Sentencia 13503 de octubre 31 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

DELEGACIÓN DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

Responsabilidad del delegante y delegatario.

EXTRACTOS: «A efectos de resolver sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Minas y Energía, se requiere precisar si la delegación de facultades para adelantar procedimientos y expedir actos administrativos exime de toda responsabilidad al delegante por razón de los trámites adelantados y las decisiones adoptadas por el delegatario, o no. [...].

2.3. La legitimación en la causa por pasiva de la entidad pública delegante, en el proceso en el cual se demanda la nulidad de actos administrativos expedidos por el delegatario, en ejercicio de las facultades delegadas.

2.3.1. La legitimación en la causa en la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Sea lo primero advertir, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que esta, en los procesos ordinarios y según lo ha señalado la Sala, no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado.

Adicionalmente, se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa (6) . La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquel a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, pues, como lo ha precisado la Sala,

“La excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (CCA, art. 164) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal.

La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado —modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante— que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo.

La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado” (7) .

Lo anterior lleva a concluir que en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa, no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues esta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda. En consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que esta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra (8) . De manera ilustrativa, así lo ha explicado la Sala:

“ La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo:

— A, administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si

— A demanda a C, solo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, solo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente.

Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y solo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda” (9) .

Trayendo los conceptos anteriormente referidos al caso concreto, se tiene que, evidentemente, la legitimación de hecho en la causa, por pasiva, concurre tanto en la Gobernación de Antioquia como en el Ministerio de Minas y Energía, entidades contra las cuales el demandante dirige sus pretensiones. En consecuencia, el análisis que se llevará a cabo en el apartado siguiente tiene por objeto establecer si la operatividad de la figura de la delegación de funciones o competencias determina la inexistencia de legitimación material en la causa por pasiva respecto del delegante, cuando los demandados son actos administrativos expedidos por el delegatario, en ejercicio de las facultades delegadas, es decir, si puede considerarse, o no, que procede proferir una sentencia favorable a las súplicas de la demanda y que condene a la entidad pública delegante, no obstante la expresa disposición contenida en el inciso segundo del artículo 211 de la Constitución Política en el sentido de que “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente”.

2.3.2. La delegación administrativa y su incidencia en la legitimatio ad causam, por pasiva, de la entidad delegante de la facultad de expedir los actos administrativos que, una vez proferidos por el delegatario, posteriormente son demandados ante el juez de lo contencioso administrativo.

La Constitución Política de 1991 eligió, como forma de organización del Estado colombiano, la unitaria, aunque con los trascendentales atenuantes que a la centralización como característica inherente a la misma, suponen las nociones de descentralización y autonomía de sus entidades territoriales, las cuales simplemente vienen a constatar la inviabilidad de unos poderes públicos rigurosa e inflexiblemente jerarquizados, en unas sociedades cada vez más plurales, diversas y complejas, en las cuales la inmediación entre decisores públicos y coasociados cobra mayor importancia para garantizar mayores posibilidades de acierto, de eficacia y de aceptabilidad social de las determinaciones adoptadas por aquellos.

En ese orden de ideas, el propio Constituyente de 1991 previó otros elementos atemperadores del centralismo al cual conduciría la versión más “extrema” del Estado unitario y, ya concretamente en relación con la función administrativa, en el artículo 209 de la Carta estableció que la misma habrá de desarrollarse acudiendo a la mencionada descentralización, a la desconcentración y a la delegación de funciones. Esta última, como figura jurídica por medio de la cual el Estado emprende la acción administrativa enderezada a alcanzar sus cometidos valiéndose de la cesión, previa autorización legal para efectuarla, de ciertas funciones que corresponden a una determinada autoridad pública (10) , a otra que las ejerce en nombre de aquella, cuestión que vino a ser objeto de regulación en el artículo 211 constitucional, en los siguientes términos:

“La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.

La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios”.

