Sentencia 13262 de junio 12 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 25000-2327-000-2000-0575-01

Interno 13262

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Alpenrose Corp (en liquidación) antes Willbros Colombia S.A. C/La Nación-DIAN. Devolución.

Fallo

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil tres.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La litis en la instancia se contrae a la inconformidad de las partes actora y demandada, con el fallo del tribunal, quien declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración de Impuestos Nacionales desestimó el pago de intereses de mora correspondientes a 10 meses y fracción, por no efectuar en forma oportuna la devolución de un saldo a favor, y por ende accedió al pago de los intereses moratorios reclamados, reconocimiento que controvierte la Nación, y cuya actualización motiva el recurso de la parte actora.

Parte demandada

El recurso del apoderado de la Nación controvierte la decisión del tribunal, al considerar que la demora en el trámite de la solicitud de devolución es imputable a la actora y no a la administración, toda vez que esta no fue presentada ante la administración competente, que era la administración de grandes contribuyentes, de acuerdo con el artículo 4º del Decreto 1000 de 1997. Que el tiempo empleado fue el necesario para que se adelantara el trámite previsto en la instrucción 1 y la orden administrativa 10 de 1998 y finalmente, que no aparece demostrada vulneración alguna al debido proceso que pudiera justificar la decisión del tribunal.

Al respecto, lo primero que advierte la Sala, es que el recurrente omite referirse y controvertir una de las bases esenciales de la sentencia del tribunal, como lo es la definición del carácter de las decisiones jurisdiccionales para cuya efectividad inició el trámite la sociedad actora y cuyo equivocado entendimiento de “sentencia de condena” provocó que la administración siguiera un procedimiento distinto al que correspondía y desatendiera el especial previsto en el estatuto tributario, que contempla términos perentorios para las devoluciones, los que de no observarse, originan sanción de intereses moratorios a cargo de la Nación.

La sección, en copiosa jurisprudencia (1) ha considerado que en general, la sentencia mediante la cual la jurisdicción juzga la legalidad de actos administrativos en materia de tributos, es de carácter declarativo. Así, por ejemplo, cuando el fallo resuelve anular actos de liquidación o determinación oficial de impuestos, con la consiguiente disminución de la obligación fiscal liquidada oficialmente, bien al valor de la liquidación privada, como ocurre cuando esta se confirma, o fija otro valor que la modifica, etc., y que se limita a cuantificar un impuesto, o establecer la existencia de una obligación tributaria, o su valor, no es una decisión judicial que pueda catalogarse de condena para el Estado, sino su naturaleza es eminentemente declarativa del quantum o monto de la obligación.

(1) Cfr. autos del 24 de febrero de 1994, expediente 5315 y del 4 de marzo de 1994, expediente 5197. Sentencia del 14 de abril de 1994, expediente 5210.

Idéntico razonamiento cabe respecto de decisiones como las que antecedieron a la presente litis, en las que en principio se debatió la corrección de la declaración tributaria inicial (2) y posteriormente, el saldo a favor en ella contenido se hallaba en discusión (3) , y que al desatarse las controversias, por la primera, se declaró el derecho de la sociedad a corregir su declaración privada del año de 1990, y por la segunda, se anularon los actos de determinación oficial, lo que permite catalogar la sentencia emitida en cada caso, como simplemente declarativa del monto de la obligación, que en el sub lite, finalmente, se contrajo al denunciado por la sociedad. Así las cosas, no hay razón alguna para deducir que de alguna de ellas se derivara una condena a la Nación.

(2) La solicitud de corrección a la declaración privada de la sociedad fue aceptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 16 de septiembre de 1994, confirmada por el Consejo de Estado el 1º de septiembre de 1995.

(3) El tribunal declaró nula la liquidación oficial de revisión que por el año de 1990 fue practicada por la administración, mediante sentencia del 21 de agosto de 1996, confirmada el 11 de julio de 1997.

En el asunto que ocupa la atención de la sección, la sociedad actora al amparo de las sentencias aludidas, elevó como le correspondía hacerlo, solicitud de devolución del saldo a favor, el que se advierte, solamente podía ser solicitado con posterioridad a la ejecutoria de sentencia que declaró la nulidad de los actos administrativos de determinación oficial del impuesto por el referido año de 1990, por cuanto se hallaba en discusión, para lo cual radicó el 2 de octubre de 1997, la respectiva solicitud por valor de $ 1.165.312.000.

Estima la Sala que el procedimiento especial previsto en el estatuto tributario, título X “Devoluciones” artículo 850 y siguientes, que autoriza a “los contribuyentes que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias”, era el que correspondía atender para efectos de la devolución del saldo a favor, cuyo presupuesto fue la aceptación jurisdiccional a la solicitud de corrección de la declaración tributaria del impuesto de renta por el año de 1990, que tenía por finalidad reflejar saldo crédito arrojó un saldo a favor como efecto de las retenciones en la fuente y la imputación del saldo a favor del período anterior.

