Sentencia 13661 de febrero 21 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ACTOS TERRORISTAS

CIRCUNSTANCIAS EN QUE EXISTE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

EXTRACTOS: «Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 20 de marzo de 1997, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

(...)

Consideraciones de la Sala

I. Está acreditado en el expediente que el día 12 de mayo de 1990 hizo explosión un carro bomba, en el barrio Quirigua de esta ciudad. El comandante de policía metropolitana de Bogotá, en el informe elaborado a instancia del a quo (fls. 54-59, cdno. 2), refirió lo sucedido, en los siguientes términos:

“Efectivamente el día 12-05-90, siendo aproximadamente las 15:45 horas en la transversal 96 frente al Nº 79-18, barrio Qurigua, desconocidos colocaron un carro bomba, el cual hizo explosión causando la muerte a varias personas y daños materiales en cuantía por establecer, además de un número de heridos, los cuales fueron trasladados a los diferentes centros asistenciales. El vehículo en mención contenía aproximadamente 70 kilos de dinamita, sistema de ignición, mecha lenta y detonador ineléctrico. Los autores del hecho además de la dinamita utilizada colocaron metralla, cosa que al explotar el vehículo las esquirlas se diseminaron causando así la muerte y heridas a personas. El atentado ocasionó la destrucción de ocho vehículos y los daños originados por la detonación ocupó (sic) un radio de acción de 300 metros a la redonda”.

En el hecho resultaron lesionados los señores Julio César Rosero Guasmayán y Cecilia Ariza Marín, así como sus hijas Janeth y Tatiana. En relación con éste, obran en el proceso las siguientes pruebas:

a) Certificación expedida por el subdirector del hospital infantil Lorencita Villegas de Santos, el 19 de marzo de 1993 (fl. 99, cdno. 1), en la cual consta que las menores “fueron atendidas en el servicio de urgencias de este hospital, el día 12 de mayo de 1990... procedentes del atentado terrorista en el barrio Quirigua de esta ciudad. Su evolución y conducta médica se efectuó en forma ambulatoria y no ameritaron hospitalización, se dieron de alta el mismo día. No retornaron a controles posteriores. Por lo tanto, no se les elaboró historia clínica”.

b) El resumen de la historia clínica realizado el 30 de agosto de 1991, por la cirujana plástica Concha García de Téllez (fls. 22-23, cdno. 1), en la cual se refiere que la señora Cecilia Ariza de Rosero consultó el 13 de agosto de 1990, por presentar trauma en cara y mano derecha. Se afirmó que la paciente fue “manejada médicamente con infiltraciones en zona de cicatrices hipertróficas, masaje y presión permanente con férulas de lycra durante cinco meses. El día 5 de febrero fue intervenida quirúrgicamente en la Clínica Reyes” y que a pesar de su notable mejoría “presenta hipo e hiperpigmentación de la cara con notables cicatrices en cara y dorso nasal; en mano presenta piel muy delgada, hipo e hiperpigmentación de la misma” y que requiere una segunda intervención quirúrgica”.

c) En el informe presentado por el coordinador de oftalmología del Instituto de Seguros Sociales (fl. 24, cdno. 1), se afirma que la señora Cecilia Ariza de Rosero fue “recibida en la clínica San Pedro Claver el día 12 de mayo de 1990 por haber sufrido heridas múltiples en cara y manos en atentado explosivo en el barrio Qurigua. Desde el punto de vista oftalmológico presenta cuerpos extraños conjuntivales en ambos ojos y un hifema traumático del ojo derecho. Su evolución fue satisfactoria quedando una visión final del 20/20 en ambos ojos y como secuela presenta una midriasis paralítica y una pequeña cicatriz superior en mácula de ojo derecho”.

d) En el dictamen realizado por el médico forense del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se precisó que el señor Julio César Rosero sufrió una incapacidad médico legal definitiva de 25 días y como secuelas: deformidad física por cicatriz y perturbación funcional del órgano de la audición de carácter permanente (fl. 137, cdno. 2) y la señora Gloria Ariza Marín sufrió una incapacidad definitiva de 35 días y como secuelas: deformidad física que afecta el rostro y perturbación funcional del órgano de la visión, ambas de carácter permanente (fl. 139, cdno. 2).

II. De acuerdo con la demanda y las pruebas que obran en el expediente, se pretende en este evento la reparación de los perjuicios sufridos por los demandantes como consecuencia de un acto terrorista.