La delegación de funciones administrativas constituye, entonces, un importante mecanismo para desarrollar la gestión pública con eficacia, economía y celeridad, comoquiera que mal podría desconocerse que los servidores públicos que tienen a su cargo la representación de las entidades públicas las más de las veces carecen de la posibilidad de atender directamente todas las funciones que estatutaria, legal y constitucionalmente les han sido asignadas. De allí que con base en los mencionados y otros preceptos constitucionales que se ocupan de la comentada noción, la figura de la delegación administrativa pueda conceptualizarse como un instrumento jurídico de la actividad pública mediante el cual un funcionario u organismo competente transfiere, en las condiciones señaladas en el acto de delegación y en la ley, a uno de sus subalternos o a otro organismo, una determinada atribución o facultad, siempre y cuando se encuentre legalmente autorizado para ello, o como

“una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (arts. 209, 211, 196, inc. 4º y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por este, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley” (11) .

Son varias las características de la delegación a las cuales, en precedentes ocasiones, se ha referido la jurisprudencia de esta corporación:

a) En primer término, se ha señalado que la finalidad para la cual ha sido creada consiste en posibilitar una distribución de competencias entre las diversas instancias de la administración, que facilite el cumplimiento de las tareas a ella asignadas con mayores eficiencia, eficacia y celeridad (12) . En ese sentido, igualmente, ha sostenido la Corte Constitucional:

“a) La finalidad de la delegación. La delegación es un mecanismo jurídico que permite a las autoridades públicas diseñar estrategias relativamente flexibles para el cumplimiento de funciones propias de su empleo, en aras del cumplimiento de la función administrativa y de la consecución de los fines esenciales del Estado (C.P., arts. 2º y 209).

Por ello, las restricciones impuestas a la delegación tienen una doble finalidad: de un lado, evitar la concentración de poder en una autoridad y preservar “la separación de funciones como uno de los principios medulares del Estado... como una garantía institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal(13) , y de otro lado, evitar que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas” (cursivas en el texto original) (14) .

b) En segundo término, se ha indicado que la delegación es una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia, razón por la cual la antedicha delegación debe estar regulada por la ley (15) . Corolario de lo anterior es la exigencia de autorización legal previa para que pueda producirse la delegación o, en otros términos, la restricción consistente en que las autoridades públicas solo podrán delegar el ejercicio de aquellos asuntos que el legislador expresamente ha autorizado como susceptibles de la multicitada delegación. En esta lógica encuadra la previsión contenida en el artículo 211 de la Carta en el sentido de que la ley deberá fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar (16) .

c) También se ha remarcado que “la delegación no implica la pérdida de la titularidad sino la transferencia del ejercicio de la competencia” (17) . Dos aspectos interesa destacar de esta afirmación: el primero, que en la medida en que la delegación es esencialmente revocable y en cualquier momento el delegante puede reasumir la competencia delegada, se transfiere tan solo el ejercicio, mas no la titularidad de la misma, la cual se mantiene siempre en el catálogo de funciones asignadas por la ley al empleo público correspondiente. Y, el segundo, que si bien tanto la ley (18) y la jurisprudencia —recién citada— como la doctrina (19) han señalado, en no pocas ocasiones que “el objeto de la delegación es la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo” (20) , es lo cierto que el propio Constituyente colombiano zanjó la cuestión al establecer que lo delegable son las funciones propias del cargo del cual se trate —arts. 196, inc. 4º, 209 y 211 constitucionales—.

d) En cuanto a los recursos que proceden contra los actos administrativos expedidos por el delegatario, en ejercicio de las facultades delegadas —asunto cuya determinación el artículo 211 de la Constitución Política defiere al legislador— según la redacción del primer inciso del artículo 12 de la Ley 489 de 1998 (21) , se ha señalado que “comoquiera que el delegatario actúa como si lo estuviera haciendo el delegante”, contra las decisiones que aquel adopta en ejercicio de las atribuciones delegadas proceden los mismos recursos que sería viable ejercer en contra de los actos administrativos proferidos por este (22) —quien, como se ha dicho, mantiene la titularidad de la competencia delegada—.

e) En lo atinente a la improcedencia, en algunos eventos, de acudir a la delegación; a las calidades que deben concurrir en el delegante; a la naturaleza discrecional de la facultad de delegar; a los elementos a tener en cuenta en el acto administrativo mediante el cual se delega y a las diversas posibilidades que en cuanto al sujeto delegatario ofrece el ordenamiento, la jurisprudencia constitucional ha explicado cada uno de dichos extremos de la siguiente manera:

