•Sentencia 13531 de noviembre 12 de 1998

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

OCUPACIÓN DE INMUEBLES POR TRABAJOS PÚBLICOS

NATURALEZA OBJETIVA DE LA RESPONSABILIDAD Y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

EXTRACTOS: «2. Caducidad de la acción. Sostiene el a quo que en el sub judice se encuentra configurado el fenómeno jurídico de caducidad de la acción, por cuanto la demanda fue presentada con posterioridad al término de dos años contados a partir de 1980, que es el momento en que el inmueble quedó afectado a la obra pública.

Pero, igualmente si se cuenta dicho término a partir de la fecha en que ocurrió el lleno del embalse, igualmente la acción estaría caducada.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, prescribe sobre la caducidad de las acciones lo siguiente:

“8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”.

La jurisprudencia de la corporación ha sido reiterativa en afirmar que cuando se demanda en acción de reparación directa por la ocupación de un inmueble por causa de la construcción de una obra pública, el término de caducidad a verificar debe contarse a partir de la terminación total de la obra. Este criterio jurisprudencial que la Sala reafirma se ha expresado, entre otros(1), en la sentencia de enero 28 de 1994, expediente Nº 8610, en donde se dijo:

(1) Así mismo pueden consultarse los siguientes fallos en los cuales la Sala ha mantenido la anterior línea jurisprudencial: de noviembre 22 de 1991, exp. 6223, Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández, Actor: Sociedad Comercial Urbanización Normandía Ltda.; de noviembre 19 de 1993, exp. 8184, Actor: Manuel Abraham Castañeda y otros, del mismo ponente.

“Cuando se construye una obra pública y se alega que la construcción de la misma (técnicamente el trabajo público) causó un daño a una propiedad inmueble, el término para formular la correspondiente acción indemnizatoria empezará a contar a partir de la terminación de la misma (...).

Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el tiempo. Vgr. l a obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo.

En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, a aquella en la que la obra quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones de la ley que es enfática en hablar de dos años “contados a partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.

Como regla general, entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de esta para hablar sólo de la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los dos años de construida la obra. En otros términos, el legislador al establecer la caducidad en la forma explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en este campo el perjuicio debe concretarse, nacer, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la ejecución de los trabajos, así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con posterioridad a dicho bienio”(2). (Subrayas fuera de texto).

(2) CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA. Sentencia de enero 28 de 1994, exp. 8610, ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, actor: Francisco Antonio Iregui, demandado: Ministerio de Obras Públicas y Transporte-Fondo Vial Nacional.

En el caso sub judice, muestra el plenario que la ocupación permanente de las aguas de la Central Hidroeléctrica del Guavio en los terrenos de propiedad de los actores, se produjo por primera vez en el “nivel de cota máxima” entre diciembre de 1992 y enero de 1993, cuando entraron en operación las primeras unidades de la hidroeléctrica, como así lo determinó el concepto pericial practicado en el proceso en los siguientes términos:

“Ocupación permanente de las aguas de la Central Hidroeléctrica del Guavio es variable según el nivel que tenga el embalse de acuerdo con el régimen de lluvias, sin embargo hay dos niveles definidos que delimitan una porción de terreno el cual hace parte de dicha hidroeléctrica que son:

1. El nivel de cota máxima que corresponde a la cota 1630 m.s.n.m. que es la cota de máximo llenado del embalse y que se constató en terreno con la nivelación de precisión, alcanzada por primera vez a mediados de diciembre de 1992 y primeros días de enero de 1993, cuando entran en operación las primeras unidades.

2. El nivel de cota de máximas avenidas es la 1640 m.s.n.m. para el manejo de grandes volúmenes por encima de la cota máxima. Que por información local y como lo muestra el gráfico anexo, hasta el momento no se ha llegado a esta cota”. (fl. 8 c. 4).

Los peritos fundamentaron su experticia, entre otras pruebas, en un gráfico elaborado por la entidad demandada, denominado “variación niveles del embalse 1992-1996”, en el cual se representa la iniciación del llenado de dicho embalse ocurrida entre los meses de febrero y marzo de 1992, llegando a su nivel máximo en el período comprendido entre diciembre del mismo año y enero de 1993 (fl. 12, c. 4).

Lo anterior significa que para entrar en funcionamiento las primeras unidades de la citada central hidroeléctrica, se efectuaron previamente varias etapas entre las que se cuentan la ubicación topográfica, los estudios de diseño, la construcción de la obra y la puesta en funcionamiento; respecto a esta última, igualmente también se produjo en forma gradual, esto es, el paulatino llenado de agua del embalse y la consiguiente afectación de los lotes de terreno comprometidos.