En relación con los daños causados por tales actos, la jurisprudencia ha considerado que en principio, no hay lugar a la reparación patrimonial por parte del Estado, porque los mismos son constitutivos de fuerza mayor, esto es, imprevisibles e irresistibles. No obstante, se ha declarado su responsabilidad cuando éstos le son imputables, lo cual ocurre en los siguientes supuestos:

1. Que haya mediado una falla del servicio, bien porque funcionarios públicos participaron directamente en la comisión del hecho; porque la víctima, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y ésta no se le brindó, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible.

Bajo este título se accedió a las pretensiones de los demandantes en casos como la toma del Palacio de Justicia( 1) ; el homicidio cometido contra integrantes de una comisión de la rama judicial por paramilitares, con la complicidad de miembros activos del Ejército(2) ; la muerte de un guardián de un centro penitenciario como consecuencia de un ataque guerrillero(3), y por la destrucción de vehículos de servicio público(4) .

(1) Entre otras, sentencias de la Sala Plena del 16 de julio de 1996, exp. 422 y de la Sección del 19 de agosto de 1994, exp. 9276 y 8222; 13 de octubre de 1994, exp. 9557; 2 de febrero de 1995, exp. 9273; 16 de febrero de 1995, exp. 9040; 27 de julio de 1995, exp. 9266; 30 de marzo de 1995, exp. 9459; 14 de marzo de 1996, exp. 11.038 y 29 de marzo de 1996, exp. 10.920.

(2) Este caso es conocido como “la masacre de la Rochela”. Sentencias del 15 de agosto de 1995, exp. 10.286; 6 de octubre de 1995, exp. 9587 y 29 de agosto de 1996, exp. 10.949.

(3) Este caso ocurrió en el municipio de Cañas Gordas, Antioquia. Sentencia del 11 de julio de 1996, exp. 10.822.

(4) Entre otras, sentencias del 11 de diciembre de 1990, exp. 5417 y del 21 de marzo de 1991, exp. 5595.

Por considerar que no se configuró la falla del servicio, pues no intervino ningún funcionario en su comisión; el hecho no era previsible por no haberse pedido la protección o porque ninguna circunstancia especial permitía prever su realización o bien porque a pesar de ser previsible, el hecho era irresistible para el Estado, teniendo en cuenta los medios reales de los que disponía, la Sección ha negado las pretensiones presentadas contra el Estado en eventos como la destrucción de vehículos de servicio público(5) ; actos terroristas cometidos en la ciudad de Cali a comienzos de la década de los noventa(6) ; actos cometidos contra medios de comunicación(7) , entre otros.

(5) Entre otras, sentencias del 13 de mayo de 1996, exp. 10.627 y 5 de septiembre de 1996, exp. 10.461.

(6) Ver sentencias del 3 de noviembre de 1994, exp. 7310 y del 15 de marzo de 1996, exp. 9034.

(7) Los actos contra el periódico Vanguardia Liberal, sentencia del 28 de abril de 1994, exp. 7733 y contra el Grupo Radial Colombiano, sentencia del 17 de junio de 1973, exp. 7533.

2. Que el daño haya estado dirigido contra un objetivo estatal concreto, por lo que se indemnizaría a las víctimas a título de daño especial, régimen de responsabilidad que la doctrina y la jurisprudencia han definido así:

“...se compromete la responsabilidad patrimonial de la administración pública cuando ésta, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales, causa con su actuación un perjuicio de naturaleza especial y anormal a un administrado, un daño que excede el sacrificio que el común de los ciudadanos deben normalmente soportar en razón de la peculiar naturaleza de los poderes públicos y de la actuación estatal.

“La existencia del Estado y su funcionamiento implican incomodidades o inconvenientes para los asociados, que estos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas. Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aún por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad lo impone”(8) .

(8) Sentencia del 20 de febrero de 1989, exp. 4655.

Este régimen fue aplicado por primera vez en la jurisprudencia a los actos terroristas, en providencia del 23 de septiembre de 1994, al resolver la demanda formulada por las víctimas del atentado contra el Director del DAS en esta ciudad. En esa oportunidad dijo la Sala:

“...si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado... En el caso sub examine el daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una sola de éstas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la administración en estos casos es lícito pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo”.

Bajo este régimen de responsabilidad se ha condenado al Estado por la destrucción de una vivienda vecina a una sede del Ejército( 9) ; por el atentado contra las instalaciones del DAS(10) , o contra un cuartel de la Policía(11) .

(9) Sentencia del 5 de julio de 1991, exp. 1082.

