Sentencia 13559 de septiembre 4 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Expediente: 13.559 (R-0421)

Consejero Ponente:

Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil tres.

Actores: Sociedad Ricardo Beltrán, Carbel y Cía. S. en C.

Demandada: Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 26 de septiembre de 1996, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes

1. Mediante demanda presentada el 14 de noviembre de 1994, corregida y aclarada el 28 de abril de 1995, actuando en nombre propio y por medio de apoderado, la sociedad Ricardo Beltrán, Carbel y Cía. S. en C., solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Defensa y Policía Nacional de los daños causados por la destrucción del establecimiento de comercio Editorial y Papelería Carbel, ubicado en la carrera 9ª Nº 15-35 de Bogotá, por la explosión de un carro bomba en ese sitio, el 30 de enero de 1993 (fls. 2 a 17, 26 a 28, cdno. 1º).

Como consecuencia de esta declaración, reclamó que se condenara a la demandada a pagar los perjuicios materiales causados, que ascendían a la suma de $ 28.401.363, por daño emergente, y de $ 17.500.000, por lucro cesante.

En respaldo de sus pretensiones narró que el 30 de enero de 1993, aproximadamente a la 5:30 de la tarde, explotó un carro bomba en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 de la ciudad de Bogotá. Frente al sitio del atentado se ubicaba el local identificado con la nomenclatura 15-35, Carbel, de propiedad de la sociedad demandante; tanto la edificación como los bienes que en ella se encontraban quedaron completamente destruidos. El atentado se dirigía contra el Banco Popular, y el almacén Cafam, que quedaban en la misma cuadra.

El establecimiento se dedicaba a la venta de papelería, utensilios escolares, universitarios, de oficina y a la explotación de la industria editorial y tipográfica; en la demanda se describen los linderos del local, los bienes que en él se encontraban, así como los gastos que implicó su reconstrucción.

A continuación relató los principales episodios de la llamada guerra al narcotráfico, a partir de la muerte del candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento, el 18 de agosto de 1989. El atentado se dirigía indiscriminadamente contra los habitantes y las edificaciones de la ciudad, se trataba de alterar el orden público y forzar a las autoridades a ceder en su lucha contra la delincuencia organizada: “La bomba se colocó para presionar al gobierno con el fin de que negociara con los narcotraficantes”. (fl. 9, cdno. 1º).

En el momento del atentado no había protección ni vigilancia en el sector de la explosión; hubo omisión en la prestación del servicio público de policía, ya que no se controló el vehículo que causó la explosión, lo cual constituyó una falla en el servicio. Al mismo tiempo mencionó que la declaración de guerra al narcotráfico generó un riesgo de carácter excepcional para la ciudadanía y, además, generó un daño especial, dado que los perjuicios causados a las personas y bienes en la persecución a grupos ilegales, implicaba un desequilibrio frente a las cargas públicas. Tan cierto era lo anterior que, mediante los decretos 263 de 1993 y 444 del mismo año, el Gobierno Nacional estableció indemnizaciones para las víctimas de atentados terroristas.

2. La demanda fue admitida mediante auto seis de diciembre de 1994, su corrección y aclaración, mediante auto de cinco de junio de 1995 (fls. 20 y 41, cdno. 1º).

3. El Ministerio de Defensa y la Policía Nacional manifestaron que la responsabilidad por omisión debía ser analizada a la luz de las circunstancias en que ocurrió el hecho. En el caso de los atentados con carro bomba, era un hecho notorio que las Fuerzas Militares y de policía habían desplegado un gran operativo de seguridad tendiente a garantizar la vida, honra y bienes de los ciudadanos. A pesar de estos esfuerzos, había sido casi imposible evitar las acciones terroristas que, a pesar de ser anunciadas, por su carácter impredecible e indiscriminado, constituían situaciones imprevisibles e irresistibles, lo que configuraba un caso fortuito o una fuerza mayor. Se trata de un hecho ajeno en el que no existe nexo causal entre la actividad pública y los perjuicios causados, por lo que no se puede reclamar responsabilidad alguna de la administración. En este caso, el carro bomba afectó una zona comercial, no se dirigía contra un objetivo militar o contra un funcionario público, que por razón de su actividad, mereciera una vigilancia especial, la intención era causar daños indiscriminadamente a bienes y personas (fls. 29 a 36, 47 y 48, cdno. 1).

