Sentencia 13481 de mayo 29 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 1100103270002002009101

Ref. :13481

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Juan Guillermo Palacio Restrepo

Impuesto ventas.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Fallo

Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de dos mil tres.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el contribuyente Juan Guillermo Palacio Restrepo, actuando a través de apoderado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo proferido por el administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga, mediante el cual se reclasificó al citado contribuyente del régimen simplificado al régimen común para efectos del impuesto a las ventas.

Antecedentes

Por medio de la Resolución 1244 de abril 28 de 2000, el administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga en uso de las facultades conferidas por el artículo 508-1 del estatuto tributario y el artículo 33 del Decreto 1071 de 1999, reclasificó al contribuyente Juan Guillermo Palacio Restrepo, como responsable del régimen común, quien se encontraba inscrito como responsable del impuesto sobre las ventas en el régimen simplificado.

La resolución citada se fundamentó en dos argumentos, a saber: 1. Que para efectos del control tributario, el administrador de impuestos puede oficiosamente reclasificar a los responsables que se encuentren en el régimen simplificado, ubicándolos en el régimen común y, 2. Que dentro de las funciones establecidas en el artículo 34 del Decreto 1265 del 13 de julio de 1999, corresponde al administrador cumplir las normas que regulan los procedimientos tributarios.

El citado acto administrativo se notificó por correo en la fecha de introducción al mismo, y con fundamento en el artículo 508-1 del estatuto tributario se advirtió al responsable que no procedía ningún recurso por la vía gubernativa.

La demanda

Ante el Tribunal Administrativo de Santander se presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso de la referencia, el cual fue remitido a esta corporación por razón de la competencia. Se solicitó se declarare: la nulidad de la Resolución 1244 de abril 28 de 2000 y a título de restablecimiento del derecho, que no está obligado a cumplir las obligaciones del régimen común por hallarse inscrito en el régimen simplificado y cumplir los requisitos inherentes a este régimen.

Se aducen como violadas las siguientes normas legales y constitucionales: artículos 23, 29, 53 y 238 de la Constitución Política; artículos 499 y 508-1 del estatuto tributario; artículos 28 y ss., 69 a 74, 85 y ss. 137 y ss., 152 y ss. y 206 y ss., del Decreto 1 de 1984.

En el concepto de violación se puso de presente la violación al debido proceso, pues la DIAN trasladó al actor al régimen común sin verificar el no cumplimiento por su parte de los requisitos establecidos en el artículo 499 del estatuto tributario.

Contestación a la demanda

La demandada, Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de su representante judicial se hizo parte dentro del proceso, solicitando negar las súplicas de la demandas, porque el acto objeto de la acción, fue revocado por la misma administración mediante Resolución 250 de julio 13 de 2001.

Finalmente señaló que la condena en costas no procede, ya que no existe causación de daño ni puesta en marcha innecesaria de la jurisdicción por parte de la administración.

Alegatos de conclusión

La DIAN reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.

La parte actora guardó silencio en esta etapa.

El Ministerio Público

Representado por la procuradora sexta delegada en lo contencioso ante esta corporación, consideró que se debe acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto el acto administrativo acusado vulnera los artículos 29 de la Carta y 28, inciso 1º y 35, inciso 1º del Código Contencioso Administrativo; y también, los artículos 499, 508-1 y 508-2 del estatuto tributario, toda vez que la administración no verificó si el contribuyente cumplía los requisitos exigidos por la ley para reclasificarlo ni comprobó la variación de las circunstancias allí enunciadas.

Consideraciones de la Sección

La corporación tiene competencia para conocer el presente proceso privativamente y en única instancia en razón a que el acto administrativo que se demanda, la Resolución 1244 de abril 28 de 2000, es del orden nacional y carece de cuantía.

Debe precisarse que, si bien en la actualidad en virtud de la revocatoria directa el acto acusado —28 de octubre de 2002— no produce efectos, mientras estuvo vigente sí lo hizo, pues como la doctrina lo ha manifestado la revocatoria del acto es un acto de naturaleza constitutiva y no declarativa como ocurre con la nulidad, por ello las consecuencias de una y otra son diferentes, en efecto son de carácter ex nunc, o hacia el futuro, la primera y ex tunc, o hacia el pasado, la segunda.

