufructuarlos hasta 27 días, lo cual les genera rendimientos financieros considerables.

No comparto un tratamiento laxo con particulares que cumplen funciones públicas relacionadas con la recaudación de impuestos, porque cualquier tipo de incumplimiento genera menoscabo de los ingresos estatales y dificulta y obstruye las labores de control y fiscalización de los tributos.

Ligia López Díaz. 

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