4. Practicadas las pruebas, decretadas mediante auto de 20 de septiembre de 1995, y fracasada la conciliación, se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fls. 50 a 52, 90 y 92, cdno. 1).

La apoderada de la parte actora manifestó que la omisión de la administración fue la causa de los perjuicios, y en aplicación del principio de equidad, era necesario indemnizarlos. El acto terrorista se dirigió contra el Banco Popular, el cual tenía una sucursal en sitio del atentado, y era, en ese momento, una entidad del Estado. La administración estaba enterada de los atentados contra establecimientos oficiales y no tomó medidas especiales de vigilancia en el sector, descuido que fue aprovechado por los delincuentes para cumplir con su propósito criminal, lo cual indica que el atentado se hubiera evitado, de haberse tomado las medidas necesarias. Se trata de un daño antijurídico en el que, una persona o un grupo de personas no tienen porqué soportar los perjuicios causados con motivo de la defensa del orden institucional, actuar, este, lícito de la administración que no libera, sin embargo, del deber de indemnizar. Desde un principio se dijo que era una guerra de todos los colombianos, razón por la cual los daños causados a los particulares por ese enfrentamiento deben ser indemnizados por el propio Estado (fls. 93 a 99, cdno. 1).

El apoderado del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional señaló que el acto terrorista era imprevisible y de carácter indiscriminado, se trataba del hecho exclusivo de un tercero, por lo tanto debía exonerarse a la administración. Los organismos de seguridad, incluida la Policía Nacional, desarrollaron actividades dirigidas a prevenir los atentados, incluyendo el del 30 de enero de 1993, por lo que no se les podía acusar de ninguna omisión (fl. 101, cdno. 1).

II. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia de 26 de septiembre de 1996, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fueron negadas las súplicas de la demanda. El a quo consideró que, de las pruebas del proceso, no se logra, deducir ninguna falla de la demandada. En efecto, el gobierno tuvo como prioridad la protección de la capital del país de posibles atentados terroristas, en los que prima el factor sorpresa. La demanda se sustenta en un daño causado por la explosión de un carro bomba, y no se establece la relación entre este episodio y la conducta de la administración, por lo que no se evidenciaba ninguna responsabilidad de la Nación (fls. 104 a 114, cdno. 1).

III. Recurso de apelación

La sociedad demandante presentó y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Recurriendo a los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión, manifestó que el tribunal se limitó a considerar la ausencia de falla del servicio; sin embargo, los atentados terroristas ejecutados por el narcotráfico en esa época tenían un alcance mayor. Se trataba de una guerra declarada en la que se involucró a todos los colombianos, en la que los daños causados a los particulares debían ser pagados por el Estado, dado que los actos indiscriminados contra la población se dirigían a doblegar al aparato estatal. Agregó que como este se había lucrado mediante la incautación de cientos de bienes del narcotráfico, lo natural era que también pagara, con esos recursos, los daños que habían soportado algunos colombianos en esa guerra. El atentado contra el Banco Popular, entidad estatal, no era un hecho aislado, ocurrió en un momento en que existía un clima de especial peligro y en que los atentados eran muy frecuentes. En el presente caso, la sociedad demandante resultó ser una víctima inocente de un atentado contra una entidad estatal. Si los atentados se dirigían indiscriminadamente contra la población para debilitar al Estado, este debía reparar los daños causados (fls. 118 a 121, cdno. 1).

El recurso fue concedido el 14 de abril de 1997 y admitido el 17 de junio siguiente, en el traslado para alegar de conclusión, la parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio (fls. 123, 127,129, cdno. 1).

El apoderado de la demandada manifestó que los daños eran atribuibles a un tercero, el narcoterrorismo. Los organismos de seguridad del Estado cumplieron su deber de vigilancia y seguridad, desarrollando actividades de inteligencia en los días anteriores el 30 de enero de 1993. No había lugar a declarar la responsabilidad de la Nación, dado que no existía nexo causal entre daño sufrido y la actividad de la administración (fls. 131 y 132, cdno. 1).

