Sentencia 13418 de mayo 6 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2002-0078-01 (13418)

Consejera Ponente:

María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Jenny del Pilar Sandoval Espitia

Demandado: Gobierno Nacional

Ref.: Nulidad del Decreto 1886 de agosto 3 de 1994 por el cual se adiciona el Decreto 2360 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional.

Bogotá, D.C., seis de mayo de dos mil cuatro.

Fallo

La ciudadana Jenny del Pilar Sandoval Espitia en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del Decreto 1886 de agosto 3 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional.

Norma demandada

Su texto es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 1886 de 1994

(Agosto 3)

“Por el cual se adiciona el Decreto 2360 de 1993, sobre límites de crédito”.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el artículo 5º de la Ley 35 de 1993, incorporado como tal al artículo 49 del estatuto orgánico del sistema financiero,

DECRETA:

ART. 1º—Límites para accionistas. Ninguna entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podrá realizar operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad.

La prohibición establecida en el inciso anterior se extenderá hasta por un período de un año contado a partir de la fecha en que el hecho se produzca.

PAR.—El cumplimiento de lo previsto en el presente artículo se verificará con sujeción al inciso 2º del artículo 13 del Decreto 2360 de 1993.

ART. 2º—Vigencia. El presente decreto adiciona el Decreto 2360 de 1993 y rige desde la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase”.

Demanda

Como hechos la actora señala que la Constitución Nacional establece que el Congreso de la República puede otorgar al Presidente facultades de intervención en la actividad financiera (art. 189, num. 25).

La Ley 35 de 1993, constituye la ley marco de intervención estatal en el sector financiero y en el artículo 5º se indica que dicha intervención será para democratizar el crédito mediante el señalamiento de límites máximos de crédito para cada persona natural o jurídica. Tal disposición fue incorporada al estatuto financiero en el artículo 49, cuyo texto transcribe.

En desarrollo de la norma comentada el Gobierno Nacional expidió el decreto que se impugna, que prohíbe a los accionistas del sector financiero acceder al crédito de una entidad, en las condiciones que allí se señalan.

Normas violadas y concepto de la violación

Con fundamento en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo que indica que son anulables los decretos gubernamentales cuando violan la Constitución y la ley por infringir las normas en que deberían fundarse, la actora señala que ello ocurrió en el presente caso, ya que el Presidente perdió el poder regulador omnímodo que tenía respecto del sector financiero, conforme a lo previsto en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional que limita su intervención a lo previsto por el legislador (art. 150, num. 19) de manera que debe observar estricta y celosamente los marcos que éste le fije, así como los objetivos y criterios para llevar a cabo la intervención.

Indica la actora que el Presidente de la República so pretexto de democratizar el crédito, impuso una prohibición a todo accionista que llegue a poseer en una institución financiera el 10 o más por ciento del capital por el término de un año, no obstante que el gobierno solo podía establecer límites máximos al crédito o de concentración de riesgos para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo y así concluye que hubo exceso del ejecutivo al expedir el Decreto 1886 de 1994, cuya nulidad se demanda.

Suspensión provisional

Mediante auto de junio 5 de 2002, se admitió la demanda y se negó la solicitud de suspensión provisional del decreto impugnado por cuanto se requería de un estudio de las normas que regulan la intervención del Estado en el sector financiero y del alcance de la disposición para determinar si existió exceso en la facultad reglamentaria.

Oposición

El apoderado de la Nación, luego de referirse a cada uno de los hechos precisa que la argumentación del demandante se centra en la determinación de los límites que una ley marco impone al ejecutivo quien debe desarrollarla.

Afirma que según la Constitución Nacional el legislador puede expedir normas de carácter general para determinadas y específicas materias, que en razón de su complejidad y constante evolución requieren de un especial sistema de complementariedad entre aquél y el ejecutivo. En tales materias la Carta deja al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer en cada caso, de las medidas que a su juicio sean aconsejables, con sujeción a la ley.

