Sentencia 1362-99 de noviembre 11 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

PERSONERÍAS MUNICIPALES

AUTONOMÍA PRESUPUESTAL

EXTRACTOS: «Con arreglo al artículo 118 de la Carta Política los personeros municipales ejercen el Ministerio Público en su respectivas jurisdicciones, esto es, la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Funciones que a su vez están llamadas a facilitar las relaciones entre la comunidad y las autoridades.

En desarrollo de las normas superiores sobre la organización municipal y distrital la Ley 136 de 1994 dispone en su artículo 168, modificado por el artículo 8º de la Ley 177 de 1994:

“Las personerías del distrito capital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los personeros elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito el cual sólo podrá ser modificado por el concejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del alcalde.

Las personerías ejercerán las funciones del Ministerio Público (...)”.

Esta autonomía presupuestal y administrativa, entendida en consonancia con el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, encuentra especial relieve en lo concerniente a la ordenación del gasto a términos del artículo 181 de la Ley 136, que dispone:

“Sin perjuicio de las funciones que le asigna la Constitución y la ley, los personeros tendrán la facultad nominadora del personal de su oficina, la función disciplinaria, la facultadde ordenador del gasto asignados a la personería y la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarle emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes” (resalta la Sala).

De acuerdo con lo anterior debe advertirse que si bien el presupuesto de las personerías está inmerso en el presupuesto general de rentas y gastos de los correspondientes municipios o distritos, es lo cierto que merced a la autonomía de que gozan tales órganos las deudas laborales a favor de sus empleados deberán ser atendidos con cargo al presupuesto específico de los mismos, sin que pueda servir como pretexto para su no reconocimiento la eventual iliquidez de la respectiva personería. Una tesis contraria implicaría el más insólito desconocimiento tanto de los derechos de los empleados de las personerías como de los deberes que informan las potestades de los personeros.

En este sentido conviene recordar que los derechos establecidos en la Constitución y la ley deben realizarse a partir de la satisfacción de los presupuestos de hecho previstos en las normas jurídicas, sin que por otra parte sea dable su desconocimiento por razones diferentes al incumplimiento de los respectivos requisitos y condiciones. Por ello mismo, el reconocimiento de los derechos y prerrogativas de las personas al amparo del actual Estado social de derecho debe inscribirse en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, sin perjuicio del debido proceso(1).

(1) Desde luego que la Constitución por sí sola no puede nada tal como lo advierte Karl Loewenstein a propósito de los deseos de justicia social y de seguridad económica: “(...) Pero ni la más perfecta Constitución está en situación de satisfacer estos deseos, por más pretencioso que pueda ser el catálogo de derechos fundamentales, económicos y sociales. La Constitución no puede salvar el abismo entre pobreza y riqueza: no puede traer ni comida, ni casa, ni ropa, ni educación, ni descanso, es decir, las necesidades esenciales de la vida”.

Cosa distinta es que en razón del principio de “la legalidad del gasto” los actos administrativos contentivos de reconocimientos económicos deban soportarse en la correspondiente disponibilidad presupuestal, a efectos de proseguir con la función pagadora que finiquite la cuenta insoluta. Ámbito dentro del cual los personeros, con un sentido preventivo, tienen suficiente oportunidad para elaborar y presentar ante el alcalde los proyectos de presupuesto relativos a la siguiente vigencia fiscal, sin perjuicio de las iniciativas de adición presupuestal que puedan surgir con ocasión de indiscutibles imprevistos. Por lo mismo, cabe esperar que en los proyectos presupuestales del municipio se le dé cabal satisfacción al principio de “la universalidad presupuestal” bajo los auspicios de la necesaria eficiencia fiscal.

Pues bien, ocurre que en el caso de autos el problema no reside en una insuficiencia de orden presupuestal, que sí en una falta de liquidez; circunstancia que de suyo no podría autorizar una tal negación del reconocimiento administrativo del derecho al salario que la Constitución y la ley le dispensan al actor. Una tesis contraria conduciría al absurdo de que el reconocimiento de los derechos de los trabajadores quedaría bajo el imperio absoluto de los recursos efectivos del tesoro público, con desconocimiento de la expresa y positiva respuesta que merece el cumplimiento de los requisitos y condiciones por parte de los interesados y del ejercicio que le atañe a las autoridades públicas frente a la eficaz garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política. Claro es que un gobierno responsable debe aforar los ingresos y apropiar los gastos en consonancia con sus fuentes de financiamiento y con las necesidades de la comunidad nacional y territorial. De suerte que una adecuada satisfacción de los créditos laborales sea el primer postulado de los nominadores y ordenadores del gasto en su relación con los servidores que han cumplido con los deberes y responsabilidades propios de sus destinos.

Conforme a lo anterior y acudiendo a las probanzas surtidas en el plenario queda enteramente claro que al actor se le desatendió ilegalmente el reconocimiento administrativo de su derecho al salario insoluto, con los subsiguientes efectos pecuniarios.

Consecuentemente la Sala estima que las pretensiones del actor deben prosperar en lo atinente a salarios, debiendo al punto revocarse la sentencia de primer grado».

(Sentencia de noviembre 11 de 1999. Expediente 1362-99. Consejero Ponente: Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora).

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