IV. Consideraciones

1. Responsabilidad de la administración como consecuencia de actos terroristas.

La Sala, en sentencia del 10 de agosto de 2000, ha determinado el alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado en materia de atentados terroristas:

“El Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la administración puede resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de atentados terroristas.

En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y fundamentalmente la francesa y la española (1) , en el sentido de expresar que el Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo de actos —incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra—, esta Sala se ha apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las circunstancias en que los mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en general.

(1) Ver, al respecto, Tamayo Jarmillo, Javier. La responsabilidad del Estado, edit. Temis, Santafé de Bogotá, 1997, págs. 110 a 115.

Así, en fallo del 22 de julio de 1996 y respecto de la muerte de un inspector de policía, que fue asesinado en una zona del país afectada por la violencia, se expresó lo siguiente:

“...la víctima envió numerosos oficios a las distintas autoridades gubernamentales, de seguridad y militares, para informar de la constante alteración del orden público en su jurisdicción y de las amenazas contra su vida y su familia...

Por el contrario, ninguna acción positiva tomaron las autoridades requeridas por el aludido funcionario. Las amenazas contra su vida, ocasionadas precisamente por el cumplimiento de sus obligaciones públicas, no fueron suficientes frente a la indolencia de la administración. El inspector de policía continuó seriamente amenazado pero cumpliendo con sus obligaciones, hasta que en ejercicio de las mismas resultó asesinado, sin contar en ningún momento con la custodia, apoyo o vigilancia que las circunstancias específicas exigían y que en numerosas oportunidades suplicara.

No cabe en tales condiciones el predicamento de la demandada sobre la imposibilidad de colocarle un vigilante a cada persona, cuando quien reclama un servicio especial de vigilancia está individual y concretamente amenazado de muerte...” (2) .

(2) Expediente 11.934, actora: Mariela Guzmán Sánchez y otros.

Concluyó el Consejo, en esta oportunidad, que existía un deber especial, en cabeza del Estado, de proteger al mencionado inspector de policía, deber que surgió cuando sus particulares circunstancias de peligro se hicieron evidentes, a raíz de las amenazas recibidas, y fueron informadas a las autoridades competentes. Sin duda, entonces, el incumplimiento de este deber facilitó la acción de los antisociales.

En providencia del 12 de noviembre de 1993, decidió la Sala sobre los perjuicios materiales causados al propietario de un bus, que se encontraba afiliado a una empresa transportadora, al ser incendiado, el 14 de julio de 1989, por miembros del ELN, que protestaban por el alza en el transporte entre Bucaramanga y Piedecuesta. Declaró, también, en esta oportunidad, la responsabilidad de la Nación, con fundamento en lo siguiente:

“El acervo probatorio recaudado no le permite a la Sala establecer con certeza, que la empresa... hubiera solicitado una protección especial a la policía... Pero esta sola circunstancia no exonera de responsabilidad a la demandada, puesto que esa institución está al tanto de que en esa región el alza del transporte genera reacciones violentas de parte de subversivos en contra de los vehículos con los cuales se presta ese servicio público. A esta conclusión se llega con base en el contenido del oficio... del comandante del departamento de Policía de Santander al Tribunal..., en el que se lee:

“...me permito informarle que... con motivo del alza del transporte en ese tiempo, se previeron servicios policiales con el fin de brindar seguridad y protección a las empresas transportadoras, como fueron el incremento de patrullajes por las diferentes vías de la ciudad, refuerzo de personal en los terminales y la realización de retenes...”.

Para la Sala, no es necesario que la empresa transportadora hubiera solicitado protección especial de sus vehículos..., porque la demandada sabía los desórdenes que esa alza podía provocar. Ahora bien, esas medidas no se pueden limitar a unos simples patrullajes, sino que deben procurar un resultado eficaz para evitar que se presente el acto terrorista...

En el fondo, estos particulares al prestar el servicio público de transporte, están... constituyéndose en colaboradores del Estado, dado que los servicios públicos, en principio, deben ser prestados directamente por el Estado, pero hay ocasiones en que este no puede prestarlos, entonces lo prestan los particulares pero en su condición de colaboradores de aquél y por ello necesitan una especial protección. Si el Estado admite que el particular intervenga como colaborador, este es digno de que se le preste una especial protección, más aún, cuando se presentan circunstancias notorias de seguridad, de constreñimiento para la no prestación del servicio como ocurre en épocas de paro cívico, o protestas por alzas en las tarifas...” (3) .