“d) Improcedencia de la delegación. Hay funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite la delegación. Un ejemplo de restricción expresa en materia de delegación se encuentra en la prohibición para que el Vicepresidente de la República asuma funciones de ministro delegatario (C.P., art. 202). (...).

e) El delegante. El delegante es designado por la Constitución o la ley. Por ejemplo, el artículo 211 de la Constitución otorga la calidad de delegante al Presidente de la República (23) y faculta al legislador para que señale las “autoridades administrativas” que pueden actuar como delegantes (24) . Adicionalmente, el carácter de delegante está reservado al titular de la atribución o del empleo público, pues, como lo ha señalado la Corte, ninguna autoridad puede “delegar funciones que no tiene” (25) , es decir, se requiere “que las funciones delegadas estén asignadas al delegante” (26) .

f) Discrecionalidad para delegar. Aunque se disponga de la autorización para delegar, al delegante se le garantiza un amplio margen de discrecionalidad para decidir si delega o no el ejercicio de funciones propias de su empleo o cargo y, en caso de hacerlo, para fijar los parámetros y condiciones que orientarán el ejercicio de la delegación por parte del o de los delegatarios (27) . En este punto debe considerarse que en aplicación de los artículos 209 y 211 de la Constitución, el delegante no podrá tomar decisiones en asuntos cuyo ejercicio haya sido delegado.

g) El acto de delegación. La delegación requiere de un acto formal de delegación, en el cual se exprese la decisión del delegante, el objeto de la delegación, el delegatario y las condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de la delegación (28) . Sobre este requisito señaló la Corte que: “la posibilidad de transferir su competencia —no la titularidad de la función— en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o general o específica” (29) .

h) Subordinación del delegatario. En relación con el carácter jerárquico de la delegación, el artículo 211 de la Constitución Política señala que la ley “fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”. Por lo tanto, el delegatario puede ser o no un funcionario subordinado al delegante, aunque, en este caso, por la naturaleza específica de la actividad contractual y por la titularidad de la función en el jefe o representante de la entidad estatal, la delegación se presenta entre superior - inferior jerárquicos (30)(31) .

f) Por último, en relación con la responsabilidad de delegante y delegatario una vez se ha producido la delegación, la cuestión parecería no ofrecer complejidad alguna si se tiene en cuenta que la previsión contenida en el inciso segundo del artículo 211 de la Constitución parece ser contundente: “La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”. Sin embargo, la Corte Constitucional abordó el punto al estudiar la constitucionalidad del parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001, norma por cuya virtud, en materia contractual, el acto de delegación no exime de responsabilidad al delegante, quien, en consecuencia, puede ser llamado a responder solidariamente con el delegatario por vía de acción de repetición o de llamamiento en garantía. Expuso el juez constitucional, en esa ocasión, los siguientes razonamientos:

“Prescribe el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001 que en materia contractual el acto de delegación no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía al delegante, el cual podrá ser llamado a responder de conformidad con la Ley 678, solidariamente con el delegatario. En ella, el legislador incluyó dos normas que son objeto de reparos de constitucionalidad: una, la posibilidad de vincular al delegante en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía, y dos, el carácter solidario de tal vinculación.

En relación con el primer aspecto, al dar aplicación a los principios constitucionales sobre la responsabilidad de los servidores públicos, aparecen, en comienzo, dos alternativas en relación con la responsabilidad del delegante: 1ª) el acto de delegación constituye, de manera inmediata, una barrera de protección o de inmunidad al delegante y, en concordancia con la expresión contenida en el inciso segundo del artículo 211 de la Constitución Política (32) , toda responsabilidad corresponde exclusivamente al delegatario, y 2ª) el delegante, junto con el delegatario, responde siempre por las decisiones que este tome en ejercicio de la delegación.

