Sentencia 13642 de abril 4 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

COMPRAVENTA DE INMUEBLES POR EL ESTADO

LA LESIÓN ENORME SE ALEGA MEDIANTE ACCIÓN CONTRACTUAL

EXTRACTOS: «1. El procedimiento administrativo de enajenación voluntaria y su fase posterior, la expropiatoria, se regularon especialmente en la Ley 9ª de 1989, la cual creó varias herramientas jurídicas para la administración en relación con la adquisición de bienes inmuebles requeridos para ejecución de planes de desarrollo, planes de vivienda de interés social, preservación del patrimonio cultural, ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social, de ampliación, distribución almacenamiento y regulación de servicios públicos, ejecución de obras públicas. Respecto al procedimiento de enajenación voluntaria se contemplaron las siguientes etapas:

a) Etapa de oferta de compra:

El artículo 13 de la ley en mención dispone que “Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas, expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que regulan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación”; que “El precio base de la negociación se fundamentará en el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, el cual se anexará a la oferta de compra. El término para formular observaciones, al mismo, empezará a correr a partir de la notificación de oferta de compra. El avalúo tendrá una antelación máxima de seis (6) meses respecto a la fecha de notificación de la oferta de compra. El oficio que disponga la adquisición se notificará al propietario a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiera efectuarse la notificación personal, la orden de adquisición se notificará por edicto, el cual será fijado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al del vencimiento del término para la notificación personal en un lugar visible al público de la sede de la entidad adquirente, en el lugar de la ubicación del inmueble, y en la alcaldía del mismo sitio. El edicto será desfijado después de cinco (5) días hábiles, término durante el cual la entidad adquirente lo publicará en un periódico de amplia circulación nacional o local”; que “Adicionalmente, cuando el nombre del propietario figure en el directorio telefónico, se enviará a todas las direcciones que allí aparezcan copia del edicto por correo certificado o por un funcionario que la entregue a cualquier persona que allí se encuentre, o la fije en la puerta de acceso. Según las circunstancias. También se enviará a la dirección que el propietario hubiere denunciado en la oficina de catastro respectiva”; que “El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán por fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho”.

a.1. Precio. 

El artículo 15 ibídem, en cuanto al precio máximo de adquisición señaló que será “el fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por la entidad que cumpla sus funciones, de conformidad con el artículo 18 de la presente ley. La forma de pago, en dinero efectivo, títulos valores, o bienes muebles o inmuebles será convenida entre el propietario y el representante legal de la entidad adquirente. Las condiciones mínimas del pago del precio serán las previstas en el artículo 29”; que “Si quedare un saldo del precio pendiente de pago al momento de otorgar la escritura pública de compraventa, la entidad adquirente deberá entregar simultáneamente una garantía bancaria incondicional de pago del mismo. La existencia del saldo pendiente no dará acción de resolución de contrato, sin perjuicio del cobro del saldo por la vía ejecutiva”. Además el citado artículo facultó “a los establecimientos bancarios para emitir las garantías de que trata el inciso anterior”.

a.2. Acuerdo de venta. 

Si las partes han convenido el precio y demás elementos de la venta, procederán a firmar, según el caso, el contrato de promesa de compraventa o directamente el contrato de compraventa. Al efecto el artículo 14 ibídem dispuso que “Si hubiere acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará un contrato de promesa ce compraventa o de compraventa según el caso. A la promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañará un folio de matricula inmobiliaria actualizado”; que “Otorgada la escritura pública de compraventa, ésta se inscribirá, con prelación sobre cualquier otra inscripción solicitada, en la oficina de registro de instrumentos públicos, previa cancelación de la inscripción, a la cual se refiere el artículo 13 de la presente ley (modificado L. 3ª/91, art 34)”; que “Realizada la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, el pago del precio se efectuará en los términos previstos en el contrato. El cumplimiento de la obligación de transferir el dominio se acreditará mediante copia de la escritura pública de compraventa debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria en el cual conste que se ha perfeccionado la enajenación del inmueble, libre de todo gravamen o condición, sin perjuicio de que la entidad adquirente se subrogue en la hipoteca existente” (modificado L. 3ª/91, art 34).

a.3. Término para la celebración del contrato. 

Dice el artículo 19 ibídem que “El término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa será de cuarenta (40) días hábiles, contados a partir de la notificación personal de la orden de adquisición o de la desfijación del edicto de que trata el artículo 13 de la presente ley. Dicho término no se interrumpirá, ni se prorrogará por la notificación personal posterior a la fijación del edicto. Cuando se hubiere suscrito promesa de compraventa, el término para otorgar la escritura pública que la perfeccione no podrá ser superior a dos (2) meses contados desde la fecha de suscripción de la promesa. Vencidos los términos anteriores sin que se hubiere celebrado contrato de promesa de compraventa o vencido el término previsto en la promesa para otorgar la escritura pública sin que fuere otorgada, se entenderá agotada la etapa de la adquisición por enajenación voluntaria directa. Por motivos debidamente comprobados, a juicio de la entidad adquirente los términos anteriores podrán ampliarse hasta en otros veinte (20) días hábiles”.

b) Etapa expropiatoria.

