Sentencia 13320 de septiembre 4 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2002-0061-01-13320

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Eduardo Novoa Novoa

Acción pública de nulidad contra el Decreto 1175 de mayo 6 de 1991, expedido por el Presidente de la República.

Fallo

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil tres.

EXTRACTOS: «El acto demandado

Es el Decreto 1175 de mayo 6 de 1991, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO 1175 DE 1991

(Mayo 6)

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Política y el artículo 579 del estatuto tributario.

CONSIDERANDO:

DECRETA:

ART. 1º—Queda suspendido el plazo establecido por el Decreto 3101 de 1990 para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio correspondiente a las conferencias episcopales y de superiores mayores, iglesias particulares, parroquias y seminarios (asociaciones religiosas), regidas por la legislación canónica y amparadas por el concordato con la Santa Sede, aprobado por la Ley 20 de 1974.

ART. 2º—El presente decreto rige desde la fecha de su publicación”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se controvierte la legalidad del Decreto 1175 de 1991, expedido por el Presidente de la República, en cuanto dispuso: “ART. 1º—Queda suspendido el plazo establecido por el Decreto 3101 de 1990 para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio correspondiente a las conferencias episcopales y de superiores mayores, las iglesias particulares, parroquias y seminarios (asociaciones religiosas), regidas por la legislación canónica y amparadas por el concordato con la Santa Sede, aprobado por la Ley 20 de 1974”.

En atención a las razones en que se sustentan los cargos de la demanda, procede el siguiente análisis:

En virtud de lo dispuesto en el artículo 23 del estatuto tributario, “los movimientos, asociaciones, y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro”, no son contribuyentes del impuesto sobre la renta. No obstante, dichas asociaciones se encuentran obligadas a presentar una declaración anual de ingresos y patrimonio, según el artículo 598 del mismo estatuto, que dispone:

“ART. 598.—Entidades obligadas a presentar declaración. Por los años gravables 1987 y siguientes, están obligadas a presentar declaración de ingresos y patrimonio, todas las entidades no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, con excepción de las siguientes:

a) La Nación, los departamentos, las intendencias y comisarías, los municipios y el distrito especial de Bogotá, y

b) Las juntas de acción comunal y defensa civil, los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, y las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal”.

La declaración de ingresos y patrimonio a que se refiere la norma, tiene como finalidad suministrar a la administración tributaria un instrumento de control fiscal, tal como se infiere del artículo 599 ib., según el cual la declaración de ingresos y patrimonio debe contener “la información necesaria para la identificación y ubicación de la entidad no contribuyente” y “La discriminación de los factores necesarios para determinar el valor de los activos, pasivos, patrimonio, ingresos, costos y gastos”. Además de las formalidades generales, como son el formulario debidamente diligenciado, la firma del declarante, y en algunos casos la firma de revisor fiscal o contador público.

Con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la obligación formal de declarar, el artículo 579 de la misma normatividad establece:

“ART. 579.—Lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias. La presentación de las declaraciones tributarias deberá efectuarse en los lugares y dentro de los plazos que para tal efecto señale el Gobierno Nacional. Así mismo el gobierno podrá efectuar la recepción de las declaraciones tributarias a través de bancos y demás entidades financieras”.

En cumplimiento del mandato legal contenido en los artículos 579 y 598 del estatuto tributario, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3101 del 28 de diciembre de 1990, “por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos...”, donde dispuso:

“ART. 5º—Entidades no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios con obligación de presentar declaración de ingresos y patrimonio.

Las entidades que se enumeran a continuación deben presentar declaración de ingresos y patrimonio:

1. (...).

3. Las siguientes entidades que sean sin ánimo de lucro:

Instituciones de educación superior aprobadas por el Icfes, sociedades de mejoras públicas, hospitales, organizaciones de alcohólicos anónimos, asociaciones de ex alumnos, religiosas o políticas y fondos de pensionados.

(...)”.

ART. 11.—Declaración de ingresos y patrimonio formulario Nº 1, sociedades. Las entidades obligadas a presentar declaración de ingresos y patrimonio deberán utilizar el formulario Nº 1, declaración de sociedades, omitiendo el diligenciamiento de los datos relativos a la liquidación del impuesto y anticipo.

