Sentencia 13076 de octubre 14 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

INCLUSIÓN DE LOS ACTOS CONFIRMATORIOS EN LA DEMANDA

NO ES NECESARIO DEMANDARLOS SI SON ACTOS FICTOS

EXTRACTOS: «La entidad demandada y la señora procuradora delegada ante esta corporación, consideran que la Sala se debe inhibir para fallar el fondo del asunto, habida cuenta que la sociedad actora se limitó a pedir la nulidad de la resolución inicial y no la de su confirmatoria, producto del silencio administrativo negativo. En estas condiciones, estiman que la demanda resulta inepta, pues, a juicio suyo, era indispensable impugnar el acto definitivo que agotó la vía gubernativa y le dio firmeza a la Resolución 149 del 15 de febrero de 1989, toda vez que si un acto fue objeto de recursos, deben impugnarse tanto el acto original como el que resuelve el recurso, dado que ambos conforman una unidad.

Es cierto que en la demanda no se solicitó expresamente la nulidad de la decisión ficta que es fruto del silencio administrativo negativo sobre los recursos interpuestos, circunstancia que, sin embargo, incluso con una estricta interpretación completamente apegada a la letra del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo no impide un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, dado que no es constitutiva de ineptitud de la demanda.

Consideraciones alejadas de los formalismos extremos y acordes con el sistema de justicia en un Estado social de derecho, han llevado a esta corporación a establecer que

“La vía gubernativa tiene por finalidad la de permitir a la administración la revisión de sus actos y ello se cumple cabalmente cuando la decisión inicial es escrutada en su legalidad por el superior jerárquico de quien la profirió y si el recurso de reposición no es obligatorio, carecería de sentido la acusación contra la decisión confirmatoria dada por quien la tomó, inspiran la conveniencia(sic), en garantía del libre acceso a la justicia que es derecho de todas las personas, de resolver, en situación tal, sobre el fondo de la cuestión litigiosa, mediante la interpretación teleológica de la norma en cuestión. De esta manera, la Sala da un paso adelante con relación a la exegética aplicación del inciso tercero del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo”(1).

(1) Sentencia 28 de marzo de 1996. Exp. 3469, Sección Primera.

En otras oportunidades se ha dicho que el carácter potestativo del recurso de reposición pone en evidencia que el acto que lo decide, cuando es confirmatorio, tiene un carácter eminentemente accesorio frente al acto que es objeto del mismo, vale decir, frente al acto principal.

No obstante que el inciso 3º del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, indica que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen...”, el hecho de que en la demanda se omita impugnar el acto que decide el recurso de reposición, no podría generar la ineptitud de la misma dado el carácter accesorio de dicho recurso cuando es confirmatorio del acto principal(2-3).

(2) Sentencia de 28 de marzo de 1996. Exp. 3603. Sección Primera.

(3) Sentencia de 19 de marzo de 1998. Exp. 4763. Sección Primera.

Ahora bien, cuando se presenta el fenómeno del silencio administrativo negativo, por la no resolución del recurso de reposición, el actor simplemente tendrá que alegar su ocurrencia, sin que haya necesidad de cuestionar el acto ficto, pues dicho silencio al constituir una ficción legal, sólo tiene por objeto abrir al recurrente la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional. Basta que en el pronunciamiento judicial se reconozca probada su existencia, sin que haya necesidad de declarar o solicitar la nulidad del acto presunto(4-5).

(4) Sentencia de 19 de febrero de 1996. Exp. 7812. Sección Segunda.

(5) Sentencia de 22 de marzo de 1996. Exp. 3467. Sección Primera.

Doctrinariamente, el tratadista español Ernesto García Trevijano, ha señalado que, del silencio negativo no surge estrictamente acto alguno (ni sus efectos tienen el valor de un acto en toda su amplitud), pues no concurre la voluntad (por presunción) de la administración. Se trata de una ficción legal que permite a los interesados el acceso a la vía jurisdiccional, ante la ausencia de resolución expresa sobre sus peticiones o recursos. En otras palabras, constituye lisa y llanamente un mero remedio procesal, no menos importante por tal circunstancia, pero en modo alguno subsumible dentro de la tipología de los actos administrativos, no siéndole, por ende aplicable la teoría general sobre los mismos(6).

(6) Ernesto García Trevijano. El silencio administrativo en el sistema español. Civitas S.A. 1990, págs. 87 a 89.

En el mismo sentido, el profesor Jesús González Pérez, ha dicho que el silencio, no es una forma de terminar el procedimiento, “sino una presunción que la ley establece en garantía del interesado ante la pasividad de la administración al resolver. Como para poder acudir a los correspondientes medios de impugnación, en vía administrativa o jurisdiccional, es necesaria la existencia previa de un acto, la administración podrá privar al particular de aquellas garantías por el cómodo procedimiento de cruzarse de brazos y no decidir las peticiones y recursos que ante ella se deduzcan. Para impedir que se produzcan estas situaciones surge la doctrina del silencio administrativo, que es una presunción legal de que se ha desestimado la petición o el recurso administrativo, a fin de que el particular pueda acudir a la vía de impugnación en cada caso procedente contra la denegación presunta(7). (Subrayas de la Sala).

(7) Jesús González Pérez, Comentarios a la ley de procedimiento administrativo. Civitas S.A. 1991, págs. 738 y 739.

Obsérvese cómo el silencio negativo es el significado que la ley otorga a la omisión de la administración en el cumplimiento de su obligación de dar respuesta oportuna a la petición del administrado, y que toma la forma de una ficción legal —aunque negativa de la solicitud— favorece a éste último en cuanto le abre la posibilidad de recurrir o de acudir al juez para que declare su derecho que, de otro modo, quedaría siempre a la espera de la manifestación expresa de la voluntad de la administración. Su finalidad, por tanto, no es otra que dejar abierta la correspondiente vía procesal(8).

(8) Ibídem, página 740.

En el presente caso, la actora alegó la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo, como se deduce de los hechos 13 y 14 de la demanda, donde se dice:

“Contra el acto administrativo contenido en la Resolución 149 del 15 de febrero de 1989, mi representada, interpuso oportunamente el recurso de apelación(sic) en escrito fechado el 10 de julio de 1989, el que hasta la fecha no ha sido resuelto por la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá.

14. De conformidad con el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el 7º del Decreto 2304 de 1989 en el presente caso ha operado el silencio administrativo negativo, pues, desde la fecha de interposición del recurso, julio 10 de 1989 a la fecha de presentarse esta demanda, no se ha notificado decisión alguna sobre él”.

Está claro que el silencio de la administración respecto del recurso de reposición interpuesto por la sociedad demandante, dio nacimiento al fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo. Situación que fue puesta en conocimiento del juez contencioso al momento de instaurar el libelo inicial. En consecuencia debe procederse a resolver el fondo del asunto, como efectivamente lo hizo el juez de primera instancia».

(Sentencia de octubre 14 de 1999. Expediente 13.076. Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez).

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