(3) Expediente 8233, actor: Hilario Mantilla Mantilla.

“También en esta ocasión, encontró la Sala responsable a la Nación, por haber faltado a un deber de protección especial, en relación con empresas de transporte público. Se advierte, sin embargo que, en este caso, se consideró que tal deber existía, a pesar de que no se hubiera solicitado protección por las personas afectadas; se demostró que las autoridades tenían conocimiento previo de su situación de peligro, por lo cual, en opinión de la corporación, debieron actuar espontáneamente, desarrollando acciones eficaces para evitar que se causara daño. Y dado que las medidas adoptadas no se consideraron suficientes, se declaró la responsabilidad de la entidad demandada.

De otra parte, en sentencia del 29 de abril de 1994, en un caso relativo a los perjuicios sufridos por una persona como consecuencia de la explosión de un carro bomba que era manipulado por la guerrilla cerca de un cuartel militar, se dijo:

“La actividad de la fuerza pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en beneficio de la comunidad, pero como por razón de ellas el actor sufrió un daño que desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados, la indemnización de los perjuicios correrá a cargo del Estado...” (4) .

(4) Expediente 7136.

En sentido similar, en sentencia del 23 de septiembre de 1994, por la cual se decidió un caso en el que se solicitaba la indemnización de los perjuicios sufridos por los demandantes con la muerte de una persona, como consecuencia del atentado dinamitero realizado contra el General Miguel Maza Márquez, el 30 de mayo de 1989, se expresó:

“... si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado a un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado...” (5) .

(5) Expediente 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño.

Sin duda, el planteamiento de la Sala encuentra sustento, en estos dos últimos fallos, en una razón distinta del incumplimiento de un deber por parte del Estado. Se reconoce en estos la legitimidad y legalidad de su actuación, pero se considera que, en cumplimiento de sus funciones, ha puesto en situación especial de riesgo a una o varias personas en particular, por lo cual su sacrificio se torna excepcional y da lugar al surgimiento de la responsabilidad...

Del análisis de las providencias transcritas, resulta claro que es necesario el estudio de las circunstancias en que ocurren los hechos, en cada caso concreto, para establecer si el Estado es responsable del daño sufrido por los demandantes. Adicionalmente, es claro para la Sala que reflexiones similares a las expuestas en tales providencias, con base en los regímenes antes referidos, permiten obtener, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política vigente, conclusiones parecidas, en la medida en que, antes, como ahora, el punto central de la discusión se sitúa en uno de los elementos fundamentales de la responsabilidad, la imputabilidad del daño.

En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo fue condenado en aquéllos en que no se pudo establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso, cuál era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es esta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por esta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado” (6) .

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de agosto de 2000, actor: Nohemy revelo de Otálvaro, expediente 11.585.

En un caso similar al tratado en esta providencia, en el que se demandó a la Nación por el atentado terrorista ocurrido en el barrio Quirigua de Bogotá, el 12 de mayo de 1990, la Sala, en sentencia de 21 de febrero de 2002, consideró lo siguiente:

“Se afirma en la demanda que el Estado es responsable de los perjuicios sufridos por los demandantes porque no cumplió con el deber constitucional de proteger la vida, honra y bienes de los habitantes, pues “no controló, previno ni conjuró la comisión de un acto terrorista de tan graves y lamentables consecuencias”.

Considera la Sala, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, que en el caso concreto no hay lugar a imputar el daño al Estado ni a título de falla ni a título de riesgo.

En efecto, no está acreditada en el proceso la falla del servicio, pues no intervino en el hecho ninguna autoridad pública, o por lo menos, esta situación no está demostrada; las víctimas ni los residentes en el sector habían solicitado protección especial por haber sido objeto de amenaza, ni por sus circunstancias particulares el hecho concreto era previsible.