Considera la sección que la administración al interpretar equivocadamente, que se trataba de sentencias de condena, artículo 172 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el 177 ibídem, para su “ejecución” resolvió seguir el procedimiento general establecido para el pago de obligaciones dinerarias derivadas de sentencias condenatorias y conciliaciones a cargo de la Nación regulado en los decretos 768 de 1933 y 818 de 1994, el artículo 29 de la Ley 344 de 1996 y el Decreto 2126 de 1996, proceder con el cual incurrió en vulneración al debido proceso administrativo de la sociedad.

En efecto, observa la Sala que precisamente la vulneración al debido proceso, que se ratifica con el examen detallado del expediente, se concreta en haber seguido un procedimiento equivocado para resolver la solicitud de devolución elevada por la sociedad actora, y cuya demostración echa de menos el recurrente como argumento para solicitar la revocatoria de la sentencia apelada, pero que a los ojos de la Sala aparece evidente, en forma tal que impide acceder a lo pretendido por el apelante.

Destaca la Sala la prevalencia y aplicación de las disposiciones especiales del estatuto tributario, para las devoluciones, sobre las generales dispuestas para el cumplimiento de sentencias condenatorias a cargo de la Nación y por ello, frente a la solicitud elevada por la actora el 2 de octubre de 1997, correspondía a la administración adelantar el trámite especial con las verificaciones dispuestas en las disposiciones tributarias, que prevén incluso la “inadmisión” para subsanar deficiencias, etc., y en todo caso observar el plazo especial para hacer efectiva la devolución, en la forma como lo prevé el artículo 855 “dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma”, puesto que de no ser así, como está demostrado ocurrió en el asunto en examen, resulta de plena aplicación el artículo 863 del estatuto tributario, en materia de causación de intereses de mora.

Para la sección no resulta aceptable, como tampoco lo fue para el tribunal y la procuradora, el pretender enervar las consecuencias sancionatorias por la dilación en la devolución, aduciendo que la solicitud no se efectúo en la dependencia que correspondía, puesto que la realidad procesal muestra como causa eficiente de la mora, la incorrecta apreciación de la naturaleza de las sentencias, con el consiguiente desacato al procedimiento que correspondía y finalmente, la vulneración al debido proceso que indicaba la remisión oportuna, sin necesidad de las equívocas actuaciones que allí se advierten, a la administración de grandes contribuyentes, de haber sido cierto que no le correspondía a la de personas jurídicas, no obstante que ella atendió las restantes solicitudes elevadas por la actora, sobre otros valores.

Así las cosas, se comparte la decisión del tribunal de reconocer los intereses moratorios previstos en el artículo 863 del estatuto tributario “a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación”, que se causaron entre el 18 de noviembre de 1997 y el 30 de septiembre de 1998, fecha de emisión de los TES y cuya liquidación obra al folio 284 del expediente, por un lapso de 11 meses.

Como quiera que la liquidación de los intereses moratorios dispuestos en la norma, en concordancia con el artículo 634 del estatuto tributario está prevista en la disposición “a partir del” y hasta “la fecha”, normas de las cuales se deduce la causación de los intereses en forma diaria, lo que implica que los intereses por una fracción de mes, constituida por un número de días inferior a 30, no deben liquidarse como un mes completo, sino que la fracción son esos mismos días, como lo ha precisado la sección (4) , razón por la cual corregirá la liquidación efectuada por el tribunal con el propósito de ajustarla al tiempo que comprende la mora, constituido por 10 meses completos y una fracción de mes que suma 12 días.

(4) Cfr. sentencia del 5 de mayo de 2000, expediente 9782 del 12 de septiembre de 2002, expediente 13.122.

Por tanto, la reliquidación que efectúa la Sala manteniendo los mismos factores de interés y capital, arroja la siguiente operación:

Tiempo a liquidar: 18 de noviembre de 1997 al 30 de septiembre de 1998: 10 meses 12 días (12/30 =.4). Tasa 2.7075%

Interés de mora = $ 1.165.312.000 X 10.4 X 2.7075% = $ 328.128.530

En consecuencia, el valor de los intereses moratorios originados en la devolución extemporánea del saldo a favor de la sociedad actora, en cuantía de $ 1.165.312.000, por el lapso comprendido entre el 18 de noviembre de 1997 al 30 de septiembre de 1998, equivalente a diez meses y fracción de mes, es de $ 328.128.530.

Parte actora

El recurso de la parte demandante, pretende la “actualización” del valor de los intereses moratorios, que debieron pagarse el 1º de diciembre de 1998, cuando los solicitó en cuantía $ 347.059.000; en respaldo de su pretensión presenta como parámetro de medida la variación de la tasa de cambio representativa del mercado del dólar americano y pide, para un verdadero restablecimiento, que se acceda a la actualización de dichos réditos.

Sea lo primero advertir, que en materia tributaria el legislador expidió normas contentivas de una regulación íntegra, de carácter especial, con la explícita finalidad de regular las relaciones obligacionales entre el Estado y los contribuyentes, que hace innecesario acudir a normas supletivas, o a otros regímenes como el civil o el comercial, o a los principios del derecho para dar una solución en equidad y justicia a las controversias que pudieran surgir entre el Estado y los contribuyentes ante la mora administrativa en el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias relacionadas con devoluciones.

