Sentencia 13740 de junio 3 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 08001-23-31-000-1997-11331-01-13740

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., “Confianza” C/ La Nación. Impuestos nacionales (coactivo).

Fallo

Bogotá, D.C., junio tres de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, del 24 de julio de 2002, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos mediante los cuales la división de cobranzas de la administración local del Atlántico de la Dirección de Impuestos Nacionales decidió las excepciones propuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado por dicha administración en relación con la póliza de cumplimiento 3186947 de marzo 11 de 1991, otorgada por la compañía de seguros a favor de la sociedad Comercializadora Proveexport Ltda. para garantizar la solicitud de devolución de los dineros correspondientes al saldo a favor del impuesto a las ventas por el primer bimestre de 1991.

Antecedentes

Por medio del mandamiento de pago 1643 del 13 de diciembre de 1995, la división de cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales Local Atlántico, decidió hacer efectiva la póliza de cumplimiento 3186947 de marzo 11 de 1991, expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “Confianza”, NIT: 860.070.374; y librar orden de pago contra la mencionada compañía de seguros a favor de la Nación en cuantía de $ 94.001.000, más los intereses a que hubiere lugar, incrementados en un 50%, gastos y costas del proceso.

Contra el anterior mandamiento de pago, la actora a través de apoderado especial propuso las excepciones de: 1) Falta de ejecutoria del título ejecutivo; 2) Falta del título ejecutivo; 3) Calidad de deudor solidario; 4) Indebida tasación del monto de la deuda.

Por medio de la Resolución 9 de febrero 14 de 1996, la división de cobranzas de la mencionada administración decidió declarar probada parcialmente la excepción de indebida tasación del monto de la deuda y negar las demás excepciones, por lo tanto ordenó proseguir la ejecución, el remate de los bienes embargados, practicar la liquidación del crédito, abonar los dineros depositados, condenar en costas y oficiar a la Superintendencia Bancaria para investigar a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza.

Contra dicho acto administrativo, la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza, interpuso recurso de reposición, en el cual solicitó la revocación y la aceptación a las excepciones formuladas; recurso que fue decidido mediante la Resolución 8 del 9 de abril de 1996, que resolvió confirmar en todas sus partes la resolución impugnada, dicha providencia agotó la vía gubernativa, fue notificada mediante edicto desfijado el 10 de mayo de 1996.

(...).

Consideraciones de la Sala

El debate en esta instancia se concreta en determinar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Dirección de Impuestos Nacionales Administración Local del Atlántico, negó las excepciones propuestas por la actora dentro del proceso administrativo de cobro coactivo por las obligaciones derivadas del contrato de seguro, aportada por la contribuyente Comercializadora Proveexport Ltda., para garantizar la solicitud de devolución del saldo a favor correspondiente al impuesto sobre las ventas por el primer bimestre de 1991.

De acuerdo al escrito de demanda y vistos los antecedentes administrativos, observa la Sala que la actora ha aducido como excepciones contra el mandamiento de pago, entre otras, la de falta de ejecutoria del título y falta del título ejecutivo que dio origen al mandamiento de pago.

Ha considerado que en virtud de lo dispuesto en el artículo 565 del estatuto tributario y según los términos del artículo 71 de la Ley 6ª de 1992, tanto la liquidación oficial como la resolución sanción por improcedencia de la devolución practicadas a la contribuyente, debieron ser notificadas a la compañía aseguradora, y que la administración ha pretendido subsanar la falta de notificación bajo el argumento que de conformidad con el artículo 828-1 del estatuto tributario, “la vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago...”.

En consecuencia, que dichos actos no pueden prestar mérito ejecutivo, pues para ello, se requiere la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

Finalmente, que dicha falta de notificación no puede suplirse con “el aviso de notificación del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución o el aviso de que se ha notificado requerimiento especial al responsable o contribuyente por parte de la Administración de Impuestos Nacionales” como erróneamente lo ha interpretado la administración con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6º parágrafo del Decreto 2314 de 1989.

El punto que se discute, ya ha sido objeto de análisis por esta sección donde se ha considerado que previo a la vinculación del deudor, la administración debe notificar el acto que constituye el título ejecutivo, para que a continuación se proceda a dictar el mandamiento de pago.

Como la posición de la corporación no ha variado, retoma por tanto la Sala, la tesis expuesta en la sentencia de fecha 14 de febrero de 1997, dictada dentro del expediente 7991, actor: Cóndor S.A., Compañía de Seguros Generales, que con ponencia de la doctora Consuelo Sarria Olcos, se consideró:

“Los cuestionamientos de la accionante relativos al título ejecutivo, se sustentan en que, tratándose de garantías prestadas por compañías de seguros, dicho título se integra, además de la respectiva póliza de seguro, por el acto administrativo ejecutoriado, “que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas”, conforme al numeral 4º del artículo 828 del estatuto tributario.

Dicha afirmación es válida, ya que así lo prevé la norma parcialmente transcrita y lo prescriben los numerales 4º y 5º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.

Según lo tiene establecido la Sala, la declaración de incumplimiento o exigibilidad de la obligación, se profiere por acto individual, previo al mandamiento ejecutivo, como elemento esencial del título, determinante de responsabilidad solidaria (Cfr. Sents. de la Sala, sep. 9/94, Exp. 5665, C.P. Jaime Abella Zárate; y mar. 8/96, Exp. 7384, C.P. Julio E. Correa Restrepo).

Tratándose de obligaciones afianzadas por pólizas de seguro, el riesgo asegurado se contrae al hecho o suceso incierto que precisamente tome el asegurador a su cargo.

