Sentencia 13272 de junio 17 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

LA ADMINISTRACIÓN PIERDE COMPETENCIA CUANDO SE ACUDE A LA JURISDICCIÓN

EXTRACTOS: «Por medio de las resoluciones 40613, 40613A, 40266 y 40267 de diciembre de 1983 la Dirección de Catastro Distrital de Bogotá modificó la nomenclatura de identificación de los predios de propiedad de las sociedades actoras, les asignó nuevas cédulas catastrales y reajustó sus avalúos.

Contra las anteriores resoluciones se interpusieron los recursos en la vía gubernativa sin que hubieran sido resueltos mediante acto expreso.

Así mismo, se observa que la actora impugnó jurisdiccionalmente en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los citados avalúos que culminó (sic) con decisión inhibitoria. Interpuso además recurso extraordinario de revisión (Rev-100) el que fue desestimado por la Sala Plena mediante sentencia del 5 de agosto de 1997.

La decisión inhibitoria la tomó la Sección Primera de esta corporación mediante sentencia del 28 de julio de 1994, al considerar:

“De lo anterior resulta que, sin lugar a dudas, la actora no demandó los actos fictos o presuntos con efectos negativos que operaron frente a los recursos de reposición y subsidiario de apelación interpuestos en escritos de fecha 10 de junio de 1984, visibles a folios 33 a 44 del cuaderno principal, y 38 a 48 del cuaderno 2, contra las resoluciones 40266, 40613, 40267 y 40613A, que según el texto de las citadas resoluciones procedían contra ellas (...).

Al no haberse demandado por la actora los actos fictos o presuntos que confirmaron las resoluciones demandadas, se evidencia una inepta demanda que impide hacer un pronunciamiento de fondo, razón por la cual habrá de revocarse la sentencia apelada”.

Posteriormente y con fundamento en la decisión inhibitoria, la parte actora elevó ante el Departamento Administrativo de Catastro Distrital un derecho de petición tendiente a que la administración reasumiera su competencia y fallara los recursos gubernativos interpuestos contra las resoluciones 40613, 40613A, 40266 y 40267 de 1983. La administración decidió desfavorablemente las solicitudes presentadas, a través de los oficios 474 del 16 de julio, 501 del 3 de agosto, 544 del 24 de agosto y 748 del 3 de noviembre, todos de 1998, los que son objeto ahora de discusión jurisdiccional, al solicitar su nulidad y como restablecimiento del derecho ordenar al Departamento Administrativo de Catastro reasumir la competencia y fallar los recursos interpuestos contra los actos proferidos en 1983 por ellas, pretensiones a las cuales accedió el tribunal.

La parte demandada, ahora recurrente apela la sentencia de primera instancia por considerar que no procede la nulidad de los actos administrativos demandados pues ellos se ajustaron a la legalidad al contestar a las sociedades actoras que no procedía resolver los recursos interpuestos contra las resoluciones de 1983 toda vez que los mismos ya fueron resueltos de manera tácita y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo la administración ya había perdido competencia para resolverlos de forma expresa por cuanto las sociedades habían acudido a la jurisdicción.

Por su parte, las sociedades han considerado que la administración no ha perdido competencia para resolver, pues si bien presentaron demanda contra las resoluciones impugnadas, la decisión que recayó sobre las mismas fue inhibitoria y así las cosas no puede entenderse configurado el presupuesto de hecho contenido en el artículo 60 citado, es decir, de haberse “acudido a la jurisdicción”.

Constituye este aspecto en esencia, el punto central de la litis debiendo la Sala resolver si la administración goza aún de competencia para resolver los recursos interpuestos por las sociedades contra los actos administrativos expedidos en 1983 que fijaron los avalúos catastrales a los predios de las sociedades actoras.

Dice así el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo:

“ART. 60.—Silencio administrativo. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.

El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

Consagra de esta forma la ley una ficción jurídica denominada silencio administrativo negativo que opera por el transcurso del tiempo sin que la administración haya resuelto los recursos por la vía gubernativa, y se entiende que esta decisión ficta o presunta es adversa al recurrente, es decir, confirmatoria de la decisión recurrida.

La ocurrencia de la figura procesal del silencio administrativo negativo es independiente de la competencia de la administración para resolver el recurso interpuesto, la entidad tiene un término de competencia indefinido para hacerlo, a menos que la parte interesada haya acudido a la jurisdicción.