Considera la Corte que estas alternativas constituyen dos extremos incompatibles con los principios referentes a la responsabilidad del servidor público en general y del delegante en especial. En efecto, no puede darse al artículo 211 de la Constitución una lectura aislada y meramente literal para considerar que la delegación protege o aparta total y automáticamente a la autoridad delegante de todo tipo de responsabilidad en relación con el ejercicio indebido o irregular de la delegación pues con esta interpretación se dejarían de lado los principios de unidad administrativa y de titularidad de los empleos públicos, como fundamento de la competencia de las autoridades públicas. La delegación no es un mecanismo para desprenderse del cumplimiento de las funciones del cargo y menos aun para utilizarse con fines contrarios a los principios que rigen la función administrativa como la moralidad, la eficacia, la igualdad o la imparcialidad (C.P., art. 209). Tampoco es admisible el extremo opuesto según el cual el delegante responderá siempre por las actuaciones del delegatario, por cuanto se abandonaría el principio de responsabilidad subjetiva de los servidores públicos, de tal manera que inexorablemente respondan por las decisiones de otros. Por lo tanto, para determinar la responsabilidad del delegante no es suficiente el artículo 211 de la Carta Política y será necesario considerar otros principios constitucionales sobre la materia (...).

11. Entonces, en aplicación de la figura de la delegación, el daño antijurídico que dé lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado y a la acción de repetición (C.P., art. 90), puede darse de tres maneras diferentes, de acuerdo con la participación del delegante o del delegatario: 1ª) el dolo o la culpa grave corresponden exclusivamente al delegatario, al ejercer la delegación otorgada, sin la participación del delegante; 2ª) el dolo o la culpa grave corresponden exclusivamente al delegante, quien utiliza al delegatario como un mero instrumento de su conducta; y 3ª) hay concurso de dolo y/o culpa grave de delegante y delegatario en la conducta que ocasiona el daño antijurídico. La primera hipótesis es a la cual hace referencia el inciso segundo del artículo 211 de la Constitución Política, y en ese evento “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”; la segunda y la tercera hipótesis son las reguladas por la norma demandada pues no puede ser constitucional una medida del legislador que diga que un funcionario está exonerado de responsabilidad así participe con dolo o culpa grave en la consumación de un daño antijurídico por el cual el Estado se vio condenado a indemnizar a quien no estaba obligado a soportar dicha lesión(33) .

El asunto que ineludiblemente se plantea consiste, entonces, en dilucidar si tratándose de la delegación efectuada no ya para celebrar contratos, sino con el fin de proferir actos administrativos, opera, sin ningún tipo de matiz, el mandato del inciso segundo del artículo 211 constitucional (34) o si, por el contrario, son aplicables, total o parcialmente, las disquisiciones efectuadas por la Corte Constitucional en el pronunciamiento que se viene de referir. Pues bien, en criterio de la Sala, la delegación efectuada con el propósito de que el delegatario expida actos administrativos con base en las competencias delegadas, no puede constituirse en una infranqueable barrera de protección que mantenga a resguardo, en todos los casos, al funcionario o entidad delegante, incluso en supuestos en los cuales a este último pueda achacársele responsabilidad de algún tipo en la configuración del vicio cuya declaratoria, por parte del juez de lo contencioso administrativo, de al traste con la presunción de legalidad del acto administrativo demandado.

Lo anterior si se tiene en cuenta que no resulta impensable o descabellado plantearse la ocurrencia de supuestos concretos en los cuales la actividad del delegante puede resultar decisiva en la configuración de un vicio que afecte la validez del acto administrativo judicialmente cuestionado. Es menester, en este sentido, recordar que la autoridad delegante mantiene, en relación con las facultades delegadas, no solo la responsabilidad de vigilar y controlar la manera como el delegatario ejerce las correspondientes competencias, sino también un claro poder de instrucción en cuanto al alcance, el sentido, los criterios y los parámetros a los cuales habrá de atender el mencionado delegatario, de suerte que sin duda puede llegar a tener evidente y decisiva incidencia en el trámite y el fondo de las decisiones contenidas en los actos administrativos expedidos con fundamento en las facultades que han sido objeto de delegación.

De hecho, el aludido poder de instrucción puede ser ejercido por el delegante tanto a través del mismo acto administrativo mediante el cual se efectúa la delegación, como valiéndose de mecanismos o de decisiones posteriores, las cuales pueden tener, como se ha dicho, clara incidencia en la forma en que el delegatario ejerce las competencias que le han sido transferidas. Por lo demás, la previsión contenida en el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 489 de 1998 (35) hace todavía más evidente que puede tener lugar la ocurrencia de eventos como los planteados:

“El Presidente de la República, los ministros, directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas”.