Aduce que las materias que la Constitución reservó a las leyes marco tienen como rasgo común que todas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo, a cuestiones económicas esencialmente mutables que exigen una regulación flexible y dúctil o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que por tanto resulta inadecuado y engorroso su manejo a través de la deliberación y votación en el Congreso. Transcribe sentencia de la Corte Constitucional sobre el particular.

Señala que el concepto de ley marco supone una distribución de facultades entre el Congreso y el Gobierno Nacional de manera que al primero le corresponde consagrar los preceptos generales y a este reglamentar a través de decretos, en forma amplia pero sujeto a la ley, sin que ninguno pueda invadir la actividad del otro al punto de vaciarla.

Sostiene que conforme con lo anterior el ejecutivo desarrolló la Ley 35 de 1993 que establece el marco de intervención del gobierno en las actividades que allí se indican y que con el artículo 5º, incorporado luego como el 49 del estatuto orgánico del sistema financiero, se dispuso que el gobierno fijará los límites máximos de crédito con lo cual reconoce la flexibilidad que el tema exige para adecuarse diariamente a las variaciones porque de no haber sido así se desconocería la naturaleza voluble del mercado financiero y atrofiaría el devenir del mismo por la complejidad que implicaría su manejo a través de las discusiones en el Congreso. Considera entonces que se justifica dejar en manos del gobierno la consagración de límites más o menos estrechos o flexibles y suponer inclusive por conveniencia, que aquéllos tengan las características de prohibiciones temporales.

Se refiere al concepto “limitar” para señalar que prohibir a una entidad financiera, temporalmente, la realización de operaciones activas de crédito con personas que adquieran o posean participaciones en determinada cuantía en la misma entidad, supone que vencido el plazo límite sí lo podrá hacer, con lo cual mediante decreto, se fija la extensión de un derecho que fue lo que hizo el Decreto 1886 de 1994 que se impugna.

Finalmente afirma que una norma que disponga en estos casos, si la expresión “límites máximos” no permite el establecimiento de “prohibiciones” es descontextualizar los principios y directrices que se enmarcan en la ley. De manera que es propio del ejecutivo, contar con la capacidad suficiente para el desarrollo de las materias a que se refiere la Ley 35 de 1993 y si lo hiciera el Congreso invadiría la órbita exclusiva de aquél. Así las cosas, la norma impugnada se ajusta a la ley y la Constitución.

Alegatos de conclusión

La parte actora reitera que mediante el decreto cuestionado se impuso una prohibición de crédito a todo accionista que llegue a poseer en una institución financiera el diez o más por ciento o más de su capital por el término de un año, cuando el gobierno solo podía establecer límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo.

Señala que la litis se contrae a determinar si con el acto acusado se estableció una prohibición o una limitación y que de ser lo primero el gobierno excedió sus facultades. Indica que la defensa se basa en que se trata de un límite temporal y en modo alguno de una prohibición absoluta. Aduce que no se discute la importancia de norma para evitar los autopréstamos de otros tiempos y la consiguiente quiebra de las entidades financieras con grave daño para el ahorro público. Fue así como ante la omisión imperdonable del Decreto 2360 de 1993, que nada dijo al respecto, se expidió el decreto que ahora se impugna, solo que se produjo en vigencia de la Ley 35 de 1993 que facultó al gobierno para determinar límites de crédito exclusivamente y así este actuó por fuera de los parámetros legales por lo que debe declararse la nulidad impetrada.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público reitero a argumentación expuesta al contestar la demanda.

Ministerio Público

La procuradora sexta delegada ante la corporación emitió concepto desfavorable a las pretensiones de la demanda.

Con fundamento en el artículo 49 del estatuto orgánico del sistema financiero, señala que el Presidente de la República goza de amplitud legal para ajustar el programa de democratización del crédito, con los elementos y medidas aptos para el logro de ese propósito, inclusive en la participación en el capital de las entidades financieras, de las personas naturales o jurídicas accionistas. El ejecutivo deberá tener en cuenta los factores que señaló el legislador para evitar que el otorgamiento de crédito se vuelva discriminatorio o injustificadamente inalcanzable.