(10) Entre otras, sentencia del 24 de agosto de 1995, exp. 10.249. Debe advertirse que algunas demandas fueron decididas con fundamento en la falla del servicio, ver por ejemplo, sentencias del 27 de julio de 1995, exp. 10.091.

(11) Sentencia del 16 de junio de 1995, exp. 9008.

3. También puede señalarse que la jurisprudencia ha utilizado el régimen de riesgo excepcional para resolver este tipo de eventos, aunque en la motivación de las sentencias no aparece claramente deslindado este criterio de imputación del de daño especial. En estos supuestos ha considerado la Sala que procede la reparación a cargo del Estado, cuando éste a pesar de haber actuado en forma legítima creó un riesgo excepcional. Así por ejemplo, en sentencia del 18 de octubre de 2000 (exp. 11.834), se sostuvo:

“En efecto, no tiene discusión que los denominados “Comandos de Atención Inmediata CAI” fueron creados y puestos en funcionamiento por las entidades demandadas en beneficio de la comunidad, especialmente en una época en la cual se habían agudizado los índices de delincuencia e inseguridad ciudadanas, lo cual había generado numerosas reclamaciones en orden a que se tomaran medidas efectivas. Sin embargo, estos mecanismos de servicio policial que fueron distribuidos en diferentes sectores urbanos de Medellín, comenzaron a ser objeto de atentados terroristas, que, en 1992 cobraron la vida de más de 80 miembros de la Policía Nacional y la destrucción de 13 “CAI”, incluido el del barrio Campo Valdez, de que trata este proceso.

En consecuencia, los moradores de los sectores aledaños a los “CAI”, como sucedió con los actores, quedaron expuestos a una situación de peligro de particular gravedad, que excedió notoriamente las cargas que normalmente han de soportar los administrados como contrapartida de los beneficios que se derivan de la prestación de un servicio público.

Ese desequilibrio de las cargas públicas traducido en el riesgo excepcional a que se sometió a los actores y cuya concreción, es decir, el daño, no están en el deber jurídico de soportar, obliga a su restablecimiento a través de la indemnización”.

III. Se afirma en la demanda que el Estado es responsable de los perjuicios sufridos por los demandantes porque no cumplió con el deber constitucional de proteger la vida, honra y bienes de los habitantes, pues “no controló, previno ni conjuró la comisión de un acto terrorista de tan graves y lamentables consecuencias”.

Considera la Sala, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, que en el caso concreto no hay lugar a imputar el daño al Estado ni a título de falla ni a título de riesgo.

En efecto, no está acreditada en el proceso la falla del servicio, pues no intervino en el hecho ninguna autoridad pública, o por lo menos, esta situación no está demostrada; las víctimas ni los residentes en el sector habían solicitado protección especial por haber sido objeto de amenaza, ni por sus circunstancias particulares el hecho concreto era previsible.

Se destaca que para esa época se vivía en el país una situación crítica de violencia generada por grupos al margen de la ley, particularmente por organizaciones de narcotraficantes que pretendían obtener el compromiso del Estado para evitar su extradición a los Estados Unidos. Esa situación era conocida por las autoridades militares que tomaron algunas medidas de precaución, de orden logístico y militar, que las distintas autoridades señalan así:

a) El informe presentado por el jefe de la división de inteligencia interna y externa del DAS, en el cual se señalan las medidas preventivas adoptadas en las instalaciones del DAS en Paloquemao, “para controlar el tráfico de vehículos y personas en fecha anterior y posterior al 06-XII-89”, en consideración al “estado general de orden público que para el año de 1989 se registraba en el territorio nacional, generado por atentados terroristas contra diferentes estamentos de la sociedad colombiana (El Espectador, Vanguardia Liberal, Plaza de Toros de Medellín, etc.)”. (fls. 13-15, cdno. 2)

b) El jefe del grupo antiexplosivos de la misma entidad señaló que durante los años 1988 y 1989 fueron desactivados dos carrobombas: uno el 2 de octubre de 1988 en el parqueadero Nº 4 de Unicentro y otro el 9 de octubre de 1989 en la calle 72 frente al Nº 90-55. Además señaló que “durante los dos años citados ocurrieron un total de 42 atentados terroristas” (fls. 18-19 cdno. 2).

