Sentencia 13789 de septiembre 22 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Exp. 13789

Ref.: 25000232700020010229601.

Consejera Ponente:

Ligia López Díaz.

Actor: conversiones y papeles de la Sabana S.A.

Sanción por no enviar información.

Fallo

Bogotá, D.C., veintidós de septiembre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «Antecedentes

La Sociedad Conversiones y Papeles de la Sabana S.A. presentó declaración de renta y complementarios por el año de 1996, el día 27 de mayo de 1997.

La división para el control y penalización tributaria de la administración especial de personas jurídicas de Santa Fe de Bogotá el 19 de marzo de 1999 formuló el pliego de cargos 900090 en el que propuso a la fundación, una sanción por valor de $ 113.800.000 por no enviar en medios magnéticos la información a que se refieren los literales e), f), h), i) del artículo 631 del estatuto tributario.

Para efectos de determinar la sanción se tuvieron en cuenta los costos y deducciones declarados en el año gravable 1996, en cuantía de $ 2.408.017.000, sobre los cuales se aplicó la tarifa del 5%, limitando la sanción a $ 113.800.000 conforme al Decreto 2322 del 29 de diciembre de 1995.

La administración profirió la Resolución 900314 del 11 de junio de 1999 en donde se impone la sanción propuesta, señalando que: “... dentro del término establecido en el artículo 651 del estatuto tributario la sociedad Convenciones y papeles de la Sabana Ltda., NIT. 800.109.247, no dio respuesta al pliego de cargos”.

Mediante la Resolución 2644 del 25 de noviembre de 1999, la división de devoluciones de la misma administración, compensó (1) la suma de $ 22.760.000 a la sanción por no enviar información impuesta en la Resolución 900314 del 11 de junio de 1999 (fl. 41, exp.).

El 9 de agosto de 1999 la actora presentó recurso de reconsideración, el cual fue inadmitido por medio del auto 900009 del 25 de agosto de 1999 por no concretar los motivos de inconformidad, advirtiendo que contra dicha providencia procede únicamente el recurso de reposición dentro de los diez días siguientes a su notificación.

En escrito presentado el 15 de septiembre de 1999, el representante legal de la sociedad actora solicitó la reducción de la sanción impuesta en el que:

• Acepta la sanción reducida conforme a lo establecido en el parágrafo 3º del literal b), del artículo 651 del estatuto tributario.

• Adjunta copia del formato mediante el cual se subsanan las inconsistencias detectadas, radicado con el Nº 03605883 de fecha 16 de abril de 1999.

• Manifiesta que el pago de la sanción aceptada se está adelantando en la fecha mediante compensación en la oficina de devoluciones.

• Manifiesta que renuncia al recurso de reposición propuesto en el auto 900009 del 25 de agosto de 1999, mediante el cual se inadmitió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la resolución sancionatoria.

• Solicita el archivo del expediente.

La solicitud de reducción de la sanción fue negada a través de la Resolución 3006620000000002 del 19 de mayo de 2000, señalando que esta fue presentada extemporáneamente, esto es, vencido el término de los dos meses siguientes a la notificación de la sanción.

El 19 de junio de 2000 la sociedad informó haber subsanado la omisión a que hace referencia el pliego de cargos, mediante la presentación del correspondiente disquete.

Mediante la Resolución 900001 del 13 de junio de 2001 la división jurídica tributaria de la administración especial de impuestos de las personas jurídicas de Bogotá D.C. resolvió el recurso de reconsideración confirmando la resolución que negó la solicitud de reducción de la sanción.

(...).

Consideraciones de la Sala

La obligación de presentar la información en medios magnéticos por el año gravable 1996 a cargo de la Sociedad Conversiones y Papeles de la Sabana Ltda., se deriva del parágrafo 2º del artículo 631 del estatuto tributario, según el cual, las personas o entidades que en el último día del año anterior a aquel en el cual se solicita la información que poseían un patrimonio bruto superior a $ 1.848.000.000 u obtuvieren durante el año ingresos brutos superiores a $ 3.696.000.000, están obligadas a presentar la información de que tratan las resoluciones 16 de enero 3 de 1997 y 1363 de marzo 14 de 1997, con las especificaciones técnicas previstas en las resoluciones 2808 de 1993 y 3547 de 1995 dentro del plazo fijado en el artículo 14 de la citada Resolución 16, razón por la cual al omitir este deber, se hace acreedora a la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario por no enviar información.

Anota la Sala que si bien se demandaron los actos administrativos mediante los cuales la administración tributaria impuso la sanción por no enviar información, se negó la solicitud de reducción de la sanción y se decidió el recurso de reconsideración interpuesto, el concepto de violación giró en torno a la solicitud de graduación de la sanción, solicitando a título de restablecimiento del derecho: “... se declare que la sociedad demandante tiene derecho a que la sanción a aplicar se gradúe en 1% al tenor del principio de la gradualidad previsto en el artículo 651 del estatuto tributario y de acuerdo con la tasación que hará la honorable Sala”.