La representante del Ministerio Público no encuentra que el decreto acusado exceda las facultades propias del ejecutivo o que introduzca una medida contraria a la ley, pues si se trata de democratizar el crédito, resulta razonable y ajustado al espíritu de la ley, que los accionistas no puedan temporalmente gozar de los cupos de crédito, para evitar su concentración en esas personas y alcanzar la adecuada distribución del riesgo para proteger los intereses de los ahorradores y garantizar la estabilidad económica y financiera de las instituciones del sector, por tanto con la norma impugnada se adopta una práctica sana que busca la igualdad en el otorgamiento del crédito.

Consideraciones de la Sala

Se demanda la nulidad del Decreto 1886 de agosto 3 de 1994, por cuanto, según la libelista, el Gobierno Nacional al expedirlo excedió las facultades otorgadas por el artículo 5º de la Ley 35 de 1993, norma que fue incorporada en el 49 (sic) del estatuto orgánico del sistema financiero, ya que este autorizó al ejecutivo para que estableciera límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo y no una prohibición como se reglamentó en el citado decreto.

El Decreto 1886 de 1994, dispone:

“ART. 1º—Límites para accionistas. Ninguna entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podrá realizar operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad.

La prohibición establecida en el inciso anterior se extenderá hasta por un período de un año contado a partir de la fecha en que el hecho se produzca.

PAR.—El cumplimiento de lo previsto en el presente artículo se verificará con sujeción al inciso 2º del artículo 13 del Decreto 2360 de 1993.

ART. 2º—Vigencia. El presente decreto adiciona el Decreto 2360 de 1993 y rige desde la fecha de su publicación”.

El artículo 49 del estatuto orgánico del sistema financiero, prescribe:

“ART 49.—Democratización del crédito. El Gobierno Nacional intervendrá para promover la democratización del crédito. Para este efecto fijará a las entidades objeto de intervención límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo.

Además, el Gobierno Nacional podrá dictar normas con el fin de evitar que en el otorgamiento de crédito por parte de las instituciones sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la operación y la capacidad de pago del solicitante.

Para este mismo propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a través de las mismas se impida injustificadamente el acceso al crédito o a los demás servicios financieros”.

Conforme a lo previsto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, al Congreso le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los criterios y objetivos a los cuales debe someterse el gobierno para, entre otros efectos, regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

En concordancia con el anterior precepto, el numeral 25 del artículo 189 ibídem dispone que al Presidente de la República le corresponde, entre otras funciones, ejercer la intervención en las indicadas actividades de acuerdo con la ley.

Este es el origen constitucional de las denominadas leyes marco que se distinguen de otras fundamentalmente porque en ellas el Congreso tiene determinada su competencia en cuanto solo dicta normas generales y señala criterios y objetivos para que el Presidente de la República las desarrolle. Así mismo se caracterizan por regular temas que por su naturaleza están sujetos a constante variación debido a factores internos y externos que obligan al ejecutivo a adoptar políticas que permitan su ajuste oportuno a los criterios y objetivos que el legislador estableció.

En estas condiciones debe la Sala establecer si en el caso, el Decreto 1886 de 1994, se ajustó a los parámetros del artículo 5º de la Ley 35 de 1993, norma incorporada en el 49 del estatuto orgánico del sistema financiero.

Como se observa, del texto transcrito de esta última norma, el legislador autorizó al gobierno para que mediante su intervención fijará limites máximos de crédito o de concentración de riesgo con un propósito, la democratización del crédito.

Ahora bien, a través del Decreto 1886 de 1994, el gobierno dispuso que ninguna entidad podrá realizar operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad. Y como allí mismo se prevé, tal prohibición se extenderá por el término de un año contado desde que el hecho se produzca.

