Sentencia 13028 de agosto 28 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

DAÑOS OCASIONADOS POR CONTRATISTAS DEL ESTADO

RESPONSABILIDAD DIRECTA DE LA ADMINISTRACIÓN

EXTRACTOS: «En materia de responsabilidad extracontractual la corporación ha señalado que la administración en los casos relacionados con daños causados a terceros en la ejecución de obras públicas mediante el concurso de contratistas, la respectiva entidad estatal se obliga a resarcir al damnificado si prueba éste que los perjuicios se han derivado en desarrollo de tales trabajos, y si además, la demanda ha sido dirigida contra dicha entidad o contra ambos, demostrando claro está que el servicio funcionó mal, no fue prestado o se prestó irregularmente o por lo menos que acredite que aquel emergió con ocasión de la prestación del servicio. (Nexo causal).

Para el reconocimiento de la consabida indemnización en favor del damnificado la sala no ha excluido de tal derecho a los trabajadores que vinculados directa o indirectamente por el contratista y que en desarrollo y con motivo de la ejecución de la obra resultan afectados porque han sufrido lesiones o fallecen en el cumplimiento de las tareas asignadas en razón de su oficio.

En estos eventos el ad quem a esta clase de damnificados les ha dado el carácter de terceros frente a la administración no sólo para garantizar una posible indemnización, sino también para observar los principios de justicia y equidad en razón a que no tendría fundamento alguno la tesis según la cual un funcionario que prestó un servicio para la realización de la obra en beneficio de la sociedad se vea castigado impidiéndosele la posibilidad de exigir una indemnización por los perjuicios irrogados a través de la vía contencioso administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa.

El pensamiento y el desarrollo jurisprudencial que la corporación ha plasmado con ocasión de la decisión de casos en los que están en juego los intereses de los trabajadores (por daños de orden extracontractual) vinculados por el contratista para la ejecución de una obra pública, hoy en día no admite ninguna clase de discusión pues el legislador con la expedición de la Ley 80 de 1993 (estatuto general de contratación de la administración pública, en su artículo 4º al referirse acerca de los derechos y deberes de las entidades estatales frente a los contratistas para la consecución de los fines como el de la prestación de los servicios públicos, la efectividad de los intereses de los administradores, señala entre otros propósitos los siguientes:

“... 4. Adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan (...).

6. Adelantarán las acciones conducentes a obtener la indemnización de los daños que sufran en desarrollo o con ocasión del contrato celebrado.

7. Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por las indemnizaciones que deban pagar, como consecuencia de la actividad contractual”.

La norma transcrita deja claro que la administración se obliga directamente a indemnizar a los terceros los perjuicios que sufran cuando los daños sobrevengan como consecuencia de la actividad contractual, cuando quiera que dicha labor la haya adelantado por intermedio de un contratista.

La expresión actividad contractual debe entenderse en su más amplio sentido, es decir que cobija todos aquellos hechos, actos, etc., que se generen con motivo de la ejecución o construcción de la obra, independientemente que tal actividad la adelante la propia entidad o con el concurso de un contratista. En este último caso, cuando de la actividad desarrollada por el contratista en la realización de la obra ocasione daños a los particulares o a sus dependientes, dicho grupo de personas podrá demandar si lo prefieren a la entidad dueña de la obra o a quien ordenó su elaboración. Evento en el cual la entidad podrá llamar en garantía o repetir contra los servidores públicos, contratistas o los terceros responsables el monto de las condenas que se impongan de la declaratoria de responsabilidad en la respectiva providencia.

Cabe precisar que la cláusula de identidad que se pacte por la administración con los contratistas no es oponible frente a terceros, pues sus efectos sólo cobijan los acuerdos que celebren las partes y por ende deja a la víctima en libertad para formular sus reclamaciones indemnizatorias frente a la administración, contra el contratista o contra los dos.

La importancia de la cláusula de indemnidad se ve en la circunstancia que la administración resulte condenada a indemnizar el daño y por ende pueda y deba repetir lo pagado contra el contratista. No quiere decir lo anterior que si tal estipulación no se incorporó en el contrato la entidad se prive del derecho de repetir pues, tal acción le es conferida por virtud de la misma ley y en modo alguno a discreción de las partes.

La entidad para exigir el reembolso de lo pagado le basta demostrar que el contratista en desarrollo de dicha actividad lesionó un derecho jurídicamente tutelado, independientemente que aquél (el contratista) hubiese obrado con dolo o culpa grave en la producción de los hechos que determinaron el resultado dañoso.

En efecto, la Carta Política y la normatividad que regula la actividad contractual no hace ninguna distinción en las especies de culpa que le pueden atribuir al contratista para solicitar de éste el respectivo pago, contrario a lo que sí ocurre con los funcionarios, de la entidad ante los cuales solamente cabe la posibilidad de pedir el reintegro de lo pagado cuando quiera que aquellos hayan causado un daño antijurídico con dolo o culpa grave.

Por lo antes expuesto, puede afirmarse que la administración pública responderá de los daños causados a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, bien sea en el caso especial que la ejecución de las obras públicas las adelante con servicios y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, pues no debe olvidarse que el titular de la obra pública es siempre la administración y que ejercita sobre ella sus potestades por lo cual debe cargar con la responsabilidad y la obligación de reparar los daños derivados de dicha actividad.

Por el contrario, cuando el contratista ocasiona daños a terceros, ajenos por completo a la ejecución de la obra, debe asumir exclusivamente la indemnización de los perjuicios sin que la administración por ello deba responder directa y subsidiariamente, pues tales actos o hechos no son susceptibles de serle imputados, en razón a que se ha roto el nexo causal, es decir, por cuanto se evidencia que el contratista obró en desarrollo de actividades personales desvinculadas con las de la administración».

(Sentencia de agosto 28 de 1997. Expediente 13.028 Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros).

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