Sentencia 13481 de diciembre 7 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RESPONSABILIDAD ESTATAL

POR LA PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD

EXTRACTOS: «El primer intento de construcción por vía legislativa de la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 90 constitucional, lo constituye el Código de Procedimiento Penal contenido el Decreto constitucional 2700 de 1991, expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 5º transitorio, literal a) de la Carta. Dicho decreto con fuerza de ley, que estuvo vigente entre el 1º de julio de 1992 y el 23 de julio de 2001, en su artículo 414 prescribía:

“Indemnización por privación injusta de la libertad. Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios. Quien haya sido exonerado por sentencia absolutoria definitiva o su equivalente porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible, tendrá derecho a ser indemnizado por la detención preventiva que le hubiere sido impuesta siempre que no haya causado la misma por dolo o culpa grave”.

La interpretación de la Sala sobre el alcance de esta modalidad de responsabilidad del Estado por el hecho de los jueces ha experimentado una notable evolución y sus diversos criterios pueden agruparse en tres grandes líneas jurisprudenciales.

Una primera línea jurisprudencial podría calificarse de “restrictiva”, pues si bien partió de la alusión expresa a esta norma, se entendió que instituyó “la posibilidad de ejercer la acción indemnizatoria frente al Estado, por aquellas personas que, por causa de alguna decisión judicial se hubieren visto ilegítimamente privadas de su libertad” (se resalta). En ese sentido, se indicó que la responsabilidad del Estado por “falla del servicio judicial” podía declararse en situaciones especiales en las que “... por ser tan ostensible y manifiestamente errado el comportamiento del juez, con su proyección hacia los asociados, ocasione perjuicios graves...” (16) . De manera más explícita, en sentencia del 25 de julio de 1994 (exp. 8666), se expresó que “la investigación de un delito cuando medien indicios serios contra una persona sindicada, es una carga que todas las personas deben soportar por igual”, y que “la absolución final ... no prueba per se que hubo algo indebido en la detención”.

Una segunda línea jurisprudencial entendió que en los tres eventos previstos en el artículo 414 (absolución cuando el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no estaba tipificada como punible) la responsabilidad es objetiva, por lo cual resulta irrelevante el estudio de la conducta del juez o magistrado para tratar de definir si por parte de él hubo dolo o culpa (17) . Se consideró, además que, en tales eventos, “la ley presume que se presenta la privación injusta de la libertad”, pero se precisó que en todos en aquellos casos no subsumibles en tales hipótesis normativas se exigiría al demandante acreditar el error jurisdiccional derivado no solo del carácter “injusto” sino “injustificado” de la detención (18) .

Nótese que la jurisprudencia encontró, en el artículo 414 del derogado Código de Procedimiento Penal, dos preceptos (19) . Un primer segmento normativo, previsto en su parte inicial, conforme a la cual “quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios”, que vendría a constituir una suerte de cláusula general de responsabilidad del Estado por el hecho de la privación injusta de la libertad, la cual amerita su demostración bien por error o ilegalidad de la detención. La segunda parte de la disposición, en cambio, tipificaría los tres únicos supuestos (absolución cuando el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no estaba tipificada como punible) que, probados, daban lugar a la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva, o lo que es igual, no era menester demostrar la ocurrencia de error judicial o de ilegalidad en la adopción de la medida privativa de la libertad.

Una tercera tendencia jurisprudencial corrigió el criterio absoluto conforme al cual la privación de la libertad es “una carga que todas las personas deben soportar por igual”, que implicaba “imponer a los ciudadanos una carga desproporcionada” (20) , al tiempo que amplió, en casos concretos, el espectro de responsabilidad por privación injusta de la libertad, fuera de los tres supuestos de la segunda parte del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal y, concretamente, a los eventos en que el sindicado fuese absuelto en aplicación del principio universal del in dubio pro reo (21) .

Ahora bien, la Sala destaca, respecto de esta última postura, la providencia de 18 de septiembre de 1997 (exp. 11754), en la que se alude a un tipo de responsabilidad subjetiva representada en el caso allí resuelto en el incumplimiento por parte del Estado, de la carga probatoria que le incumbe dentro de todo proceso penal; el fundamento de la responsabilidad se encontró entonces en la falla del servicio. La inacción por parte de los agentes jurisdiccionales en materia probatoria, comporta consecuencias negativas que —reitera la Sala— no pueden trasladarse al administrado y, por lo mismo, este no tiene el deber jurídico de soportar. En efecto, desde la perspectiva constitucional es inobjetable que:

“... no debe olvidarse que el presupuesto de la aplicación de tal principio, supone una duda para el juzgador penal, lo cual evidencia, precisamente, la deficiencia de la actuación estatal en la labor probatoria, circunstancia que no puede servir de base, ni por asomo, para la exoneración del Estado por la privación injusta de la libertad, pues ha de tenerse presente que, como principio fundamental informador de toda la normativa penal, están los de buena fe y de inocencia, los cuales no pueden desvanecerse y mucho menos inobservarse, por una circunstancia meramente probatoria. La duda, en materia penal, se traduce en absolución y es esta precisamente a la luz del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal la base para el derecho a la reparación. Ya tiene mucho el sindicado con que los jueces que lo investigaron lo califiquen de “sospechoso” y además se diga que fue la duda lo que permitió su absolución, como para que esta sea la razón, que justifique la exoneración del derecho que asiste a quien es privado de la libertad de manera injusta. Entiéndase que lo injusto se opone al valor justicia, por lo cual perfectamente puede sostenerse que en punto del derecho fundamental de la libertad de las personas, la necesaria protección que ha de brindarse al sindicado, no puede caer en el vacío mediante un mal entendimiento y utilización de las medidas de aseguramiento. Ante todo la garantía constitucional del derecho a la libertad y por supuesto, la aplicación cabal del principio de inocencia. La duda es un aspecto eminentemente técnico que atañe a la aplicación, por defecto de prueba, del principio in dubio pro reo. Pero lo que si debe quedar claro en el presente asunto es que ni la sospecha ni la duda justifican en un Estado social de derecho la privación (sic) de las personas, pues se reitera, por encima de estos aspectos aparece la filosofía garantística del proceso penal que ha de prevalecer. Aquí, como se ha observado, sobre la base de una duda o de una mal llamada sospecha que encontrarían soporte en un testimonio desacreditado, se mantuvo privado de la libertad por espacio de más de tres años al demandante, para final pero justicieramente otorgársele la libertad previa absolución” (22) . (negrillas fuera de texto original).

Conforme a lo expresado, debe decirse que, tratándose de la responsabilidad del Estado por el hecho del juez, como ya ha precisado esta corporación (23) , no es dable hacer aseveraciones de carácter absoluto, sino que, a partir de la casuística, corresponderá al juez administrativo evaluar la existencia o no de un daño antijurídico, en la medida en que la injusticia de una detención preventiva no está necesariamente determinada por la ilicitud del acto jurisdiccional que la decreta. Así, en aras de la clara definición de la línea jurisprudencial vigente, se reitera que:

“No puede considerarse, en principio, que el Estado deba responder siempre que cause inconvenientes a los particulares, en desarrollo de su función de administrar justicia; en efecto, la ley le permite a los fiscales y jueces adoptar determinadas decisiones, en el curso de los respectivos procesos, en aras de avanzar en el esclarecimiento de la verdad, y los ciudadanos deben soportar algunas de las incomodidades que tales decisiones les causen. Sin embargo, tampoco pueden hacerse afirmaciones categóricas, para suponer que, en determinados casos, será siempre inexistente el daño antijurídico, mucho menos cuando ha habido lugar a la privación de la libertad de una persona, así sea por corto tiempo, dado que se trata de la vulneración de un derecho fundamental, cuya injusticia, al margen de la licitud o ilicitud de la decisión que le sirvió de fundamento, puede hacerse evidente como consecuencia de una decisión definitiva de carácter absolutorio. He aquí la demostración de que la injusticia del perjuicio no se deriva de la ilicitud de la conducta del agente del Estado” (24) .

Finalmente, la Sala precisa el criterio adoptado en la sentencia de 18 de septiembre de 1997 expediente 11.754, el cual se comenzó a modificar en las sentencias de 27 de noviembre de 2003, expedientes 14.530 y 14.698, en el sentido que estos casos de absolución por duda no se subsumen en la segunda parte del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, como se indicó en la primera providencia citada, pues su tenor literal es claro y el juez administrativo no puede aplicar un criterio de interpretación extensiva a hipótesis diferentes de las tres expresamente previstas allí; lo que da tanto como afirmar que estos eventos exigían por parte del juez la valoración de la situación específica, a fin de establecer si existía o no un daño antijurídico y fundamento para imputarle al Estado la obligación de indemnizar.

(...).