A ello conviene agregar que el delegante siempre mantendrá la obligación de asumir la responsabilidad que pueda corresponderle frente a dos tipos de supuestos: (i) en virtud de lo preceptuado por el artículo 10 de la Ley 489 de 1998, el cual impone a la autoridad delegante el deber de “informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas”, precepto en cuya virtud se tiene que aquella deberá responder por la inobservancia de la aludida carga de llevar a cabo el control directo y permanente que puede y debe ejercer respecto de la gestión y los actos del delegatario; y (ii) toda vez que el delegante siempre mantiene la facultad de reasumir el ejercicio de las competencias que ha delegado, será responsable por omisión cuando no lleve a cabo dicha reasunción si la misma resultare necesaria por haber advertido que el delegatario ha incurrido —o podría incurrir, de manera inminente—, en irregularidades al ejercer las atribuciones delegadas. De igual forma que será responsable —el delegante, se reitera— si no se ha percatado de la ocurrencia de las anotadas irregularidades y la falta de advertencia de las mismas tiene lugar por razón de un inadecuado cumplimiento bien de la obligación legal de mantenerse informado, de manera permanente y directa, acerca de la forma en que se vienen ejerciendo las facultades delegadas, por parte del delegatario; bien por no haber impartido las instrucciones requeridas para asegurar el correcto y adecuado ejercicio de las funciones delegadas o bien por no haber supervisado y constatado el estricto y riguroso acatamiento de sus respectivas directrices.

En tales circunstancias, sostener —como lo propone el Ministerio de Minas y Energía en el sub júdice— que la sola circunstancia de haber sido delegadas las facultades con base en las cuales se expiden los actos administrativos demandados, excluye de entrada la posibilidad de que el funcionario o entidad delegante pueda tener legitimidad material en la causa, por pasiva, cuando se demandan actos administrativos dictados en ejercicio de las competencias delegadas, sin que a dicho aserto se introduzca matización alguna, podría determinar el que la delegación se convirtiese —como lo anota la Corte Constitucional tratándose de la delegación en materia contractual— en un artilugio para desentenderse del cabal cumplimiento de las funciones del cargo y para avalar procederes eventualmente contrarios a los fines y principios que rigen la función administrativa.

A lo anterior no obsta el sentido de la normatividad que, en materia de delegación, preveía el Decreto 2655 de 1988, Código de Minas vigente para la época en la cual fueron expedidos los actos administrativos demandados en el sub júdice, la cual, simplemente, sirve para reafirmar todas y cada una de las conclusiones hasta ahora planteadas en relación con los rasgos distintivos de la figura de la delegación (36) .

En consecuencia, siempre que el demandante dirija sus ataques en la demanda y satisfaga las exigencias probatorias correspondientes, en aras de acreditar que el delegante tuvo participación o incidencia, por ejemplo, en la configuración de la desviación de poder, la falsa motivación, el vicio de procedimiento, etcétera, en el cual encuentre el juez incurso al acto administrativo sobre cuya legalidad decide, nada obsta para que, atendidas las circunstancias del caso concreto, también pueda deducirse responsabilidad al delegante, más allá de la que le quepa al funcionario o entidad pública delegataria.

Sin embargo, es esto último, precisamente, lo que no ocurre en el caso sub examine, en el cual las pretensiones de la demanda, el concepto de la violación del ordenamiento en la cual se aduce que incurren las resoluciones atacadas y la actividad probatoria propuesta y desplegada, apuntaron de manera única y exclusiva en contra del trámite y el sentido de las decisiones adoptadas por el delegatario de las facultades para resolver sobre las solicitudes de licencia de explotación minera implicadas, sin que se formulase cargo alguno —ni mucho menos se aportase el soporte probatorio pertinente— en contra de la autoridad delegante o de su actividad en relación con el ejercicio que la secretaría de minas y energía de la Gobernación de Antioquia hizo de las atribuciones delegadas, en el caso concreto.