De tal manera, por las especiales características de esta obra pública, la determinación cierta y real del área de terreno afectada de propiedad de los demandantes solamente se produce cuando el cubrimiento de las aguas alcanza sus niveles máximos, al entrar en funcionamiento la central hidroeléctrica.

Para la Sala es claro que todas las etapas previas a dicho funcionamiento no pueden ser consideradas en forma independiente y autónoma, pues están interrelacionadas hacia un mismo objetivo, cual es la terminación total y puesta en funcionamiento de la obra pública referida.

En conclusión, como la demanda fue presentada el 28 de noviembre de 1994, no hay duda que la acción instaurada se presentó en tiempo. En consecuencia, entra la Sala a resolver sobre el fondo de la litis.

3. Responsabilidad objetiva por ocupación permanente de inmuebles por trabajos públicos.

3.1. La responsabilidad patrimonial del Estado encuentra su fundamento en principios y normas constitucionales que protegen y garantizan los derechos y libertades de los asociados. Es así como el artículo 90 de la Carta Política de 1991 establece la cláusula general de responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, tanto a nivel contractual como extracontractual.

El concepto de daño antijurídico debe ser comprendido a partir del contexto axiológico y teleológico del Estado social de derecho, que propugna por un orden político, económico y social justo, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de los asociados. De aquí se deriva un principio que es esencial a todo Estado de derecho: la igualdad de todas las personas frente a la ley, y uno de cuyos desarrollos es la igualdad ante las cargas públicas.

Desde el punto de vista fiscal, el artículo 95, numeral 9º superior reconoce el principio de la equitativa distribución de las cargas públicas entre todos los contribuyentes, al prescribir que es deber de todas las personas “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad”.

La Sala en anteriores oportunidades(3), con apoyo en la doctrina y en la jurisprudencia españolas, ha dicho que el daño antijurídico equivale a la lesión producida a un interés legítimo, ya sea de orden patrimonial o extrapatrimonial, cuyo titular no está obligado jurídicamente a soportarlo; de esta manera, se ha desplazado la antijuridicidad de la causa del daño al daño mismo, constituyendo un elemento estructural del daño indemnizable y objetivamente comprobable.

(3) CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA. Sentencia de julio 13 de 1993, exp. 8163, actor: José Elías Rivera Arenas y otros, con ponencia de quien es ponente en este fallo.

Lo anterior significa que la antijuridicidad del daño está ínsita en el concepto de daño independientemente de la licitud o ilicitud de su causa. Esto ha dado lugar a distinguir dos grandes regímenes de responsabilidad extracontractual del Estado: uno subjetivo, en que se identifica una causa ilícita del daño y, otro objetivo, en el cual importa que el perjuicio producido sea jurídicamente imputable al Estado y, por lo general, la causa es lícita. Los anteriores criterios han sido compartidos por la Corte Constitucional(4).

(4) Cf. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-333 de Sala Plena de agosto 1º de 1996, ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero, por la cual se declara la exequibilidad de una parte del artículo 50 de la Ley 80 de 1993.

La jurisprudencia de la corporación ha dicho que se está en presencia de un régimen de responsabilidad objetivo cuando la administración pública, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales, produce con su actuación un perjuicio que ninguna persona estaba obligada jurídicamente a soportar; de allí que también se hable de un régimen de responsabilidad sin falta.

Constituyen especies de responsabilidad objetiva reconocidos jurisprudencialmente los siguientes: daño especial(5), riesgo excepcional(6), indemnizaciones por ocupación en casos de guerra (C.P., art. 59); indemnizaciones por depósito o bodegaje de mercancías oficiales; casos de expropiación; ocupación temporal o permanente de inmuebles de propiedad ajena por trabajos públicos o por cualquier otra causa.

(5) Reconocido por primera vez por el Consejo de Estado en la conocida sentencia de julio 29 de 1947, ponente: Dr. Gustavo Valbuena, actor: El Siglo S.A.

(6) CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, sentencia de febrero 20 de 1989, exp. 4655, ponente: Dr. Antonio José de Irisarri Restrepo, actor: Alfonso Sierra Velásquez.

3.2. Respecto a la responsabilidad por ocupación de inmuebles por causa de trabajos públicos, la Sala ha considerado que en estos eventos existe un daño antijurídico que sus titulares no están en la obligación jurídica de soportar, lo cual constituye un típico caso de responsabilidad objetiva del Estado. Igualmente, de tiempo atrás se ha afirmado que “si de la ejecución de trabajos públicos resultan daños en los inmuebles, la administración responde de ellos sin que el demandante tenga que probar la existencia de la culpa, descuido o negligencia para obtener la correspondiente indemnización”(7).