De lo anterior para la Sala es claro que mediante el acto acusado el gobierno estableció una prohibición para los accionistas que posean o adquieran el 10% o más del capital de la entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, por lo que corresponde analizar si con dicha prohibición se garantizan los principios y objetivos fijados por el legislador para la democratización del crédito.

El artículo 49, del estatuto orgánico del sistema financiero, EOSF, pertenece al capítulo único de la parte II, denominado “intervención en las actividades financiera y aseguradora” y en el artículo 46 prescribe los objetivos y criterios y sobre el tema en debate en el literal f) se indica:

“f. Democratizar el crédito, para que las personas no puedan obtener, directa o indirectamente, acceso ilimitado al crédito de cada institución y evitar la excesiva concentración del riesgo”.

Como puede advertirse el artículo 49 refleja el criterio del legislador, al facultar al Gobierno Nacional para fijar límites máximos de crédito o concentración de riesgo. Por su parte, mediante el acto acusado el ejecutivo prohibió por el término de un año que las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria pudieran realizar operaciones activas de crédito con personas naturales o jurídicas que llegaren a poseer o adquirir el 10% o más de capital de la entidad.

Si la expresión limitar, conforme al Diccionario Real de la Lengua Española, entre otras acepciones, significa fijar la mayor extensión que pueden tener los derechos o facultades de alguien y una prohibición implica vedar o impedir el uso o ejecución de una cosa, (sic) se considera que la llamada “prohibición” en el decreto impugnado, es expresión de un límite y como tal no es suficiente razón estimar que cuando la norma superior habla de límite y la reglamentaria de prohibición se viole la primera.

En el presente caso, el análisis debe ir más allá, vale decir si la prohibición en efecto se ajusta a los objetivos y criterios fijados por el legislador.

Como se advierte del texto del acto acusado su fundamento legal es el artículo 49 del EOSF, el cual estableció que el gobierno podría fijar límites máximos de crédito o de concentración de riesgo, es decir que en consonancia con la democratización del crédito, el ejecutivo regulará los montos de crédito que hagan posible su acceso a todos a quienes lo requieran sin que puedan existir privilegios para personas (naturales o jurídicas) que tengan una posición favorable.

El decreto acusado se refiere a los accionistas, sobre los cuales no existe duda de su posición propicia para obtener un crédito y el objetivo es democratizarlo, por lo cual el establecimiento de un límite no sobre montos sino temporal —aunque en forma de prohibición—, como el que está allí contenido, solo difiere en el tiempo el uso de la anotada posición aun cuando con ello no se garantice de manera óptima la igualdad de condiciones en el acceso a las operaciones activas de crédito tal y como lo ordena el legislador en el citado artículo 49.

Así las cosas para la Sala la prohibición dispuesta en el decreto impugnado no se aparta de los criterios y objetivos previstos por el legislador en cuanto limitó a las personas, naturales y jurídicas, que llegaren a poseer o adquirir el 10% o más del capital de la entidad, realizar operaciones activas de crédito con esta, solo se trata de un plazo suspensivo, vencido el cual surge favorable la posición como accionista frente a las demás personas que demanden créditos de la misma entidad, amén de que el fundamento para su expedición es el artículo 49 del EOSF, que refiere a límites máximos de crédito o concentración de riesgo, criterios válidos para apoyar la norma.

Destaca la Sala la importancia que tiene esta reglamentación y la amplitud legal que tiene el ejecutivo para materializar los objetivos y criterios fijados por el legislador en esta materia dado que el legislador procura la protección de intereses superiores como la estabilidad del sistema financiero y la credibilidad que debe ofrecerse al público en general, como parte de la estructura económica de la Nación.

Así las cosas, para la Sala el Decreto 1886 de 1994, no violó las normas que invoca el libelista en cuanto el Gobierno Nacional al reglamentar la ley marco de intervención en el sector financiero, observó estrictamente los objetivos y criterios fijados por el legislador, por lo que no procede la nulidad impetrada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

Deniéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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