En efecto, en la ley tributaria se estableció el mecanismo para determinar y compensar el perjuicio sufrido por los contribuyentes, consistente en el pago de “intereses” “corrientes” y “moratorios” a su favor, para lo cual indicó en el artículo 863, que “solo” se causarán en los siguientes casos, contemplando allí el supuesto de hecho que hizo exigibles los reconocidos a la sociedad.

En segundo lugar, dichas disposiciones especiales contentivas del procedimiento para efectuar la devolución, a las que se acogió la actora, que fueron aplicadas jurisdiccionalmente, y de las que justamente por la inobservancia de su perentorio mandato de efectuar la devolución “dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la solicitud de devolución presentada...” (art. 855) se derivó el derecho al reconocimiento de los intereses debatidos (arts. 863 y 634), no consagran para dichos intereses reajustes de ninguna índole, como lo sería su “actualización”, indexación o revalorización.

Se precisa entonces, que el método resarcitorio y de cuantificación de perjuicios dispuesto por la ley para cuando la administración incurre en mora, es el reconocimiento de réditos de esta clase, por su valor nominal, sin que se prevea que los intereses moratorios (cuya tasa tiene una determinación especial, art. 635) causados en devoluciones tardías, a su turno puedan ser objeto de corrección monetaria alguna, o esté autorizada su capitalización, para ponerlos a producir más intereses “anatocismo”, ni es dable reconocerlos reexpresados en otras monedas, o acudir a otros patrones como el oro, o en salarios mínimos, etc.

Si bien la actora reclama la indexación de los intereses, resulta pertinente recordar, que como lo ha precisado la elaborada doctrina de la Corte Suprema de Justicia, cuando se trata de tasa de interés moratorio de carácter mercantil certificada por la Superintendencia Bancaria, incluye el resarcimiento por la pérdida del poder adquisitivo del dinero, por la vía de la indexación indirecta “—o refleja— que excluye la posibilidad de reclamar un reajuste complementario o de prohijar un camino diferente para el reconocimiento de la corrección monetaria, como sería por vía de ejemplo, la actualización del valor originario para aplicar sobre el resultado una tasa de interés pura” y que la desvalorización o corrección monetaria “no es un prototípico daño sustantivo que deba ser objeto de indemnización”. Cfr. Sentencia del 19 de noviembre de 2001, Sala de Casación Civil, expediente 6094, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo J.

El que no acceda la sección a la solicitud de la parte actora, para que se le otorgue un reconocimiento adicional, consistente en la revalorización de los citados intereses, en manera alguna implica un restablecimiento del derecho incompleto, por cuanto el reajuste monetario de la obligación, pecuniaria no devuelta oportunamente queda comprendido dentro de los intereses moratorios que en el punto anterior la Sala cuantificó, y es el modo previsto por la ley para entender satisfecha la obligación y los perjuicios que por su defectuoso cumplimiento se hubieren derivado a la contribuyente.

Así mismo, destaca la Sala que la actualización de las deudas está prevista sólo al vencimiento de los tres primeros años de que habla el artículo 867-1 del estatuto tributario, Y por si fuera poco, el artículo 2º del Decreto 20 de 1994, expresamente prohíbe la actualización de intereses.

Adicionalmente, la pretensión de la sociedad, que motiva el presente recurso para que se decida a su favor, viene respaldada únicamente en razones de orden económico; pero carece del respaldo en disposiciones que otorguen el indispensable “sustento” de orden jurídico para su consideración y análisis, sin que le sea dable a la corporación suplir la directriz de carácter legal, para efectuar reconocimientos adicionales, como los diseñados por el legislador en materia civil y mercantil, y cuya aplicación es excepcional y obedece al cumplimiento estricto de los presupuestos allí establecidos (5) .

(5) Cfr. CSJ. Sentencia del 19 de noviembre de 2001, antes citada.

En consecuencia, la Sala únicamente modificará la sentencia apelada, para reflejar en la parte resolutiva la liquidación efectuada en la instancia en cuanto al valor que se reconoce de los intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE el numeral 1º de la sentencia apelada, mediante el cual se declaró la nulidad de los actos demandados que desestimaron la solicitud de reconocimiento de intereses moratorios a favor de la sociedad actora.

2. REVÓCASE el numeral 2º de la sentencia apelada.

En su lugar, a título de restablecimiento del derecho:

FÍJASE en la suma de trescientos veintiocho millones ciento veintiocho mil quinientos cincuenta y tres pesos ($ 328.128.553) el valor de los intereses moratorios que la DIAN deberá cancelar a la sociedad Alpenrose Corp. (en liquidación), de conformidad con la liquidación inserta en la parte motiva de esta providencia.

3. RECONÓCESE personería a la abogada Edna Patricia Díaz Marín, para representar a la Nación, de conformidad con el poder obrante al folio 326 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

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