Sentencia 13004 de mayo 15 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Bogotá, D.C., quince de mayo de dos mil tres.

Radicación:11001-03-27-000-2001-0706-01-13004

Actor: Alejandro Venegas Franco

Acción pública de nulidad contra el Decreto 2685 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

Fallo

(...).

Acto demandado.

Es acto demandado el Decreto 2685 de 1999 expedido por el Presidente de la República en sus artículos 392, 399 —en la parte que se subraya— y 400 numeral 1º, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 2685 DE 1999

(Diciembre 28)

Por el cual se modifica la legislación aduanera

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 66 de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, oído el Consejo Superior de Comercio Exterior y,

CONSIDERANDO

DECRETA:

ART. 392.—Alcance del régimen aduanero. Los bienes que se introduzcan a las zonas francas industriales de bienes y de servicios por parte de los usuarios, se considerarán fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los tributos aduaneros aplicables a las importaciones e impuestos a las exportaciones.

ART 399.—Régimen de importación. La introducción al resto del territorio aduanero nacional de bienes procedentes de la zona franca será considerada una importación y se someterá a las normas y requisitos exigidos a las importaciones de acuerdo con lo previsto en este decreto.

ART. 400.—Tributos aduaneros. Cuando se importen al resto del territorio aduanero nacional bienes producidos, elaborados, transformados o almacenados por un usuario de zona franca, los derechos de aduana se liquidarán y pagarán sobre el valor en aduana, de acuerdo con lo siguiente:

1. Si se trata de bienes elaborados o transformados en zona franca, se liquidará el gravamen arancelario correspondiente a la subpartida del bien final, sobre el valor en aduana de las materias primas e insumos extranjeros que participen en su fabricación”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los artículos 392, 399 en la expresión “de acuerdo con lo previsto en este decreto” y 400 numeral 1º del Decreto 2685 de 1999 “por el cual se codifica la legislación aduanera”, expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, y con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991.

Según los términos de la demanda, el cargo que se enuncia como exceso en el ejercicio de las facultades constitucionales del Gobierno Nacional, al expedir las normas demandadas, se orienta a demostrar que con tales disposiciones se distorsiona el objetivo de las zonas francas; se vulneran los principios de equidad, igualdad y justicia; se genera una competencia desleal e inequitativa; y se elimina la función estabilizadora pretendida bajo el régimen del arancel externo común AEC (Decisión 370) y del sistema andino de franjes de precios SAFP (Decisión 371), creando serias distorsiones en el comercio subregional.

A juicio del demandante, las razones que originan el desequilibrio competitivo y generan una desigualdad entre los productores que se encuentran en el territorio aduanero nacional y los ubicados en zonas francas, radican en que los empresarios ubicados en las zonas francas que introduzcan materias primas e insumos para su transformación y elaboración de bienes terminados, en los cuales se hayan incorporado productos amparados bajo el régimen del arancel externo común, o productos agropecuarios o industriales sujetos al SAFP, lo hacen sin pagar gravamen arancelario alguno, y cuando introducen el bien final al territorio aduanero nacional, pagan el gravamen arancelario correspondiente al bien final, del 5%, 10% y 15% y máximo 20%; mientras que los empresarios que se encuentran ubicados en el resto del territorio nacional que fabrican bienes con materias primas e insumos importados, deben pagar los aranceles respectivos sobre tales importaciones, con tarifas variables del orden del 60%, lo cual ha llevado a que se inunde el territorio nacional de productos elaborados en zonas francas, configurándose una competencia desleal e injusta, pues el mismo bien, producido en zona franca y con destino al territorio nacional aduanero, tiene un costo menor.

Por lo anterior, considera que a la introducción de materias primas o insumos extranjeros a las zonas francas, para su transformación en bienes finales, que van a ser destinados al mercado nacional, se debe aplicar el arancel que les corresponde en los términos del AEC y del SAFP, y no como lo establecen las normas demandadas.