c) El jefe de la división interna y externa del DAS, señaló que con el fin de contrarrestar la acción terrorista, durante los primeros meses de 1990 esa institución “impartió instrucciones al personal del Departamento, tanto a nivel nacional como local, para efectos de detectar y neutralizar en forma oportuna el accionar de organizaciones terroristas y demás entes al margen de la ley”, a través de circulares, de las cuales anexó copia (fls. 28-29 y 30-44, cdno. 2).

d) El comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá señaló que con el fin de contrarrestar esa acción terrorista, la entidad “dispuso la ubicación de dos compañías del grupo élite al área metropolitana de Santafé de Bogotá, con el propósito de intensificar las actividades de control en todos y cada uno de los puntos críticos de la ciudad, especialmente se ordenó la activación de retenes móviles en las principales vías de la capital del país. De igual forma, se montaron operativos especiales de custodia y vigilancia en las áreas y puntos críticos de la ciudad, tales como sedes políticas, edificios de la administración nacional y distrital, entidades crediticias y bancarias, así mismo se dispuso el fortalecimiento de los servicios de escolta a las principales personalidades de la Nación, entre ellos, jueces, políticos, magistrados, etc. La Policía Metropolitana de Santafé de Bogotá... permaneció en aislamiento de primer grado, con el propósito de atender cada una de las situaciones que a diario se estaban presentando...”. Además indicó algunas actividades relevantes de la institución relacionadas con la desactivación de bombas y la detención de los presuntos autores de los ilícitos (fls. 54-59, cdno. 2).

En consecuencia, considera la Sala que a pesar de que la violencia desatada por las organizaciones delincuenciales para esa época constituía un hecho notorio, no hay lugar a condenar al Estado en el presente caso, porque éste no era previsible.

Las medidas de seguridad se reforzaron en relación con los sitios y personas que se consideraron más vulnerables y no puede calificarse como falla del servicio el no haber extendido esas medidas al resto de la población, porque una actuación de este tipo no era posible. Por lo tanto, no se hizo otra cosa que disponer de los recursos humanos y logísticos con que se contaba para proteger a la población, brindando seguridad donde se consideró que existía mayor riesgo; asunto distinto es que los autores del hecho hayan elegido un lugar de la ciudad ajeno a la entidades públicas para cometer el hecho criminal, pues su fin no era otro que el de causar terror generalizado.

IV. El daño causado a las víctimas tampoco es reparable a título de daño especial ni riesgo excepcional, pues la actuación no estuvo dirigida contra un objetivo estatal concreto, es decir, no se dirigió contra ningún bien del Estado ni contra ninguna autoridad representativa del poder público y tampoco se produjo como consecuencia de un riesgo creado por el mismo Estado.

Tampoco pueden considerarse que las actuaciones ilegales en que hayan podido incurrir autoridades públicas relacionadas con el narcotráfico constituyan título jurídico para ordenar la indemnización, ya que no fue esa actividad ilícita la causa del hecho sino que por el contrario, esos actos terroristas tenían por objeto crear una situación de terror generalizado para que se accediera a sus requerimientos.

Finalmente, no puede considerarse que el Estado deba responder por el hecho porque faltó al deber de proteger la vida de todos los colombianos (C.P., art. 2º). La administración no debe responder por todos los actos delictivos sino sólo por aquellos que le sean imputables. Al respecto, ha dicho la Sala:

“No podría pensarse, por lo demás, como lo pretende la parte actora, que el Estado está obligado a responder por los perjuicios causados a los ciudadanos como consecuencia de la realización de cualquier delito. Si bien aquél tiene una función preventiva y sancionadora en relación con los hechos punibles, no puede concluirse, a partir de ello, que sea responsable de su comisión en todos los casos, ya que sólo pueden considerarse imputables a él cuando han tenido por causa la acción o la omisión de uno de sus agentes, como podría ocurrir con el delito de terrorismo, en aquellos eventos en los que, como sucedió en varios de los casos citados en la primera parte de estas consideraciones, la acción de los antisociales fue facilitada por la omisión en el cumplimiento de un deber concreto de la administración, o tuvo por causa la realización de un riesgo creado lícitamente por ésta, que tenía carácter excepcional o especial, en relación con quienes resultaron afectados.

Así, es claro que la noción presentada por el recurrente corresponde a un Estado omnipotente y mágico, que no sólo desconoce la realidad colombiana, sino que, sin lugar a dudas, no encuentra sustento en las normas constitucionales y legales que establecen sus funciones”(12) .

(12) Sentencia del 10 de agosto de 2000, exp. 11.585.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 20 de marzo de 1997.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(Sentencia de febrero 21 de 2002. Expediente 13.661. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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