Por lo tanto, no pueden considerarse retroactivos los efectos de la revocatoria, como lo pretende la administración cuando solicita a esta corporación declararse inhibida para conocer el fondo del asunto, pues son válidos los efectos que durante la existencia del acto, jurídicamente se produjeron (1) .

(1) Sentencia de mayo 5 de 1981, Sala Constitucional, Corte Suprema de Justicia.

En consecuencia, la Sala entrará a examinar la legalidad de la Resolución 1244 de abril 28 de 2000, mientras estuvo vigente.

La litis se centra a determinar si el acto administrativo anteriormente reseñado, por medio del cual se reclasificó al actor como responsable del impuesto a las ventas en el régimen común se ajustó o no a derecho, ya que en criterio del actor con tal actuación se vulneraron entre otros, los artículos 499 y 508-1 del estatuto tributario, el primero por falta de aplicación, y el segundo por indebida aplicación.

Las normas en mención en su orden textualmente consagran lo siguiente:

“ART. 499.—Quiénes pertenecen a este régimen. Los comerciantes minoristas o detallistas, cuyas ventas estén gravadas a la tarifa general del impuesto sobre las ventas, así como quienes presten servicios gravados, podrán inscribirse en el régimen simplificado del impuesto sobre las ventas cuando cumplan la totalidad de las siguientes condiciones:

1. Que sean personas naturales.

2. Que tengan máximo dos establecimientos de comercio.

3. Que no sean importadores de bienes corporales muebles.

4. Que no venda por cuenta de terceros así sea a nombre propio.

5. Que sus ingresos netos provenientes de su actividad comercial en el año fiscal inmediatamente anterior, sean inferiores a la suma de cuarenta y cuatro millones setecientos mil pesos ($ 44.700.000, valor base año 1994). (año 1998: $ 77.900.000).

6. Que su patrimonio bruto fiscal a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, sea inferior a ciento veinticuatro millones doscientos mil pesos ($ 124.200.000, valor base año 1994)” (año 1998: $ 216.500.000)”.

ART. 508-1.—Cambio de régimen por la administración. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior (art. 508) (2) , para efectos de control tributario, el administrador de impuestos podrá oficiosamente reclasificar a los responsables que se encuentren en el régimen simplificado, ubicándolos en el común.

(2) Artículo 508 estatuto tributario: “Quienes se acojan al régimen simplificado deben manifestarlo a la Dirección General de Impuestos Nacionales. Los responsables que se acojan al régimen simplificado deberán manifestarlo expresamente ante la Dirección General de Impuestos Nacionales, al momento de la inscripción y en todo caso, a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de finalización del primer período gravable.

De no hacerlo así, la Dirección General de Impuestos Nacionales los clasificará e inscribirá de conformidad con los datos estadísticos que posea”.

La decisión anterior será notificada al responsable, contra la misma no procede recurso alguno y a partir de bimestre siguiente ingresará al nuevo régimen”.

El administrador de Impuestos Nacionales de Ibagué, sustentó la decisión de reclasificar al actor en los siguientes considerandos:

“1. Que para efectos de control tributario, el administrador de Impuestos Nacionales podrá oficiosamente reclasificar a los responsables que se encuentren en el régimen simplificado, ubicándolos en el común.

2. Que dentro de las funciones establecidas en el artículo 34 del Decreto 1265 del 13 de julio de 1999, corresponde al administrador cumplir las normas que regulan los procedimientos tributarios”.

Planteada así la controversia en torno al acto administrativo arriba reseñado, la Sala se pronuncia en los siguientes términos:

Para efectos del impuesto sobre las ventas, los responsables se clasifican en responsables del régimen común y responsables del régimen simplificado. Por regla general los responsables del impuesto a las ventas pertenecen al régimen común, y por excepción, esto es, cuando cumplen la totalidad de requisitos consagrados en la ley (E.T. art. 499), pertenecen al régimen simplificado.

El régimen simplificado conlleva un tratamiento especial para las personas naturales, pequeños comerciantes, fabricantes y quienes prestan servicios gravados, cuyo objetivo es facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, por medio del cálculo del impuesto, la presentación de la declaración de ventas, la facturación y la contabilidad de fácil y limitado manejo, como quiera que los responsables que encajan en este régimen por lo general no tienen que pagar impuesto. (A partir de la L. 223/95 se modificaron tales obligaciones, por tanto, la responsabilidad frente al Estado es meramente nominal).