En primer término debe precisarse que contra la disposición contenida en el numeral 1º del artículo 400 del Decreto 2586 de 1999, se presentó demanda de nulidad que fue tramitada bajo el expediente 11105, y sobre ella se profirió la sentencia de junio 15 de 2001, con ponencia del magistrado sustanciador de este proceso, negando las súplicas de la demanda.

Las razones de ilegalidad que se adujeron en aquella oportunidad son coincidentes con las que ahora se exponen, por lo que respecto de dicha norma ha operado la cosa juzgada en relación con la causa petendi juzgada, en los términos del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, las razones de ilegalidad según la providencia anotada se concretaron así:

“La situación de iniquidad y desequilibrio competitivo que crea la norma demandada, se predica respecto a los productores que se encuentran en el territorio aduanero nacional, frente a los ubicados en zonas francas, pues quien fabrica en el territorio nacional bienes con materias primas importadas, ya sea que provengan de los países de la comunidad andina o de terceros, tienen que pagar el arancel correspondiente y los derechos adicionales que general(sic) el SAFP, mientras que quien fabrica en zona franca no paga el arancel por sus materias primas importadas, cualquiera sea el país de donde provengan, y si lo introduce al país sólo paga el arancel del bien final, ahorrándose los derechos adicionales que en materia arancelaria genera el SAFP para materias primas utilizadas en procesos industriales".

Al respecto la Sala consideró que la situación de inequidad y desequilibrio denunciada, no derivaba de la misma norma, sino de la aplicación integral del régimen establecido para las zonas francas, en virtud del cual, está previsto que los bienes que se introduzcan a las zonas francas industriales de bienes y servicios por parte de los usuarios aduaneros se consideran fuera del territorio nacional para efectos de los tributos aduaneros aplicables a las importaciones (D. 2586/99, art. 392); y se considera que la introducción al resto del territorio nacional de bienes provenientes de un usuario de las zonas francas es una importación, sometida a las normas y requisitos exigidos para la importaciones (art. 399 ib.).

Se precisó igualmente, como el artículo 399 no distinguía respecto de la clase de bienes que podían ser importados de las zonas francas hacia el territorio nacional, y se establecía de manera general el gravamen para todas las importaciones, se entendía que aquellos podían corresponder a bienes en cuya elaboración se hubieran incorporado productos amparados bajo el régimen del arancel externo común, o a bienes en los cuales se hubieran incorporado productos agropecuarios o agroindustriales sujetos al SAFP.

Bajo tal razonamiento concluyó la Sala, que si bien las circunstancias aducidas por el accionante, que se reitera, son las mismas en que se sustenta la pretensión de nulidad del artículo 400 numeral 1º del Decreto 2586 de 1999 en el presente proceso, ponían de manifiesto una situación de desequilibro que ameritaba la revisión del régimen establecido para las zonas francas, tales circunstancias no eran demostrativas de ilegalidad o inconstitucionalidad alguna, que conllevara a la declaratoria de nulidad de la norma demandada.

Así las cosas, frente a la disposición contenida en el numeral 1º del artículo 400 del Decreto 2685 de 1999, cuya nulidad se pretende en el presente proceso, debe estarse a lo dispuesto en la sentencia de junio 15 de 2001, proferida en el proceso radicado bajo el 11105.

Ahora bien, mediante el Decreto 3180 de diciembre 20 de 2002 (publicado en el Diario Oficial 45.043 de diciembre 2002), expedido por el Gobierno Nacional, se adicionó el numeral 1º del artículo 400 del Decreto 2586 con el siguiente inciso:

“Cuando en la producción, elaboración o transformación del bien final se hubieren incorporado materias primas o insumos que se encuentren incluidos dentro del sistema andino de franjas de precios, deberá liquidarse el gravamen arancelario correspondiente a las subpartidas arancelarias de las materias primas o insumos extranjeros que participen en su fabricación, sobre el valor en aduana de las mismas y conforme al mencionado sistema”.

Como se observa, con la anterior disposición, se corrige la situación de desequilibro denunciada, ya que se establece el gravamen arancelario para las materias primas o insumos extranjeros, que sean introducidos a las zonas francas, y se encuentren incluidos dentro del sistema andino de franjas de precios, cuando sean incorporados en la producción, elaboración o transformación de un bien final, destinado a ser introducido en al resto del territorio nacional.