Se destaca que para esa época se vivía en el país una situación crítica de violencia generada por grupos al margen de la ley, particularmente por organizaciones de narcotraficantes que pretendían obtener el compromiso del Estado para evitar su extradición a los Estados Unidos. Esa situación era conocida por las autoridades militares que tomaron algunas medidas de precaución, de orden logístico y militar, que las distintas autoridades señalan así: ...

“En consecuencia, considera la Sala que a pesar de que la violencia desatada por las organizaciones delincuenciales para esa época constituía un hecho notorio, no hay lugar a condenar al Estado en el presente caso, porque este no era previsible.

Las medidas de seguridad se reforzaron en relación con lo sitios y personas que se consideraron más vulnerables y no puede calificarse como falla del servicio el no haber extendido esas medidas al resto de la población, porque una actuación de este tipo no era posible. Por lo tanto, no se hizo otra cosa que disponer de los recursos humanos y logísticos con que se contaba para proteger a la población, brindando seguridad donde se consideró que existía mayor riesgo; asunto distinto es que los autores del hecho hayan elegido un lugar de la ciudad ajeno a las entidades públicas para cometer el hecho criminal, pues su fin no era otro que el de causar terror generalizado.

IV. El daño causado a las víctimas tampoco es reparable a título a título de (daño especial) ni riesgo excepcional, pues la actuación no estuvo dirigida contra un objetivo estatal concreto, es decir, no se dirigió contra ningún bien del Estado ni contra ninguna autoridad representativa del poder público y tampoco se produjo como consecuencia de un riesgo creado por el mismo Estado.

Tampoco pueden considerarse que las actuaciones ilegales en que hayan podido incurrir autoridades públicas relacionadas con el narcotráfico constituyan título jurídico para ordenar la indemnización, ya que no fue esa actividad ilícita la causa del hecho sino que por el contrario, esos actos terroristas tenían por objeto crear una situación de terror generalizado para que se accediera a sus requerimientos.

Finalmente, no puede considerarse que el Estado deba responder por el hecho porque faltó al deber de proteger la vida de todos los colombianos (C.P., art. 2º). La administración no debe responder por todos los actos delictivos sino sólo por aquellos que le sean imputables. Al respecto, ha dicho la Sala:

“No podría pensarse, por lo demás, como lo pretende la actora, que el Estado está obligado a responder por los perjuicios causados a los ciudadanos como consecuencia de la realización de cualquier delito. Si bien aquél tiene una función preventiva y sancionadora en relación con los hechos punibles, no puede concluirse, a partir de ello, que sea responsable de su comisión en todos los casos, ya que sólo pueden considerarse imputables a él cuando han sido por causa la acción o la omisión de uno de sus agentes, como podría ocurrir con el delito de terrorismo, en aquellos eventos en los que, como sucedió en varios de los casos citados en la primera parte de estas consideraciones, la acción de los antisociales fue facilitada por la omisión en el cumplimiento de un deber concreto de la administración, o tuvo por causa la realización de un riesgo creado lícitamente por esta, que tenía carácter excepcional o especial, en relación con quienes resultaron afectados.

Así, es claro que la noción presentada por el recurrente corresponde a un estado omnipotente y mágico, que no solo desconoce la realidad colombiana, sino que, sin lugar a dudas no encuentra sustento en las normas constitucionales y legales que establecen sus funciones” (7)(8) .

(7) Sentencia del 10 de agosto de 2000, expediente 11.585.

(8) Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 21 de febrero de 2002, expediente 13.661. Actores: Julio César Rosero Guasmayan y otra.

Con fundamento en estos antecedentes, procede la Sala a estudiar el caso que la ocupa.

2. El caso concreto.

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se tiene lo siguiente:

a) La sociedad Ricardo Beltrán, Carbel y Cía. S. en C., es propietaria de la Editorial y Papelería Carbel, ubicada en la carrera 9ª Nº 15-35 de Bogotá. Así lo acreditan el certificado de existencia y representación de la sociedad y del establecimiento de comercio, expedidos por la Cámara de Comercio de Bogotá, la solicitud de renovación de matrícula de éste último para el año de 1993, y la licencia de funcionamiento, otorgada por la Alcaldía Menor de Santafé, localidad III, de Bogotá (fls. 3 a 5, 8, 11 y 13, cdno. 2).