Tiene esta figura dos propósitos fundamentales, el primero sancionar a la administración ineficiente, omisiva y retardada y el segundo, concederle la garantía al administrado de poder acudir a la jurisdicción en demanda contra actos particulares, pues el artículo 135 ibídem dispone que “la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”.

Se convierte así esta figura administrativa en un instrumento para que un particular a quien no se le han resuelto los recursos por la vía gubernativa pueda dar inicio a un control jurisdiccional de los actos administrativos que considera le han lesionado sus derechos y pueda de esta forma presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que es una forma de agotar la vía gubernativa, presupuesto de procedibilidad de esta acción.

En el presente caso, a juicio de la Sala y contrario a lo decidido por el tribunal, la decisión inhibitoria recaída en los procesos que adelantaron las sociedades contra los actos administrativos que fijaron los avalúos catastrales de sus predios, no altera la circunstancia de que las actoras acudieron ante la jurisdicción, presupuesto de hecho previsto en el inciso 3º del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo como impedimento para resolver los recursos por la vía gubernativa.

Lo anterior por cuanto de la lectura de tal disposición no puede interpretarse, como lo pretende la parte demandante, que “acudir” a la jurisdicción significa obtener un pronunciamiento de fondo en relación con sus pretensiones, por cuanto no corresponde a la realidad del condicionamiento de la norma.

En efecto, a juicio de la Sala cuando se acude a la jurisdicción, no se está haciendo cosa distinta que ejercer el derecho de acción, y ello se materializa con la posibilidad de demandar y en el caso de la inercia administrativa, el legislador contempla esta figura del silencio negativo, para que pueda darse paso a la discusión jurisdiccional.

Dentro del contexto procesal, acudir a la jurisdicción, es provocar la actividad de la misma, es decir, ejercer una acción, que en términos del tratadista Couture “La acción es el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la satisfacción de una pretensión” (1) , ello independientemente que esté asistido o no por el derecho subjetivo material.

En efecto, el hecho de que la pretensión sea fundada o infundada no afecta el derecho de acudir a la jurisdicción en ejercicio de una acción, no es una limitante para poner en movimiento el aparato judicial y con su ejercicio se da inicio a un proceso que ha de culminar con una sentencia en la que posiblemente se declare el derecho material que asiste al demandante.

Bajo este contexto es que debe interpretarse la limitación en el término indefinido de la competencia de la administración para resolver los recursos cuando ha operado el silencio administrativo negativo. En este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado (2) ha sido reiterativa en considerar que una vez se ha demandado y se ha trabajo la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda, la administración ha perdido competencia para resolver los recursos, pues solo hasta ese momento es que la administración tiene conocimiento de que el particular ha acudido a la jurisdicción.

Ahora bien, el hecho de que la acción instaurada en el presente caso haya culminado con sentencia inhibitoria no significa que haya modificado o alterado las situaciones administrativas que se surtieron cuando se inició la acción, pues los efectos de esta sentencia es que no hace tránsito a cosa juzgada y por lo tanto las pretensiones en cuanto al derecho material pueden llevarse nuevamente a la jurisdicción.

En efecto, la sentencia inhibitoria no resuelve nada acerca de las pretensiones del demandante, no es una decisión en cuanto al derecho, ni lo declara ni lo niega y por eso se puede volver a intentar, pero la situación administrativa permanece inmodificable al momento en que se inició el proceso que fracasó.

En atención a ello, si el administrado acudió a la jurisdicción, la administración en ese mismo momento perdió competencia, circunstancia que no se altera con el tipo de sentencia que se haya proferido y haya dado fin al proceso.

Así las cosas a juicio de la Sala, la administración distrital se ajustó a derecho al expedir los actos ahora acusados, su motivación estuvo acorde con las disposiciones que regulan esta materia, por considerar que no era posible resolver los recursos interpuestos ante la pérdida de competencia de mucho tiempo atrás, por lo que habrá de darse prosperidad al recurso de apelación de la parte demandada, revocando la decisión de primera instancia que consideró que la administración no había perdido competencia y debía resolver los recursos interpuestos».

(Sentencia de 17 de junio de 2004. Expediente 13.272. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié).

(1) COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. 3ª Edición, Buenos Aires, págs. 57 y 58.

(2) Entre otros, Auto de fecha 13 de junio de 1997, expediente 12156, Sección Tercera; y sentencias de fechas 9 de abril de 1992, expediente 825-1320 Sección Primera, 5 de diciembre de 1994, expediente 5810 y 13 de febrero de 2003, expediente 12765, Sección Cuarta.

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