Con la expedición de la nueva norma, si bien se confirma la necesidad de su adopción e integración al régimen aduanero aplicable a las zonas francas, ello no implica que la Sala deba pronunciarse acerca de la pretensión de nulidad del artículo 400 numeral 1º, puesto que como quedó antes expuesto, la omisión normativa, fue precisamente el hecho que dio origen a la sentencia de junio 15 de 2001, con los efectos ya anotados.

Acerca de la pretensión de nulidad del artículo 392 y de la expresión "de acuerdo con lo previsto en este decreto” contenida en el artículo 399 del Decreto 2685 de 1999, objeto de la demanda en el presente proceso, se precisa que si bien estas normas no fueron demandadas en el proceso que dio origen a la sentencia de junio 15 de 2001, resultan igualmente pertinentes las consideraciones antes expuestas para que se tenga como resuelta la controversia que plantea como causal de nulidad.

Lo anterior por cuanto todos los argumentos de la demanda están dirigidos a controvertir la disposición que grava sólo el bien final importado de las zonas francas al resto del territorio nacional aduanero, dejando por fuera del gravamen las materias primas o insumos introducidos por los usuarios aduaneros de terceros países, sin el pago de gravamen arancelario alguno (art. 400, num. 1º). Asunto que fue precisamente el debatido y resuelto en el proceso 11105.

De otra parte, es necesario precisar que la ficción legal de considerar importación la introducción al territorio nacional aduanero de bienes provenientes de las zonas francas, así como tener como exportación el envío de bienes, materias primas o insumos del resto del territorio nacional, con destino a las zonas francas no es una creación del Decreto Reglamentario acusado, sino que está consagrada en las leyes marco de las zonas francas y de comercio exterior, que autorizan la realización de dichas operaciones en los siguientes términos:

Ley 109 de 1985, “por la cual se establece el estatuto de las zonas francas”.

ART. 8º—De los usuarios de las zonas francas comerciales. Son usuarios de las zonas comerciales las personas naturales y jurídicas que obtengan la autorización de funcionamiento según el reglamento que con ese fin se establezcan.

Para este efecto, los usuarios autorizados podrán realizar de acuerdo con las disposiciones sobre la materia, las siguientes operaciones:

a) (...).

b) Importar para el mercado nacional con el estricto cumplimiento de las formalidades legales bienes en ellas almacenados.

ART. 13.—Del régimen del comercio exterior. Las disposiciones que dicte el Gobierno Nacional en materia de comercio exterior para las actividades desarrolladas en las zonas francas, se sujetarán a las siguientes pautas generales:

1. (...).

3. Determinar los procedimientos y requisitos de importación de los bienes fabricados en las zonas francas, que pueden ingresar al mercado nacional y establecer el valor agregado nacional mínimo.

4. Facilitar la exportación de bienes del resto del territorio aduanero a las zonas francas.

Ley 7ª de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las cuales bebe(sic) sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior... ”.

ART. 6º—El Gobierno Nacional regulará la existencia y funcionamiento de zonas francas industriales, comerciales y de servicios con base en los siguientes criterios:

1. (...).

4. Determinar las condiciones con arreglo a las cuales los bienes fabricados y almacenados en zonas francas pueden introducirse al territorio aduanero nacional y la proporción mínima de la producción de los usuarios industriales de zonas francas que deberá destinarse a los mercados de exportación.

(...).

7. Determinar normas que regulen el ingreso temporal a territorio aduanero nacional de materias primas y bienes intermedios para procesos industriales complementarios y de partes, piezas y equipos de los usuarios industriales para su reparación y mantenimiento.

Así las cosas, carece de fundamento el cargo que acusa falta de competencia del ejecutivo para expedir las normas acusadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. ESTÉSE a lo dispuesto en la sentencia de junio 15 de 2001, proferida en el proceso 11105, en cuanto a la pretensión de nulidad del numeral 1º del artículo 400 del Decreto 2586 de 1999, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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