Es la anterior —y no el hecho de que la delegación en ningún caso posibilitaría deducir responsabilidad al delegante respecto de facultades conducentes a la expedición de actos administrativos— la razón que justifica que se declare que el Ministerio de Minas y Energía carece de legitimación material en la causa por pasiva en el presente caso, circunstancia de la cual se deriva —según se explicó en apartado precedente— la ausencia de un requisito, anterior y necesario, indispensable para proferir una eventual condena en su contra».

(Sentencia de 31 de octubre de 2007. Expediente 13503. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez).

(6) Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000; Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; Expediente 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), Consejero Ponente: Germán Rodríguez Villamizar, Radicación 66001-23-31-000-1996-03266-01(14178).

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004); Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación 76001-23-31-000-1993-0090-01(14452). En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001); Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; Expediente 13.356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006); Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra; Radicación 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352).

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio de dos mil ( 2000); Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación 10171.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla; dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003); Radicación 54001-23-31-000-1999-0732-01(2033-02).

(11) Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004); Consejero Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado; Radicación 54001-23-31-000-2001-00621-01(5936-02).

(13) Nota original de la sentencia citada: En la sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 52 del Decreto-Ley 190 de 1995, en el cual se prohíbe la designación de delegados de diputados y concejales en las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio. En esa oportunidad la Corte señaló en relación con el control político que ejercen las corporaciones públicas: “El control político del Gobierno se radica en el Congreso, pero también en las asambleas departamentales y en los concejos municipales, en su calidad de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes funciones públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control político sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines sociales del Estado (C.P., art. 2º)”.

(14) Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2002, Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.

(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de enero veinticuatro (24) del año dos mil dos (2002); Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero; Radicación 25000-23-24-000-1998-0455-01(7217).

(16) Sobre este aspecto de la delegación, puede verse: Corte Constitucional, sentencia T-705 de 1998, Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. En dicho pronunciamiento se afirma que el mecanismo de “la delegación de funciones en otras autoridades o en los subordinados de aquella a la cual fueron atribuidas por la Constitución o las leyes, ciertamente está previsto como válido en el estatuto superior, pero siempre sometido a la vigencia de ley previa que expresamente autorice la delegación y establezca los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios; así lo establece con claridad el artículo 211 de la Carta Política”.

(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004); Consejero Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado; Radicación 54001-23-31-000-2001-00621-01(5936-02).

(18) En el sentido de que la delegación recae sobre la autoridad o competencia que ostenta el delegante para el ejercicio de las atribuciones o funciones a su cargo, pueden verse los artículos 12 de la Ley 80 de 1993 y 148 de la Ley 734 de 2002.

(19) Se ha criticado que la configuración del modelo colombiano de delegación administrativa incurre en una notable imprecisión conceptual habida cuenta que “el objeto de la delegación no son las funciones del empleo, sino la autoridad o competencia con la cual el delegante inviste al delegatario para que tome decisiones en cumplimiento de una o varias de las funciones del empleo del cual el primero es el titular.

Para los franceses tampoco hay delegación de funciones. La delegación consiste en el otorgamiento de autoridad o poder de decisión en los subordinados. En déléguer son pouvoir de décision à ses subordonnés (De Forges. Droit Administratif, pág. 105)(...).

Hay dos razones que confirman la apreciación según la cual no hay delegación de funciones: una, las funciones pertenecen a los empleos y no a los empleados, y dos, con la delegación no se produce una modificación del manual de funciones por cargo (...).

Luego, si los empleados están investidos de autoridad, es la autoridad con la que a su vez invisten a los delegatarios. No hay delegación de funciones porque los empleados no tienen funciones ya que las funciones son de los empleos o cargos”. Cfr. Hernández M., Pedro Alfonso, Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia, segunda reimpresión, Legis, Bogotá, 2005, pp. 191-195.

(20) Corte Constitucional, sentencias C-372 de 2002, Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño y C-936 de 2001, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.

(21) El tenor literal del precepto en cuestión es el siguiente: “ART. 12.—Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas”.

(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero, sentencia de veintiuno (21) de noviembre del dos mil tres (2003); Radicación 25000-23-24-000-2000-00548- 01.

(23) Nota original de la sentencia citada: El artículo 196 de la Constitución Política se refiere también a la delegación que el Presidente de la República efectúe en el ministro delegatario.