Está prevista para cuando las partes no hayan llegado a un acuerdo; el artículo 20 enseña que “la expropiación por los motivos enunciados en el artículo 10 de la presente ley, procederá: 1) Cuando venciere el término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa y no fuere ampliado oportunamente, sin que se hubieren celebrado dichos contratos. Si es por causa imputable a la entidad adquirente el propietario no perderá los beneficios de que trata el artículo 15 de la presente ley. 2) Cuando el propietario hubiere incumplido la obligación de transferirle a la entidad adquirente el derecho de dominio en los términos pactados. 3) Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15) días hábiles contados desde la notificación personal o desde la desfijación del edicto”.

2. Como se puede apreciar, el trámite de enajenación voluntaria comprende una actuación administrativa desarrollada a través de una secuencia de expresiones a las que poco a poco se va vinculando la voluntad particular hasta confluir en la concurrencia de voluntades, expresada en el contrato de compraventa. Dentro de ese procedimiento se presenta la intervención del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en calidad de perito avaluador.

La experticia de dicho instituto cumple un trámite parecido a otros dictámenes técnicos en otros procesos administrativos y judiciales porque, a términos del artículo 27 de la Ley 9ª de 1989, se produce la asignación de la función especial en el caso concreto y, en tal virtud, se rinde el peritazgo; luego se da traslado inmediato del mismo “a los interesados por 10 días hábiles y si transcurrido ese término no fueren objetados, se entenderán aprobados (...)”. “Si hubiere observaciones al avalúo administrativo especial, que se formularán dentro del término de traslado del mismo, el instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite recurso alguno y que deberá dictarse dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación de las observaciones, salvo que las solicite o requiera la práctica de pruebas. La práctica de pruebas no podrá extenderse a un término superior a 15 días ni inferior a 5 días contados a partir de la fecha en que se presenten las objeciones”. Recuérdese que el artículo 13 ibídem dispone que “El término para formular observaciones empezará a correr a partir de la notificación de la oferta de compra (...)”.

El avalúo del instituto mencionado en este caso es un “informe técnico”, por su naturaleza probatoria, dirigido a determinar el precio máximo del bien inmueble que la administración busca negociar. No es un acto administrativo porque no crea, ni modifica ni extingue situaciones jurídicas; simplemente conceptúa sobre el valor de una cosa, en este caso inmueble. El avalúo en mención no tiene por sí eficacia jurídica, pues sólo otras circunstancias externas a él y ajenas a la entidad que avalúa pueden lograrla. En efecto:

Ya se vio que el artículo 27, en cita, indica que si rendido el avalúo no es objetado por los interesados en el término legal, de diez días después de su traslado, se “entienden aprobados”; que si el avalúo hubiese sido objeto de observaciones, éstas se resolverán mediante “providencia qué no admite recurso”.

El avalúo aprobado, expresa o tácitamente, u observado —con decisión sobre las observaciones— tampoco produce ningún efecto jurídico contra el propietario del bien inmueble porque, como ya se vio, el procedimiento de enajenación voluntaria no concluye con él, pues luego de tal trámite prosigue la búsqueda del acuerdo de voluntades, entre administración y el administrado; si éste manifiesta en definitiva su aceptación de las condiciones de la negociación y con ésta la aceptación del precio, fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, sigue el procedimiento sustancial de titulación de la venta y luego la transmisión jurídica del dominio, mediante la inscripción del título en la oficina de instrumentos públicos.

En el proceso de enajenación voluntaria de inmuebles para el Estado, con los fines ya indicados, el avalúo realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi puede ser: o aceptado de entrada, es decir después de ser notificado el administrado propietario del bien —personalmente o por edicto— de la oferta de compra; u observado para modificarse —si hay lugar— y/o rechazado, evento este último que frustra la etapa de enajenación voluntaria y da lugar a la segunda etapa, expropiatoria. El artículo 20 indica claramente que, entre otros, la fase expropiatoria puede aparecer “Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15) días hábiles contados desde la notificación personal o desde la desfijación del edicto”.

Tal disposición muestra que el potencial vendedor es quien o acepta o rechaza la oferta de compra; que si negocia con la administración su comportamiento se traduce además en su acuerdo con el precio, que implica a su vez la aceptación del avalúo.

De no darse acuerdo sobre el precio por el potencial vendedor, a la administración sólo le queda una de dos posibilidades: o proseguir con el trámite de enajenación forzosa o expropiatoria o desistir de su pretensión de adquisición del predio.