En realidad, el proceso penal adelantado contra Barrera Osorio evidencia ausencia total de medios demostrativos en su contra, dada la naturaleza del medio de prueba exigida como requisito sustancial para la procedencia de la detención preventiva, de conformidad con la legislación procesal penal aplicable al sub judice (CPP,art. 388), y denota un deficiente comportamiento de los agentes estatales (acusador y juez) en ejercicio de la potestad juzgadora y punitiva del Estado, que exige de aquellos especial atención y cuidado, máxime cuando está en juego el derecho fundamental a la libertad personal (art. 28 superior) y que no es ajeno a la llamada justicia regional o de orden público.

A este respecto, la Sala reitera los razonamientos expresados en una providencia que, por los mismos hechos, pronunció en oportunidad precedente:

“Lo que no puede aceptarse de ninguna manera es que la falta de actividad probatoria por parte del Estado la tengan que soportar, privados de la libertad los sindicados, cuando precisamente del cumplimiento a cabalidad de dicha función, depende el buen éxito de la investigación, y desde luego solamente con una adecuada prueba, indicio grave de responsabilidad se repite, era procedente la imposición de la medida de aseguramiento.

Ya se observó que para proferir la medida de aseguramiento de detención la norma procesal penal exige el acreditamiento del indicio grave de responsabilidad. Así las cosas, para la Sala resulta claro que en el presente asunto se configura una privación injusta de la libertad, y así habrá de declararse (34) .

Es obligada inferencia de lo que se viene considerando que de conformidad con lo dispuesto por la primera parte el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, en este evento se configuró la responsabilidad patrimonial del Estado-juez en su modalidad de privación injusta de la libertad.

En efecto, se encuentra plenamente probado el daño infligido al demandante, esto es, su detención en la cárcel del Distrito Judicial de Cali desde el 4 de junio de 1990 hasta el 16 de marzo de 1993, cuando se ordenó su libertad, daño antijurídico en tanto injusto que la víctima no está en la obligación de soportar.

Igualmente está acreditada la falla que se infiere de la valoración y crítica que del material probatorio hizo el propio juzgador penal de instancia, la cual permite a la Sala concluir que en este caso no se reunió el requisito sustancial exigido por la ley procesal penal, vale decir, el indicio grave de responsabilidad.

Así mismo, está probado el nexo de causalidad del daño antijurídico y la actuación falente de la administración de justicia, circunstancia que se infiere de la prueba allegada, en la medida en que Barrera Osorio estuvo detenido por orden del juzgado segundo de orden público sindicado del delito de homicidio con ausencia total de prueba incriminatoria.

De manera que en eventos como este donde se absuelve en realidad por una ausencia absoluta de medios demostrativosy teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Sala destaca que deben reunirse los tres elementos estructurantes de la responsabilidad. En otras palabras, las premisas anteriormente sentadas llevan a la conclusión que en estos casos no se está delante de una modalidad de responsabilidad objetiva de las previstas en la segunda parte del artículo 414 Código de Procedimiento Penal, esto es, que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no constituía hecho punible. Al no lograrse subsumir en ninguna de las tres hipótesis, forzoso es recurrir a la llamada “cláusula general de responsabilidad” contenida en la primera parte del precepto en estudio, y que, como ya se advirtió, exige, la valoración detallada del caso concreto por parte del juez, a fin de determinar si el daño resulta antijurídico y si existe fundamento suficiente para imputarle al Estado la obligación de indemnizar».

(Sentencia de 7 de diciembre de 2004. Expediente 13.481. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez).

(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 1º de octubre de 1992, exp. 7058.

(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera 15 de septiembre de 1994, exp. 9391.

(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 17 de noviembre de 1995, exp. 10056.

(19) Rodríguez Villamizar, Germán. Responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad. En: VVAA Memorias del Décimo Encuentro de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Consejo de Estado, Riohacha, junio de 2003, pág. 107.

(20) Hernández Enríquez, Alier E. Responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado colombiano. En la Revista Derechos y Valores. Vol. IV, Nº 8, diciembre de 2001, de la facultad de derecho de la Universidad Militar Nueva Granada. Allí se agrega: “No es cierto, además, que se trate de un daño que afecte, en igual medida, a todos los ciudadanos; por el contrario, estamos ante un caso típico de sometimiento a un sacrificio especial, en desarrollo de una actividad lícita —la administración de justicia—, que se realiza en beneficio de toda la sociedad”, pág. 134.

(21) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de septiembre de 1997, exp. 11754.

(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de septiembre de 1997, exp. 11754.

(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de 14 de marzo de 2002, exp. 10076; 27 de septiembre de 2000, exp. 11601.

(24) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de septiembre de 2000, exp. 11601.

(34) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de septiembre de 1997, exp. 11754.

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