(24) Nota original de la sentencia citada: En relación con el requisito de ley previa que autorice la delegación administrativa puede verse la sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, y sobre los requisitos de la delegación expresa y específica la sentencia C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(25) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional. Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(26) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(27) Nota original de la sentencia citada: Cfr. Ley 489 de 1998, artículos 9º y 10.

(28) Nota original de la sentencia citada: el artículo 10 de la Ley 489 de 1998 señala que “En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren”.

(29) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Las sentencias C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, también se refieren a la exigencia del acto de delegación.

(30) Nota original de la sentencia citada: Cfr. Ley 80 de 1993, artículos 11 y 12.

(31) Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2002, Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.

(32) Nota original de la sentencia citada: Expresa el inciso segundo del artículo 211 de la Carta Política que “La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente”.

(33) Con base en los referidos razonamientos, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del demandado parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001, condicionando dicha declaratoria a que la inteligencia de dicho precepto parta del entendimiento de acuerdo con el cual solo puede ser llamado el delegante, a responder dentro del trámite de una acción de repetición, cuando hubiere incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2002; Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. Esta Sala, por su parte, reiteró buena parte de la argumentación efectuada por la Corte Constitucional en la providencia recién referida. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; sentencia de veinticuatro (24) de agosto de dos mil cinco (2005); Radicación 25000-23-26-000-2003-02458-01(AP).

(34) Reiterado por el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, norma a cuyo tenor “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo”.

(35) Norma que si bien fue expedida con posterioridad a la ocurrencia de los hechos y a la expedición de los actos administrativos demandados en el presente proceso, entiende la Sala que es oportuno referirla toda vez que resulta sumamente ilustrativa a efectos de reafirmar y clarificar cuanto en el texto se viene exponiendo.

(36) Las normas pertinentes, del aludido Decreto 2655 de 1988, son las siguientes:

“ART. 261.—Delegación interna de funciones. Las actuaciones y trámites internos que deban ejecutarse en el Ministerio de Minas y Energía en cumplimiento de las funciones que este código y las demás leyes le señalan, podrán ser asignados a las unidades y funcionarios de ese despacho hasta el nivel de jefes de sección. Esta asignación podrá hacerse tanto para el trámite de los negocios como para los actos finales definitivos.

ART. 262.—Delegación a organismos descentralizados. El Ministerio de Minas y Energía podrá delegar en sus organismos descentralizados, de acuerdo con la especialidad de objeto señalada a estos por la ley, las funciones que le corresponden en la tramitación y otorgamiento del derecho a explorar y explotar el suelo y subsuelo mineros y en la vigilancia y fiscalización de los beneficiarios de títulos mineros de cualquier clase.

ART. 263.—Delegación a entidades seccionales y locales. Los trámites de los negocios mineros y la expedición de los actos administrativos que los definan podrán delegarse por el ministerio en las gobernaciones, intendencias, comisarías y municipios. También podrán delegarse en corporaciones de desarrollo regional que tengan entre sus fines las actividades mineras.

ART. 264.—Condiciones de la delegación. Para que el ministerio delegue funciones en forma regular y permanente, será menester que la entidad delegataria cuente con la capacidad operativa del personal idóneo para ejecutar con prontitud y eficacia las funciones delegadas.

Podrá darse la delegación sin los requisitos del inciso anterior, en forma ocasional o temporal cuando la naturaleza de determinados negocios o la facilidad de actuar sobre ellos por medio de una entidad o funcionario delegatario así lo indiquen.

ART. 265.—Obligación de la entidad delegataria. La delegación que tenga por objeto el trámite y resolución de títulos mineros o de actos sometidos al registro minero, impone a la entidad delegataria la obligación de atender y aplicar los métodos, sistemas, procesos y ayudas técnicas de información y coordinación que adopte el ministerio.

ART. 266.—Actos del delegatario. Los actos que ejecute la entidad o funcionario de cualquier naturaleza, orden o jerarquía en ejercicio de las funciones delegadas por el ministerio, se considerarán como actos administrativos de carácter nacional. Contra ellos cabrá únicamente el recurso de reposición y surtido este se entenderá agotada la vía gubernativa”.

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