b) El 30 de enero de 1993, por la explosión de un carro bomba en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 de Bogotá, el local y los bienes que se encontraban en la Editorial y Papelería Carbel quedaron completamente destruidos. Así lo acredita el acta de entrega de la Fiscalía Regional de Bogotá, al día siguiente del hecho, a la subgerente de la sociedad (fl. 1º, cdno. 2º). También se encuentra probada esa situación en las declaraciones de los empleados del establecimiento: Carlos Eduardo Lecleqr (fls. 280 y 281, cdno. 2), Luis Eduardo Novoa Rodríguez (fls. 282 y 283, cdno. 2º), Ana Clovis Cortés (fls. 284, cdno. 2) y Luz Dary Novoa Guerrero (fls. 285 y 286, cdno. 2), quienes describieron los destrozos causados por la explosión así como la reconstrucción que tardó, por lo menos, seis meses; lo mismo manifestó el arquitecto Ricardo Grisales, quien dirigió la obra (fls. 287 y 288, cdno. 2) y aportó tres fotografías en las que se observa el local, después del atentado (fls. 289 a 291, cdno. 2). Por último, se aportó una solicitud de crédito, patrocinada por Fenalco, para acceder a una línea especial para damnificados por el terrorismo, destinada a la reconstrucción del local y a la reposición de muebles y enseres (fls. 381 y 382, cdno. 2).

b)(sic) Acerca de la manera como sucedió el hecho, el DAS, en comunicación del 11 de enero de 1996, del jefe de División de Inteligencia, describió el atentado de la siguiente manera:

“Explosión de carro bomba: El 30-ene-93, a las 23:00 horas, en la carrera 9ª con calles 15 y 16 Santafé de Bogotá D.C., sujetos desconocidos activaron un carro bomba Renault-9 color azul, de placas AS-5901, con aproximadamente 100 kilos de dinamita amoniacal, cerca del edificio de la Cámara de Comercio, resultando muertos 21 personas y 76 heridas, averiados aproximadamente 45 establecimientos públicos, quedando el sector sin fluido eléctrico, las pérdidas materiales sobrepasan los 5000 millones de pesos” (fls. 316, cdno. 2).

— En la copia de la minuta del grupo antiexplosivos del DAS se registró el atentado de 30 de enero de 1993, de la siguiente forma:

“18:20: salida a la cra. 9ª entre calles 15 y 16 donde explotó un carro bomba aproximadamente a las 18:45 horas frente al almacén Cafam, una tienda de comidas rápidas y una fotografía almacén (sic), fotografía localizada entre los números 9-25 y 9-45, la explosión dejó un cráter de aproximadamente 2 mts. de diámetro y 80 cms. de profundidad la onda causó daños materiales aproximadamente a 2000 mts. a la redonda y la muerte de [ilegible] personas entre ellos tres menores de edad, 7 murieron instantáneamente y se les practicó levantamiento en el sitio de la explosión y [ilegible] más que fallecieron en distintos centros de atención médica. El carro bomba que explotó tenía aproximadamente 100 kilos de alto explosivo por consiguiente quedó en su totalidad desintegrado... no fue posible obtener declaración de testigos, ya que las personas que se encontraban cerca murieron en sitio o centros de atención médica. También resultaron afectados algunos vehículos que se encontraban parqueados en el sector... también quedaron destruidos la mayoría de los de los edificios localizados en la cra. 9ª entre calles 15 y 16 donde funciona una gran cantidad de almacenes de ropa y diversas mercancías, Banco Popular y Cafam entre otros. En cuanto a heridos, no se pudo establecer el número, ya que eran llevados a los diferentes hospitales por los organismos de socorro. En zonas aledañas al sitio de la explotación se revisaron 7 vehículos, sin encontrar nada sospechoso, ya que se comprobó posteriormente que habían sido abandonados por curiosos o por miedo a que ocurriera otra explosión (fls. 318 y 319, cdno. 2).