Los plazos para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio, correspondientes al año gravable 1990, serán los mismos establecidos para la presentación de las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios para las sociedades a que se refiere el artículo 8º del presente decreto”. (resalta la Sala)

A través de las precitadas disposiciones se reconoce la calidad de no sujetos pasivos del impuesto de renta de las “asociaciones religiosas”, al eximirlas del pago del impuesto y se les adscribe la obligación de presentar declaración de ingresos y patrimonio por el año gravable 1990, dentro de los mismos plazos establecidos para la presentación de las declaraciones del impuesto de renta de las sociedades.

Igual reconocimiento se hace en los decretos de plazos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional, para los años gravables de 1991 y siguientes (D. 2810/91, 2064/92, 2511/93, 2798/94, 2231/95, 2300/96, 2649/98, 2652/98, 2588/99, 3258/2002).

Si bien las normas tributarias comentadas se refieren en forma genérica a las “asociaciones religiosas sin ánimo de lucro”, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 1175 de 1991, y disponer la suspensión del término para presentar las declaraciones de ingresos y patrimonio, previsto en el Decreto 3101 de 1990, limitó tal decisión a las “asociaciones religiosas regidas por la legislación canónica y amparadas por el concordato con la Santa Sede, aprobado por la Ley 20 de 1974”.

Tal decisión dio origen al pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en la Sentencia T-352 de julio 30 de 1997, a propósito de la acción de tutela instaurada por la comunidad religiosa “Casa sobre la Roca”, donde se tuteló el derecho a la igualdad, según el cual, con tal decisión se establece un trato diferenciado entre las distintas congregaciones religiosas, consistente en que mientras se impone a la mayoría de tales comunidades la obligación de presentar anualmente una declaración de ingresos y patrimonio, la Iglesia Católica se encuentra eximida de tal obligación, sin que exista una justificación objetiva y razonable que avale la decisión del gobierno de eximir a la iglesia católica de una obligación que recae sobre las restantes comunidades religiosas.

Sobre las razones que según los considerandos del mismo Decreto 1175 de 1991, justificarían tal discriminación, la Corte advirtió:

“Podría alegarse que se trata de promover las relaciones internacionales con el Estado Vaticano y de dar cumplimiento a una obligación de carácter internacional contenida en el concordato aprobado a través de la Ley 20 de 1974. Sin embargo, este objetivo no es suficiente para quebrantar la igualdad que debe existir entre todas las comunidades religiosas, y aunque lo fuera, el propio texto del concordato (art. XXIV) reconoce la regla de justicia que impone un trato similar en materia fiscal, respecto de las distintas congregaciones religiosas”.

En virtud de lo anterior, la Corte decidió en la misma sentencia:

“Segundo. Ordenar a la DIAN aplicar en términos de igualdad lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1175 de 1991, y en consecuencia suspender, para todos los efectos legales, la aplicabilidad de los plazos contenidos en el Decreto 2300 de 1996, en relación con la Casa sobre la Roca-iglesia cristina(sic) integral, bajo las condiciones establecidas en esta sentencia”.

Precisado lo anterior procede la Sala a analizar si las facultades para la expedición del decreto acusado, los efectos de su aplicación y su motivación, aspectos a los cuales se circunscribe la inconformidad del accionante conllevan a la declaratoria de nulidad pretendida.

Sea lo primero advertir que la Ley 20 de 1974 no contiene ningún tratamiento tributario especial distinto al beneficio fiscal previsto en el artículo XXIV (declarado exequible la C. Cons. en Sent. C-27/93 de feb. 5), en virtud del cual, las propiedades inmuebles pertenecientes a la iglesia y demás personas jurídicas, destinadas al culto, están exentas de tributos y que tal disposición no es oponible a la obligación de presentar declaración de ingresos y patrimonio, que en los términos de las normas tributarias se impone a las congregaciones religiosas.

En efecto, tal como se infiere del artículo 599 del estatuto tributario la obligación de presentar declaración de ingresos y patrimonio no lleva implícita la de pagar impuesto alguno, y tampoco se deduce del texto de la norma concordataria, restricción alguna en cuanto a las facultades de control que atribuyen las normas nacionales a la administración tributaria. Es así como reza en artículo XXIV de la ley aprobatoria del concordato:

ART. XXIV.—“Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en consideración a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios.

Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a la Iglesia y a las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente concordato, tales como los destinados a obras de culto, de educación o beneficencia se regirán en materia tributaria por las disposiciones establecidas para las demás instituciones de la misma naturaleza”.

Precisa la Sala que, si bien en cierto que en virtud de lo dispuesto en el artículo 579 es clara la competencia que se asigna al Gobierno Nacional para señalar, mediante decreto reglamentario, los plazos y lugares para efectos de la presentación de las declaraciones tributarias, y que en dichas facultades puede entenderse incluida la de suspender los términos inicialmente señalados para el efecto, cuando existan razones que justifiquen tal decisión, también lo es, que en virtud de la independencia de las vigencias fiscales, corresponde al Gobierno Nacional expedir anualmente el decreto que señale los plazos para el cumplimiento de la obligación de declarar.

Ahora bien, la obligación de presentar la declaración de ingresos y patrimonio de las asociaciones religiosas está expresamente consagrada en la ley (E.T. art. 598), luego no puede el Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario modificar la ley, excluyendo de dicha obligación a entidad alguna, pues con ello estaría excediendo sus facultades reglamentarias, abrogándose una competencia que solo corresponde al Congreso en virtud del mandato constitucional previsto en los artículos 150-1 y 338 de la Carta Política.

De otra parte, aun cuando en los considerandos del Decreto 1175, que diga que “es conveniente suspender el plazo para el cumplimiento de la citada obligación tributaria hasta tanto se defina por las partes, la interpretación definitiva del concordato con la Santa Sede actualmente vigente”, no puede aceptarse tal señalamiento como justificación para que se entiendan excluidas de la obligación de presentar declaración las asociaciones religiosas, puesto que como ya se dijo, el tratamiento tributario previsto en la Ley 20 de 1974, es en relación con la no imposición de gravámenes a las propiedades inmuebles de tales asociaciones, el cual no excluye la obligación de declarar, por cuanto esta última no lleva implícita la de pagar impuesto alguno. Es así como se advierte en los decretos de plazos, que deben abstenerse de diligenciar el formulario de declaración, en la parte que corresponde a la liquidación del impuesto.

Tampoco puede aceptarse que la decisión de suspender para el año fiscal de 1990, la obligación de presentar declaración de ingresos y patrimonio, responda al cumplimiento de la sentencia de tutela a que se ha hecho referencia, como lo indica la demandada, puesto que en primer término, la sentencia de tutela solo favorece a quien ejerció la acción respectiva, y de otra parte, lo tutelado por la Corte fue el derecho a la igualdad, sin que se hiciera pronunciamiento alguno, porque no podía hacerse, sobre la competencia del Gobierno Nacional para modificar el estatuto tributario mediante el Decreto 1175, ni la congruencia entre la Ley 20 de 1974 y el artículo 1º del mismo decreto, o la vigencia temporal de este.

En conclusión, la decisión de suspender la obligación de presentar declaración de ingresos y patrimonio, impuesta por la ley a las asociaciones religiosas, a que se refiere el artículo 1º del Decreto 1175 de 1991, para el año gravable 1990, resulta violatoria de las disposiciones contenidas en los artículos 579, 598 y 599 del estatuto tributario.

Lo anterior, porque si bien se faculta al Gobierno Nacional para fijar los plazos de presentación de las declaraciones tributarias, respecto de los sujetos obligados a declarar, dicha facultad no incluye la de eximir de esta obligación a entidad alguna. Así que si la ley consagra la obligación de presentar anualmente declaración de ingresos y patrimonio, a las asociaciones religiosas, no puede desconocerse el mandato legal, so pretexto de la observancia de un tratamiento especial contenido en la ley que aprobó el concordato, cuando en realidad no existe contradicción alguna entre la norma concordataria y la normatividad tributaria nacional aplicable. En consecuencia habrá de decretarse la nulidad del decreto acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del Decreto 1175 del 6 de mayo de 1991, expedido por el Presidente de la República, “por el cual se suspende el plazo para presentación de las declaraciones de ingresos y patrimonio para algunas entidades regidas por legislación canónica” (año gravable 1990).

Se reconoce a la doctora Flori Fierro Manzano como apoderada de la Nación en los términos del poder que obra a folio 48.

Cópiese, notifíquese, comuníquese.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sección de la fecha.

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