(7) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Sentencia de septiembre 30 de 1960, ponente: Dr. Francisco Eladio Gómez G., Anales del Consejo de Estado, t. LXIII, Nº 392-396, 1961. Es uno de los antecedentes jurisprudenciales más importantes sobre la materia.

Se debe precisar que cuando se condena a la administración al pago resarcitorio con ocasión de la ocupación permanente de un inmueble, la sentencia judicial constituirá título traslaticio de dominio en favor de la entidad pública correspondiente.

3.3. En el sub lite se encuentra plenamente demostrado que:

1. La Empresa de Energía de Bogotá construyó la denominada “Central o Represa Hidroeléctrica del Guavio”, en jurisdicción del municipio de Gachalá, departamento de Cundinamarca, de los años 1980 a 1992, lo cual constituye un hecho notorio.

2. Para la construcción y puesta en funcionamiento de la citada obra pública, la entidad demandada ocupó de manera permanente varios inmuebles, entre los cuales se encontraban los lotes de terreno cuyos titulares son los demandantes y la sucesión de la señora Onofre Muñoz de Jiménez.

Es relevante para la Sala el dictamen pericial, en el que se identificaron los lotes de que trata el plenario con fundamento en los títulos aducidos por los actores y el área de terreno ocupada por el embalse de la citada represa. En el experticio se precisó: “El estado actual de la tal ocupación determinado por área y porcentaje de terreno ocupado por el agua de cada uno de los predios se constató en terreno y se resume en el siguiente cuadro ...” (ver fls. 9 y 10, c. 4).

Lo anterior coincide con el peritaje rendido como prueba anticipada el 20 de septiembre de 1986, en el que los auxiliares de la justicia son enfáticos en afirmar que los linderos reconocidos en la diligencia de inspección judicial (igualmente anticipada) son los mismos que corresponden al certificado de tradición correspondiente al predio “El Guadual 2” (antes de su división) y dentro de dicho inmueble se encuentra la zona afectada por el embalse (fls. 46 a 49 y 60, 61 y 74, c. 4).

De conformidad con lo anterior, no están llamadas a prosperar las excepciones formuladas por la entidad demandada al sostener que no era posible la identificación de los predios reclamados por los actores, para que hubiese sido posible una negociación con ellos. Por el contrario, se ha probado que los predios que resultaron afectados por la obra pública tenían legítimos titulares o representantes de éstos, con los cuales la Empresa de Energía de Bogotá tenía la obligación de conseguir un arreglo justo y equitativo.

Por el contrario, sorprende a la Sala la conducta asumida por la administración, quien después de haber intentado una negociación directa con el legítimo propietario, señor Lucino Jiménez Manby (q.e.p.d.), como consta en las comunicaciones visibles a folios 17 y 18 y 20, del cuaderno 2 y luego con el heredero Hugo Armando Jiménez (fls. 21 a 24, c. 2), no materializó ningún acuerdo y de una manera atrabiliaria les desconoció sus derechos, causándoles un evidente desmedro en el patrimonio económico que los actores no estaban obligados jurídicamente a soportar. De tal manera, que al generarse una situación de desigualdad no justificada en las cargas públicas, la Empresa de Energía de Bogotá está llamada a responder administrativamente.

Parafraseando a Hermann Hesse, no hace falta ser condenado para conocer ese extraño e infernal mundo de la burocracia oficial, de los trámites y de la indolencia frente a los requerimientos ciudadanos. De todos los infiernos que el hombre ha tenido el capricho de crearse, éste ha sido siempre el más refinado.

En casos como estos, el principio de la buena fe al cual está obligada con mayor rigor la administración pública resultó gravemente vulnerado. Como lo afirma el tratadista Fernando Sainz Moreno “El principio jurídico de la buena fe protege un bien, el valor ético social de la confianza jurídicamente válida frente a cualquier lesión objetiva que pueda sufrir, haya sido o no maliciosamente causada”(8).

(8) Citado por JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ en el Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 1983, pág. 48.

En conclusión, la sentencia apelada será revocada y en su lugar se accederá a las pretensiones principales de los actores, en aplicación del principio de responsabilidad objetiva fundado en la desigualdad de los ciudadanos ante la ley, el desequilibrio de las cargas públicas y por razones de equidad.

La Sala expresa su preocupación porque el a quo no haya realizado un juicioso análisis del tema debatido, siendo abundante y reiterada la jurisprudencia de la corporación respecto al fenómeno de la caducidad en tales casos, a lo cual los señores agentes del Ministerio Público guardaron un silencio inexplicable en las dos instancias, dada la gravedad de un hecho que ha tenido tanta trascendencia ante la opinión pública como lo fue la controvertida construcción de la represa Hidroeléctrica del Guavio».

(Sentencia de noviembre 12 de 1998. Expediente 13.531. Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández).

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