La Sala no comparte el análisis efectuado en la sentencia apelada, según el cual, a pesar da haber presentado la solicitud de reducción de la sanción extemporáneamente, esta debe tenerse en cuenta atendiendo al principio de justicia y equidad, declarando que el demandante tiene derecho a su reducción al 20%.

Se debe tener en cuenta que el demandante no discutió la procedencia de la reducción de la sanción y que esta es una jurisdicción rogada, razón por la cual, el marco para juzgar la legalidad de los actos sometidos a su examen es el que fije el demandante de manera concrete y específica, no siendo viable asumir el enjuiciamiento oficioso de aspectos no planteados.

Sin embargo precisa la Sala que la Resolución 16 de 3 de enero de 1994, del director de Impuestos y Aduanas Nacionales, especificó la información tributaria que debían presentar a la DIAN los grandes contribuyentes y las personas jurídicas por el año gravable de 1996, en concordancia con los literales e), f), h) e i) del artículo 631 del estatuto tributario.

Por su parte, el artículo 14 de la Resolución 16 del 3 de enero de 1997, previó que el plazo para presentar la información vencía el 6 de julio de 1997.

Lo anterior significa que a la fecha en que se formuló a la actora pliego de cargos, el 19 de marzo de 1999, esta ya había incumplido su obligación de suministrarla en concordancia con las resoluciones 16 y 1363 de 1997.

Resulta entonces evidente que la actora no cumplió con su obligación legal de suministrar información requerida, para lo cual tenía plazo hasta el 6 de junio de 1997, motivo por el cual era acreedora de la sanción por no enviar información, prescrita en el artículo 651 del estatuto tributario.

El hecho de que con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, la actora haya suministrado la información, no significa que la infracción tributaria no se haya cometido, pues esta se configuró al no presentar la información dentro del término señalado para el efecto, y es obvio que el pliego de cargos debe formularse una vez configurada la infracción.

Cosa distinta es que la misma ley permita la reducción de la sanción, en virtud de la cual, se admite el pago del 10% de la suma determinada como sanción, si la entidad subsana la emisión antes de que se notifique su imposición, o del 20% si la omisión es subsanada dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción, en ambos casos presentando ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada y el pago o acuerdo de pago de la sanción reducida.

En el presente caso, la actora subsanó la omisión por la cual se le formuló pliego de cargos con ocasión de la respuesta al mismo, lo que, se reitera, no elimina la realización de la infracción por la cual se le propuso sanción. Sin embargo, la actora no cumplió los requisitos para beneficiarse de la sanción reducida por las siguientes razones:

Señala el artículo 651 del estatuto tributario:

“ART. 651.—Sanción por no enviar información.

(...).

Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado da cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá un termino de un (1) mes para responder.

La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo previsto en el literal a), si la emisión es subsanada antes de que se notifique la imposición de la sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el papo o acuerdo de pago de la misma” (destaca la Sala).

A folio 36 del cuaderno de antecedentes figura la solicitud de fecha 15 de septiembre de 1999, presentada por la demandante ante la división jurídica de la administración especial de personas jurídicas de Bogotá en donde manifiesta la intención de aceptar la sanción reducida conforme a lo establecido en el parágrafo 3º del literal b) del artículo 651 del estatuto tributario y para efectos de acreditar el pago señala: “... se está adelantando en la fecha mediante compensación en la oficina de devoluciones de esa administración”.

Conforme a lo anterior, para la procedencia de la reducción de la sanción al 10%, el contribuyente debía subsanar la omisión detectada por las autoridades tributarias y acreditar el pago de la suma de $ 11.380.000 antes de la notificación de la resolución sanción y para acceder a la reducción de la misma al 20% debía subsanar la omisión detectada y acreditar el pago o acuerdo de pago de la suma de $ 22.760.000 dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que se notificó la sanción (jun. 11/99) solicitud que se presentó extemporáneamente (sep. 15/99), siendo en consecuencia improcedente la solicitud presentada.

Establecido lo anterior, procede la Sala a determinar si conforme a lo expuesto en la demanda, procede la graduación de la sanción atendiendo a lo dispuesto en el artículo 651 del estatuto tributario.

Respecto a dicha pretensión el tribunal de instancia se declaró inhibido señalando: “... de conformidad con el artículo 651 del estatuto tributario, se inhibe para realizar un pronunciamiento de fondo, si se tiene en cuenta que la contribuyente no agotó vía gubernativa al respecto, toda vez que si bien interpuso recurso de reconsideración contra la resolución sanción (Nº 900314, jun. 11/99) también es cierto que desistió del citado recurso ...”.