Como en el caso, según el texto de las pólizas 51285 y 52843 de 5 de junio y 5 de abril de 1991 (v. fls. 2/5, cdno. a.), la garantía cubría, específicamente, el resarcimiento, a la Nación, por el importe de las devoluciones de saldos del impuesto declaradas improcedentes, es claro que el acto administrativo que, junto con la póliza, integraba el título ejecutivo era, por cada uno de los dos períodos bimestrales discutidos, la resolución por la que se aplicó la sanción por devolución improcedente, en la que se fijaba, como exigible, una cifra líquida de dinero; no lo eran, en cambio, el pliego de cargos, que fue un reporte de presuntas informalidades de la declaración tributaria de cada período discutido y una propuesta de sanción; ni la liquidación de revisión, así señalara también una cantidad dineraria expresa, clara y exigible, pues tal señalamiento lo había sido a título del impuesto y de otras sanciones, y no específicamente de la devolución improcedente.

Por otro aspecto, pese a que, de conformidad con el inciso 2º del artículo 860 del estatuto tributario (mod. L. 6ª/92, art. 71), la expedición de requerimiento especial o del pliego de cargos por improcedencia, da origen a la responsabilidad solidaria del garante, no son dichos actos los que integran el título, pues la norma dice, a continuación, que la ejecución de la obligación afianzada, junto con las correspondientes sanciones e intereses, procede, “una vez quede en firme el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución...”, firmeza que, por su naturaleza, no cabría predicar del requerimiento o del pliego de cargos, sino del acto por el que se declara la improcedencia de la devolución y se impone la correlativa sanción, pues dichos requerimiento y pliego solo tienen previstas “objeciones” y “respuestas”, y no propiamente recursos, de cuya ausencia puede colegirse la ejecutoriedad y firmeza de que habla el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo.

De hecho, cuando el parágrafo del artículo 6º del Decreto Reglamentario 2314 de 1989, tiene por suficiente, “para efectos de la responsabilidad futura del garante (...), el aviso de la notificación del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución o el aviso de que se ha notificado requerimiento especial al responsable o contribuyente por parte de la Administración de Impuestos Nacionales”, lo hace exclusivamente con referencia a la fijación de la solidaridad del garante, no con el significado de que dicho aviso integre el título, pues, en tal caso, necesariamente habría exceso de reglamentación con respecto al citado inciso 2º del artículo 860 del estatuto tributario.

Así mismo, la norma del artículo 83 de la Ley 6ª de 1992 (o E.T., art. 828-1), de que la vinculación del deudor solidario se produzca por la notificación del mandamiento de pago, debe entenderse restringida al proceso administrativo de cobro coactivo, no a la actuación precedente de formación del título.

En conclusión, no se considera que el solo aviso, a la aseguradora, de haberse notificado pliego de cargos a la responsable, fuera idóneo para integrar título ejecutivo con la póliza, debiendo serlo, en cambio, la resolución por la que, en cada uno de los bimestres discutidos, se declaró la improcedencia de la devolución y aplicó la correspondiente sanción.

Pero como dicha resolución, según la propia administración lo admite, nunca se notificó a la aseguradora, resulta bien claro que el título no se integró en debida forma, debiendo tenerse como probada la excepción de carencia de título, que releva del conocimiento de las restantes”.

Concordante con lo anterior, ha sido claro para la Sala y así lo ha expresado en diversas oportunidades, que el procedimiento de cobro coactivo, no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino la de hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes. Entonces, la ejecución parte y requiere de la existencia de un acto previo, denominado título ejecutivo, el cual una vez exigible permite el adelantamiento del proceso de cobro, el cual se inicia con el mandamiento de pago.

De esta forma, no comparte la Sala el proceder de la administración ni la decisión del tribunal, cuando con fundamento en el parágrafo del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 y en el artículo 71 de la Ley 6ª de 1992, consideraron como suficiente el aviso de notificación a la contribuyente del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución que respaldaba la garantía de la actora, para entender debidamente constituido el título ejecutivo, así como la consideración de que no era obligatoria la notificación a la aseguradora del acto administrativo que declaró improcedente la devolución, pues como se expuso anteriormente, para conformar correctamente el título ejecutivo frente a la actora, correspondía a la administración notificarle la Resolución Sanción 618 de diciembre 3 de 1992, lo que no ocurrió en el presente caso.

En este orden de ideas y por cuanto no se integró en debida forma el título ejecutivo que sirviera de base para la expedición del mandamiento de pago 1643 de diciembre 13 de 1995, librado en contra de la Compañía Aseguradora de Fianza S.A. Confianza, se procederá a revocar la sentencia apelada para dar prosperidad a la excepción de carencia de título ejecutivo y se ordenará cesar todo proceso ejecutivo contra la actora por las obligaciones garantizadas en la póliza de cumplimiento 3186947 del 11 de marzo de 1991, previa la declaratoria de la nulidad de los actos acusados.

En consecuencia, la Sala se releva del estudio de los demás cargos del recurso de apelación.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico de fecha 24 de julio de 2002.

2. ANÚLANSE las resoluciones 9 de febrero 14 de 1996 y Resolución 8 del 9 de abril de 1996, expedidas por la UAE Dirección de Impuestos Nacionales Administración Local del Atlántico, por medio de las cuales se resuelven las excepciones propuestas por la compañía aseguradora de Fianzas S.A., Confianza, contra el mandamiento de pago 1643 del 13 de diciembre de 1995.

3. DECLÁRASE probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza, contra el mandamiento de pago 1643 del 13 de diciembre de 1995.

4. CESE toda ejecución contra la mencionada sociedad y ORDÉNASE el levantamiento de cualquier medida cautelar vigente.

5. RECONÓCESE personería a la doctora Amparo Merizalde de Martínez para representar a la Nación.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

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