Sentencia 13126 de septiembre 7 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

CRITERIOS PARA DETERMINAR LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

EXTRACTOS: «Para decidir si esta acción fue presentada en tiempo o cuando ya había caducado la acción, considera la Sala oportuno referirse en primer término a ese fenómeno procesal.

Según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, norma vigente para la época en que se presentó la demanda, el término de caducidad de la acción de reparación directa era de dos años, contados “a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”. El artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que modificó la disposición anterior, establece en términos similares el plazo de caducidad, con la adición de que la ocupación de inmuebles puede tener no sólo como origen la realización de trabajos públicos, sino “cualquiera otra causa”.

La determinación del momento a partir del cual se produce la caducidad de la acción no presenta problemas cuando la realización del hecho, operación, ocupación u omisión coincide con la producción del daño. No obstante, cuando el perjuicio se produce o se manifiesta en un momento posterior o se trata de daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo, surgen dificultades para su determinación.

En relación con este último grupo de daños, la Sala ha realizado algunas precisiones sobre el fenómeno de la caducidad. A título de ejemplo, valga citar algunas providencias:

En sentencia del 27 de septiembre de 1993, expediente 10.762, se dijo que:

“…la caducidad no puede correr, en este tipo de acciones, sino cuando el daño ocasionado por los trabajos públicos es claro y ostensible, pues no podría demandar una indemnización quien tiene apenas la sospecha de que cierta obra pública le puede producir un daño”.

En sentencia proferida el 28 de enero de 1994, expediente 8610, en un proceso iniciado para obtener la reparación por los daños causados a un predio por la construcción de una vía, la Sala consideró que el término de caducidad se debía contar a partir de la ocurrencia del hecho causante del daño, aunque éste se hubiera agravado con el tiempo. Dijo la Sala:

“Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el tiempo, v.gr. la obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquélla en la que la obra quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y contraría el mandato expreso de la ley que es enfático en hablar de dos años (…).

Como regla general, entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos públicos en los que la ejecución de la obra es la causa eficiente de los mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los dos años de construida la obra. En otros términos, el legislador al establecer la caducidad en la forma explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en este campo el perjuicio debe reconocerse, nacer, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la ejecución de los trabajos, así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con posterioridad a dicho bienio”.

En auto del 15 de febrero de 1996, expediente 11.239, se decidió admitir una demanda que había sido rechazada por el a quo por caducidad, al considerar que si bien el hecho causante del daño había ocurrido varios años antes de la interposición de la demanda, de los efectos nocivos del hecho sólo se tuvo conocimiento en fecha posterior. En esa providencia se afirmó:

“…para la Sala la acción de reparación directa aquí interpuesta, no se encuentra caducada y por ello se debe admitir la demanda, pues no resulta ajustado a la lógica de lo razonable que el soldado hubiera instaurado la acción contra la administración, cuando no conocía ni la gravedad, ni los efectos del evento que originó el daño, máxime si se tiene que este desconocimiento se dio, por motivos imputables a los superiores jerárquicos del lesionado (…).

En este momento del discurso judicial, la Sala reitera la pauta jurisprudencial en el sentido de que en casos como el presente, cuando los daños se van causando día a día, esto es, en forma de tracto sucesivo, el término de caducidad no se agota mientras los daños se sigan produciendo. En esta materia la Sala hace suya la perspectiva doctrinaria que el Dr. Tomás Ramón Fernández maneja en su conferencia: “El contencioso administrativo y la responsabilidad del Estado” (…).

El dies a quo del cómputo es también, desde hace años, objeto de un análisis muy amplio estimándose que el plazo no empieza a correr en tanto los daños se sigan produciendo por mucho que sea el tiempo transcurrido desde que tuvo lugar el hecho que los desencadenó”.

Una primera regla puede inferirse de las providencias citadas: no es posible aislar las afirmaciones que en ellas se hace relacionadas con el fenómeno de la caducidad de la acción, para deducir criterios de aplicación general, pues deben tenerse en cuenta las circunstancias particulares del caso. Es decir, dichas afirmaciones deben ser entendidas dentro del contexto de la decisión.

Una segunda regla que ha sido adoptada por la Sala en varias providencias (1) es la de preferir en la interpretación de los casos complejos la aplicación del principio pro damato, lo cual implica un alivio de los rigores de la caducidad con respecto a las víctimas titulares del derecho al resarcimiento.

(1) En este sentido, ver por ejemplo, sentencias del 9 de diciembre de 1996, expediente 12.090 y del 10 de abril de 1997, expediente 10.954.

Por último debe tenerse en cuenta que si bien la demanda se presenta en razón de los daños que han sido causados hasta esa fecha, la reparación puede comprender los que se sucedan con posterioridad al fallo y que sean previsibles. Sin que sobre agregar que su reconocimiento no puede estar limitado por consideraciones de orden formal que puedan señalarse a la demanda, en razón del principio de la reparación integral (L. 446/99, art. 16).

En síntesis, en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de equidad y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio.

Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.

Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquéllos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no omita por razones formales la reparación de los daños que la merecen».

(Sentencia de septiembre 7 de 2000. Expediente 13.126. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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