— En la investigación penal adelantada por la Fiscalía Regional de Bogotá, unidad especial de terrorismo, en el auto de calificación de la investigación, del 28 de abril de 1994, respecto de los cinco atentados con carro bomba ocurridos en Bogotá, en el primer semestre de 1993, incluido el de la carrera 9ª entre calles 15 y 16, se determinó:

“El señor Pablo Escobar Gaviria, el jefe del llamado cartel de Medellín, a fin de presionar al Gobierno Nacional para que accediera a las peticiones que éste hacía referente a su reentrega a la justicia, decidió crear y mantener en zozobra o terror a los habitantes de la ciudad de Santafé de Bogotá mediante el empleo de los llamados carros bomba en diferentes puntos de la ciudad” (fl. 418, cdno. 3).

b)(sic) Respecto de la actividad desplegada por los organismos de seguridad, para prevenir el atentado se tiene:

— La Policía Metropolitana de Bogotá, a través de la jefatura de la Sijin, en comunicación del dos de enero de 1996, manifestó que, por el incremento de atentados dinamiteros en el segundo semestre de 1992, la policía, la Fiscalía General de la Nación, su Cuerpo Técnico de Investigaciones, el Cuerpo de Bomberos y la Defensa Civil de la ciudad coordinaron una serie de actividades dirigidas a prevenir atentados terroristas. Dedicó todo el personal de apoyo de la policía, por ejemplo, los alumnos de las escuelas de formación, a ejecutar planes y procedimientos de requisas a vehículos y personas. Además, se incrementó la labor de inteligencia y los allanamientos por parte de la Sijin, así como la realización de operativos especiales tendientes a la vigilancia de áreas críticas. El resultado de estas actividades fue la captura de nueve personas y la desactivación de 15 artefactos explosivos, durante el segundo semestre de 1992 y enero de 1993 (fls. 293 a 297, cdno. 2).

En el informe del 18 de enero de 1996, el jefe de la Unidad de Armados Ilegales, de la Dijin de la Policía Nacional, manifestó que, el 22 de enero de 1993, fue desactivado un carro bomba en la Avenida 68 con calle 68 de Bogotá y se incautaron 200 kilos de dinamita en el municipio de La Calera, cerca de la ciudad, destinados a perpetrar actos terroristas (fl. 314, cdno. 2).

— La oficina para la Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en comunicación del 30 de enero de 1996, informó que en la época de los hechos se tomaron las siguientes medidas preventivas: se informó a la ciudadanía sobre la manera de reconocer un carro bomba; también se indicaron las precauciones que se debían tomar al detectar un paquete sospechoso; se prohibió parquear vehículos en vías o aceras, y se ofrecieron recompensas para quienes colaboraran en la identificación de los autores de los atentados (fl. 542, cdno. 2).

De las pruebas anteriores, se concluye que la destrucción de la Editorial y Papelería Carbel, de propiedad de la sociedad demandante, fue obra exclusiva de un tercero ajeno a la administración. No se encuentra acreditado que el atentado fuera facilitado por alguna omisión en el deber de protección que le corresponde a la fuerza pública y autoridades de policía. El caso tampoco puede ubicarse dentro del concepto de riesgo excepcional, utilizado por la jurisprudencia, en algunos casos, para imputar el daño a la administración en caso de actividades terroristas.

La actora manifestó que por haber resultado el Banco Popular afectado, se trataba de un atentado contra una entidad oficial, situación que no se encuentra acreditada, por cuanto no se estableció que la acción se dirigiera directamente contra la sucursal de ese banco. Tampoco puede afirmarse que la sola ocurrencia del hecho, generaba la responsabilidad de la administración, por tratarse de un episodio más de la guerra contra el narcotráfico.

Tampoco se probó la omisión de la administración en la prevención de los atentados con carros bomba, ocurridos en el segundo semestre de 1992 hasta enero de 1993; por el contrario, las autoridades estaban enteradas de la posible ejecución de acciones de este tipo y tomaron todas las medidas a su alcance para evitar su ocurrencia; resultaba imposible determinar el lugar exacto donde se iban a presentar. Las autoridades solo podían vigilar amplios sectores de la capital, como efectivamente lo hicieron, para poder detectar a las personas encargadas de perpetrarlos y los explosivos y vehículos destinados a realizarlos.

Por lo anterior, la Sala concluye que no es posible imputar a la administración acción u omisión alguna de la que deba responder patrimonialmente por la destrucción de la Editorial y Papelería Carbel de propiedad de la sociedad demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 26 de septiembre de 1996, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

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