La Sala no comparte dicho argumento, teniendo en cuenta que si bien es cierto que mediante oficio del 15 de septiembre de 1999 (fl. 36, cdno. de a.) el contribuyente desiste del recurso interpuesto, tal solicitud fue desconocida por la administración mediante Resolución 90001 del 12 de junio de 2001 (fl. 79, cdno. ppal.) decidiendo de fondo sobre el recurso de reconsideración, resultando por tanto inocua la solicitud presentada. En consecuencia procede el análisis de la solicitud de graduación de la sanción.

Como bien lo anota la parte actora, el artículo 651 del estatuto tributario señala unos límites porcentuales máximos que deben ser respetados como tales, pero no como únicos, pues la expresión “hasta” que dicha norma contiene, significa que la multa puede imponerse teniendo en cuenta distintos topes, y obviamente, atendiendo las circunstancias particulares que rodean cada caso.

En la presente oportunidad si bien la infracción se consumó, la parte actora, dentro de la oportunidad para presentar sus descargos, allegó al mes siguiente del pliego de cargos, la información que no había suministrado, con lo cual se puso en evidencia su interés en colaborar con la administración. De manera distinta debe apreciarse el hecho de que, estando obligado legalmente a informar y no habiendo cumplido con su obligación, el contribuyente jamás presente la información requerida, pues de acuerdo con el artículo 631 del estatuto tributario la información prevista en dicha norma, dentro de la cual está la de pagos constitutivos de costos, deducciones e impuestos descontables, debe entregarse con el fin de que la administración tributaria efectúe estudios y cruces de información para el debido control de los tributos, finalidad que puede verse por lo menos obstruida, ante la falta de colaboración de los contribuyentes y de los no contribuyentes, o entorpecida ante la colaboración no oportuna.

De otra parte, se observa que la información suministrada por la actora dentro del procedimiento sancionatorio, fue validada y tenida como aceptada por la administración, por lo cual se entiende que hubo una intención de colaboración de su parte (fl. 37, cdno. de a.).

Por lo anterior, y en atención al principio de gradualidad de la sanción, previsto en el artículo 651 del estatuto tributario, en armonía con los principios de justicia y equidad, estima la Sala que la multa debe en efecto ser impuesta por cuanto el hecho sancionable se configuró, pero debe aplicarse como factor sancionatorio el 2% de los costos y deducciones declarados por el año gravable 1996, que fue la base tomada por la administración y que no se discutió. Se reitera, si bien la información fue entregada extemporáneamente en desarrollo de un procedimiento administrativo, más exactamente, como consecuencia del mismo, los datos informados fueron válidos y tenidos como aceptados por la administración, por lo cual la información es confiable y útil.

En consecuencia, siendo la base de la sanción la suma de $ 2.408.017.000 y el factor sancionatorio aplicable, el 2%, la sanción que debe imponerle a la parte actora por no enviar información, es la multa de $ 48.160.340.

Como consecuencia de lo anterior, y con base en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, se dispone imponer sanción por no enviar la información prevista en la Resolución 16 del 3 de enero de 1997, del director de Impuestos y Aduanas Nacionales, en armonía con el artículo 631 del estatuto tributario a la Sociedad Conversiones y Papeles de la Sabana Ltda., en cuantía de $ 48.160.340.

Debe tenerse en cuenta que mediante Resolución 2644 del 25 de noviembre de 1999 la división de devoluciones de la administración especial de impuestos de personas jurídicas de Santafé de Bogotá compensó la suma de $ 22.760.000 a la sanción aquí discutida, quedando en consecuencia un saldo pendiente de pago por $ 25.400.340.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la providencia apelada. En su lugar se dispone:

1. ANULAR la Resolución 900314 del 11 de junio de 1999, proferida por la división de liquidación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales administración especial de personas jurídicas de Santafé de Bogotá, en virtud de la cual se impuso a la actora sanción por no enviar información, y la Resolución 900001 del 13 de junio de 2001, expedida por la división jurídica tributaria de la misma entidad, confirmatoria de la anterior.

2. Como consecuencia de lo anterior, se dispone imponer sanción por no enviar la información prevista en las resoluciones 16 y 1363 de 1997, del director de Impuestos y Aduanas Nacionales, en armonía con el artículo 631 del estatuto tributario a la Sociedad Conversiones y Papeles de la Sabana Ltda., en cuantía de $ 48.160.340.

3. RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandada al doctor Antonio Granados Cardona, de conformidad con el poder que obra al folio 135 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

(1) La demandante presentó solicitud de devolución y/o compensación el 14 de octubre de 1999, por concepto de impuesto sobre la renta del año gravable 1998, por valor de $ 47.961.000.

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