Retomando la primera etapa, una vez existe acuerdo sobre el precio y luego de cumplido el requisito sustancial de la celebración de la escritura pública, todo el trámite administrativo surtido queda integrado en el negocio jurídico de compraventa, que como sub especie de los actos jurídicos se presume veraz y legal.

3. Por consiguiente las reclamaciones que intente el vendedor, entre otros, o sobre la validez del contrato o sobre lesión enorme, sufrida con la venta, tienen que estar vinculadas al contrato y hacerse en ejercicio de la acción contractual.

En tales condiciones, se impone como conclusión directa que, habiéndose surtido la etapa de enajenación voluntaria, las partes no pueden acusar el procedimiento que la soporta en ejercicio de la acción de reparación directa, acusando principalmente actuaciones anteriores a la firma del contrato y pretendiendo como consecuencial la obtención del complemento del precio recibido al real objetivo demostrado, porque después de la celebración de un contrato de compraventa como esos sólo puede reclamarse el complemento del precio recibido, con lo faltante objetivamente, solicitando principalmente y demostrando la lesión enorme.

(...).

d) Acción indebida.

El actor utilizó el derecho de acción en forma equivocada, pues promovió la acción de reparación directa cuando debió ejercitar la de controversias contractuales; así lo indican las pretensiones procesales.

La demandante atacó conductas administrativas no definitivas y anteriores a la celebración del negocio jurídico de compraventa, cuando respecto de aquellas manifestó, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, su aceptación; de ello da cuenta la celebración del contrato; la inscripción del mismo en la oficina de instrumentos públicos y el cobro del precio convenido.

Esas conductas impugnadas además fueron aceptadas finalmente por la actora dentro del trámite del procedimiento de enajenación voluntaria.

Los hechos probados muestran:

• que en el pasado —antes de la venta— la actora una vez recibió el oficio administrativo de oferta de compra observó el precio;

• que como consecuencia de la observación el Departamento Administrativo de Valorización del municipio de Ibagué solicitó un reavalúo del mismo inmueble por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y

• que la demandante insistió en las observaciones del avalúo por no tenerse en cuenta la estratificación correcta y por lo tanto su incidencia en el precio y

• que la misma después de los oficios cruzados entre el potencial comprador y el evaluador aceptó el precio celebró el contrato solemne (título) y efectuó la tradición jurídica del inmueble (modo).

Sin embargo, las pretensiones de la demanda se enfilaron al ataque de conductas administrativas que hacen parte del complejo de actuación que encierra el negocio jurídico celebrado, buscando la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente indemnización de daño que la propia demanda imputa, en la pretensión indemnizatoria, a que el valor pactado en el contrato de compraventa no resultó ser el real del inmueble.

Por ello la acción que ejercitó, la cual se patentiza en las pretensiones, es indebida porque la lesión enorme es hecho que, de ser cierto, sólo puede alegarse mediante el ejercicio de la acción contractual por rescisión del contrato de compraventa de inmueble por lesión enorme.

En anterior oportunidad(1) la Sala acudiendo al Código Civil explicó que cuando un contratista cree que el precio fijado en un contrato de compraventa no resulta ser objetivamente el real, debe utilizar la acción contractual la cual se manifiesta, por el aspecto en comento, en la pretensión principal o de rescisión del contrato o responsabilidad contractual por lesión enorme, la cual es posible de acuerdo con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, pues su artículo 87, sobre la acción de controversias contractuales, no es restrictivo en cuanto su objeto al prever que se podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y “que se hagan otras declaraciones y condenas”.

(1) Sentencia de 24 de agosto de 2000. Expediente 12.850. Demandante: FOMVAL, Fondo Municipal de Valorización de Valledupar. Demandado: Sixto Tulio Quintero Rengifo. Acción Contractual. Lesión enorme.

Fuera de esa previsión especial, sobre el avalúo de bienes inmuebles en la enajenación de bienes para el Estado o por el Estado, por lo general en lo demás se le aplican al contrato de compraventa las normas civiles, salvo también en lo que concierne con el tiempo para acudir al juez en demanda de la rescisión. En efecto:

Si bien el Código Civil indica, en el artículo 1954, que “la acción rescisoria por lesión enorme expira en cuatro años contados desde la fecha del contrato esta disposición no es aplicable cuando se trata de los contratos de compraventa de bienes inmuebles celebrados por el Estado porque el Código Contencioso Administrativo dispone que el término de caducidad de la acción de controversias contractuales será de dos años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (art. 87), por lo general.

La ley civil en lo que atañe con la institución de la lesión enorme en la compra de bienes la restringe para los inmuebles (art. 1949) y la define tanto para el vendedor como para el comprador. Expresa, el artículo 1947 ibídem, que “el vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende; y que el comprador a su vez sufre lesión enorme, cuando el justo precio de la cosa que compra, al tiempo del contrato, es inferior a la mitad del precio que paga por ella”.

La jurisprudencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia 103, dictada el 16 de julio de 1993, definió la acción rescisoria por lesión enorme, en contrato de compraventa de bienes inmuebles como la “medida excepcional al principio general de la soberanía contractual, tendiente a conjurar la lesión patrimonial o de ultra mitad sufrida injustamente por uno de los contratantes. Esta acción se consagra indistintamente en favor del vendedor o del comprador, y se estructura cuando a una de las partes se le ha perjudicado en más de la mitad del justo precio de la cosa”.

El ordenamiento jurídico enseña que la lesión enorme da lugar a la rescisión del contrato de compraventa de bienes inmuebles (art. 1946, ibíd.).

En la jurisprudencia y la doctrina ha sido objeto de discusión el siguiente interrogante ¿la lesión enorme constituye o un vicio del consentimiento o un vicio objetivo del contrato? (2) .

(2) Véanse al respecto: a) Álvaro Pérez Vives “Compraventa y permuta” Universidad Nacional de Colombia Sección de Extensión Cultura 1951. Págs. 161 y ss. B) Gabriel Escobar Sanín. Negocios Civiles y Comerciales. Tomo II. Biblioteca Jurídica Dike. 1994. Págs. 205 y ss.

La Sala es del criterio que en la ley colombiana la lesión enorme, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia, es un vicio objetivo del contrato, porque el mismo texto del artículo, en su comprensión jurídica, conduce al terreno de lo exógeno en relación con la voluntad de las partes y no al fuero endógeno o interno de éstas (el consentimiento); la ley expresa que la lesión enorme se produce o:

• porque el precio que recibe el vendedor es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende, o

• porque el justo precio de la cosa que compra el comprador, al tiempo del contrato, es inferior a la mitad del precio que pagó por ella.

De esos supuestos se infiere que la lesión enorme es vicio objetivo del contrato.

Al respecto la Corte Suprema de Justicia, en su Sala de Casación Civil, se ha pronunciado sobre la lesión enorme en distintas providencias; ha dicho que:

“Para su prosperidad no es necesario que el demandante acredite haber sufrido error o que un estado de necesidad lo obligó a consentir en contrato tan desventajoso para él; basta que padezca la lesión y que ésta sea enorme. La ley no hace diferencias según que las partes sean personas naturales o jurídicas de derecho público o de derecho privado. La determinación del justo precio en ausencia de confesión se hace mediante la prueba pericial y no por el valor del inmueble en la oficina de catastro, aunque el comprador sea una entidad de derecho público. El artículo 7º del Decreto Extraordinario 2895 de 1963 no constituye excepción a la regla general y por consiguiente no sirve de base para modificar la doctrina de la Corte en cuanto a la prueba idónea para acreditar el justo precio” (3) .

(3) En sentencia 21 de 20 de noviembre de 1980.

“El justo precio es el que aparezca independiente de los móviles subjetivos con que obraron las partes para la fecha del acto jurídico. La carga de la prueba la tiene quien invoca la lesión” (4) .

(4) En sentencia 215 de 19 de septiembre de 1991.

“(...) la lesión enorme obedece a un criterio meramente objetivo según el cual basta con que el precio convenido entre los contratantes sea lesivo en la medida determinada por la ley para que opere esa figura. Alejándose así de la teoría de la lesión como un vicio más del consentimiento, la lesión existirá independientemente de que el contratante haya tenido conocimiento de lo inequitativo del precio o de que haya actuado bajo constreñimiento o engaño o de que circunstancias apremiantes lo hayan impelido a contratar” (5) .

(5) En sentencia 119 proferida el día 9 de diciembre de 1999.

El Código Civil dispone además que el contrato “de compraventa podrá rescindirse por lesión enorme” (art. 1946) y que:

“El comprador contra quien se pronuncia la rescisión podrá, a su arbitrio, consentir en ella o completar el justo precio con deducción de una décima parte; y el vendedor, en el mismo caso, podrá a su arbitrio consentir en la rescisión, o restituir el exceso del precio recibido sobre el justo precio aumentado en una décima parte. No se deberán intereses o frutos sino desde la fecha de la demanda, ni podrá pedirse cosa alguna en razón de las expensas que haya ocasionado el contrato” (art. 1948).

Por lo tanto, como la demandante no formuló la pretensión contractual de rescisión del contrato por lesión enorme sino de responsabilidad extracontractual —en ejercicio de la acción de reparación directa— ésta resulta indebida. De todo lo estudiado se evidencia que el fallo no puede ser inhibitorio, como lo concluyó el tribunal, sino desestimatorio y por otra situación diversa, como es el ejercicio indebido de la acción».

(Sentencia de abril 4 de 2002. Expediente 13.642. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez).

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