Ahora bien, los responsables que se acogen al régimen simplificado deben manifestarlo expresamente ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al momento de la inscripción (registro nacional de vendedores) o a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de finalización del primer período gravable (E.T. art. 508).

Si los ingresos netos de un responsable de impuesto sobre las ventas perteneciente al régimen simplificado en lo corrido del respectivo año gravable superan la suma de $ 44.700.000 (valor base año 1994) (año 1999: $ 77.900.000), el responsable pasa automáticamente al régimen común a partir de la iniciación del bimestre siguiente (E.T. art. 508-2 adicionado L. 488/99, art. 56).

De igual modo, “para efectos de control tributario” la administración oficiosamente, puede reclasifícar a los responsables que se encuentren en el régimen simplificado ubicándolos en el régimen común (E.T. art. 508-1), siempre y cuando no cumplan las condiciones señaladas en la ley para pertenecer a aquél.

La Sala estima que la actuación acusada vulnera las normas que cita la demanda toda vez que, si bien la administración de impuestos tiene facultad para reclasifícar “de oficio” o por iniciativa de aquélla a un responsable del régimen simplificado ubicándolo en el régimen común, tal facultad debió ser ejercida sin desconocer los requisitos que para pertenecer al régimen simplificado consagra el artículo 499 del estatuto tributario.

No podía la administración sin violar la ley reclasificar a los responsables con el sólo argumento del “control tributario”, ya que como lo puso de manifiesto la Corte Suprema de Justicia al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 43 de la Ley 49 de 1990 (E.T. art. 508-1), la atribución otorgada no equivale a que el funcionario en ejercicio de ella pueda adoptar una decisión arbitraria y desprovista de la sujeción a la regulación legal integral de la cual forma parte ya que tornaría el acto en simple expresión de una voluntad omnímoda y caprichosa del funcionario.

En el sub judice, tal y como se evidencia en los considerandos de la resolución, la administración se fundamentó en las facultades otorgadas por el artículo 508-1 del estatuto tributario, sin determinar de manera clara si el responsable inscrito en el régimen simplificado, para la época de los hechos cumplía o no los requisitos establecidos en el artículo 499 ib, pues de la información que contiene los actos administrativos acusados no se deduce que los contribuyentes excedieran el valor de los ingresos netos y el patrimonio bruto límite para el año gravable inmediatamente anterior al objeto de la reclasificación.

Es de anotar que el actor en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 508 del estatuto tributario, se acogieron de manera expresa al régimen simplificado, por tanto, como ya lo ha expresado la Sala en otras oportunidades, a la administración le correspondía la carga de la prueba encaminada a desvirtuar ese hecho, vale decir, que el responsable no se encontraba dentro de los parámetros establecidos en el artículo 499 para pertenecer al régimen simplificado.

De conformidad con las consideraciones que anteceden y de acuerdo con el concepto emitido por la procuradora sexta delegada, debe accederse a las pretensiones de la demanda encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo acusado declarando que el actor no está obligado a cumplir las obligaciones formales de los responsables del régimen común (3) .

(3) En similar sentido se pronunció la Sala en sentencia de febrero 13 de 2003 expediente 12752, actor: Yolanda Angarita Gómez, M.P. Ligia López Díaz, expediente 13186 actor, Jorge Omar Buriticá Correa, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, entre otras.

Finalmente, y en relación con la petición de costas por concepto de las agencias en derecho, la Sala con fundamento en la facultad conferida en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 y teniendo en cuenta que su valoración es subjetiva del fallador, estima que son viables en atención a la evidente arbitrariedad con que ha actuado la administración al expedir el acto administrativo acusado.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR la nulidad de la Resolución 1244 de abril 28 de 2000, por medio de los cuales (sic) el administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga reclasificó al contribuyente Juan Guillermo Palacio Restrepo, del régimen simplificado al régimen común para efectos del impuesto a las ventas, mientras estuvo vigente.

2. DECLARAR que el contribuyente en mención no estuvo obligado a cumplir las obligaciones formales del régimen común, mientras duró la vigencia del acto acusado.

3. CONDENAR a la parte demandada, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al pago de costas por concepto de agencias en el presente proceso.

4. RECONÓCESE personería para actuar a la abogada Patricia del Pilar Romero Angulo, como apoderada de la parte demanda (sic) conforme al poder que le fue debidamente otorgado y que obra a folio 81 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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