Sentencia 13880 de marzo 3 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

COMPENSACIÓN DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS

IMPROCEDENCIA CUANDO EL BANCO CONTRIBUYENTE SE ENCUENTRA EN LIQUIDACIÓN

EXTRACTOS: «En el caso se controvierte la legalidad de la Resolución 343 de 9 de noviembre de 2000, mediante la cual la Administración Distrital de Bogotá ordenó compensar el saldo a favor por pago en exceso con obligaciones del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, II bimestre de 1999 e impuesto predial año 1993 de la Sociedad Banco Andino Colombia S.A. que entró en proceso de liquidación forzosa administrativa desde el 20 de mayo de 1999.

De acuerdo con el escrito de apelación, la Sala determinará si como señala la parte actora, deben aplicarse las normas del estatuto orgánico del sistema financiero, que prohíben la compensación de obligaciones de la entidad intervenida fuera del proceso liquidatorio, o si como consideraron la parte demandada y el tribunal, solo se aplican las disposiciones del estatuto tributario de Bogotá, que obligan a realizar la compensación de obligaciones, antes de proceder a la devolución de los saldos a favor, lo cual significa definir el momento en el cual el saldo a favor constituye un crédito cierto.

Al respecto el expediente da cuenta de lo siguiente:

El banco actor en su oportunidad presentó las declaraciones del impuesto de industria, comercio y avisos correspondientes a los bimestres I al V del año gravable 1997, por las que liquidó y pagó un valor total a cargo de $ 574.909.000 (fls. 76 a 80 c. a.); luego el 21 de agosto de 1998 presentó declaraciones de corrección por los mismos períodos para disminuir el valor a pagar, hecho que dio lugar a que la administración distrital expidiera las liquidaciones oficiales de corrección 180 de 27 de noviembre de 1998 y 197, 198, 199 y 200 de 15 de enero de 1999, respectivamente, las cuales generaron un saldo a favor del banco de $ 119.309.000.

Por dicho valor pagado en exceso, el 5 de febrero de 1999 el demandante presentó solicitud de devolución y/o compensación (fl. 93 c. a.), la cual fue rechazada en forma provisional mediante Resolución 271 de 12 de noviembre de 1999 (fls. 29 y 30) debido a que la investigación previa dio lugar a formular requerimiento especial (1) en el que propuso la modificación de las liquidaciones oficiales de corrección para incluir otros ingresos.

El demandante aceptó los hechos propuestos en dicho acto y el 28 de diciembre de 1999 corrigió tales liquidaciones (fls. 66 a 70 c. a.), no obstante se mantuvo un saldo a favor por pago en exceso de $ 72.915.000.

El 13 de enero de 2000 el banco presentó recurso de reconsideración contra la mencionada Resolución 271, para que se ordenara la devolución inmediata de los dineros pagados en exceso que no fueron objeto del requerimiento especial (fl. 31 c. p.), el cual fue desatado por la subdirección jurídica tributaria a través de la Resolución 343 de 9 de noviembre de 2000, en el sentido de revocarla y de los valores reclamados ordenó la compensación a las deudas de $ 67.744.000, por concepto de impuesto de industria, comercio avisos y tableros del II bimestre de 1999 ($ 67.624.000) y por impuesto predial año 1993 ($ 20.000); además ordenó la devolución de $ 5.271.000, el saldo restante (fls. 23 a 28).

De otro lado se destaca que la Superintendencia Bancaria mediante Resolución 750 del 20 de mayo de 1999, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios del banco, con el fin de dar inicio al trámite de liquidación forzosa administrativa (2) .

La devolución y/o compensación de saldos a favor originados en las declaraciones tributarias, en pagos en exceso o de lo no debido, está regulada en el capítulo X (arts. 144 y ss.) del Decreto Distrital 807 de 1993; el artículo 150 prevé las causales de rechazo e inadmisión de las solicitudes y el parágrafo 2º del mismo establece lo siguiente:

“Cuando sobre la declaración que originó el saldo a favor exista requerimiento especial, la solicitud de devolución o compensación solo procederá sobre las sumas que no fueron materia de controversia. Las sumas sobre las cuales se produzca requerimiento especial serán objeto de rechazo provisional, mientras se resuelve sobre su procedencia”.

En el sub examine, se observa que el saldo a favor solicitado inicialmente por el demandante, esto es, la suma de $ 119.309.000, se generó en las liquidaciones oficiales de corrección 180, 197, 198, 199 y 200 antes citadas, pero por estas mismas liquidaciones se profirió requerimiento especial el 8 de noviembre de 1999, como resultado de la investigación previa a la devolución.

El demandante el 28 de diciembre de 1999 presentó las declaraciones de corrección en las que aceptó las modificaciones propuestas, hecho que dio lugar a la consolidación del saldo a favor por $ 72.915.000.

Así las cosas, es con ocasión de la última corrección (dic. 28/99) cuando se consolida el saldo a favor reclamado en la demanda, pues como lo señaló la administración hasta ese momento era una simple expectativa, al ser objeto de investigación.

Ahora bien debe la Sala determinar si las deudas vigentes a esa fecha eran susceptibles de ser compensadas como lo estima la demandada y el tribunal o debieron ser reclamadas en el proceso de liquidación forzosa administrativa, como lo sostiene el banco actor.

El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, lo define el artículo 293 del Decreto 663 de 1993, como un proceso “concursal y universal”, es decir que todos los acreedores de la intervenida participan en igualdad de condiciones de los beneficios y limitaciones legales previstos en la ley para el pago de sus acreencias.

En efecto, reza el artículo 293 del estatuto orgánico del sistema financiero:

“1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos”.

De acuerdo con el procedimiento establecido en el estatuto orgánico del sistema financiero, el proceso de liquidación forzosa administrativa se inicia con el acto administrativo de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la intervenida, expedido por la Superintendencia Bancaria, cuyos efectos son entre otros, la disolución de la institución de la cual se tomó posesión; la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo a cargo de la intervenida; la formación de la masa de bienes; la liquidación de su patrimonio; la separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida.

Así las cosas si bien a partir de la providencia administrativa de toma de posesión, las obligaciones de plazo a cargo de la deudora intervenida se convierten automáticamente en exigibles, también lo es que aquella queda impedida legalmente para cumplir con el pago de las acreencias a su cargo, pues la satisfacción de estas solo será posible en la medida en que se agoten los trámites procedimentales que la ley ordena para el proceso de liquidación forzosa administrativa, trámites que no dependen de la voluntad de la intervenida sino del funcionario liquidador designado para el efecto, quien a partir de la toma de posesión asume la calidad de administrador de los bienes de la sociedad, y a su vez está obligado a cumplir su gestión dentro de los límites legales.

En este orden de ideas si a la fecha de la toma de posesión existían deudas fiscales a cargo del banco intervenido, correspondía a la administración participar en el proceso liquidatorio, según lo dispone el artículo 846 del estatuto tributario nacional aplicable por remisión del artículo 163 del Decreto Distrital 807 de 1993.

El artículo 846 del estatuto tributario dispone que entre otros procesos, en el de liquidación judicial o administrativa, “el juez o funcionario informará dentro de los diez (10) días siguientes a la solicitud o al acto que inicie el proceso, a la oficina de cobranzas de la administración del lugar que le corresponda, con el fin de que esta se haga parte en el proceso y haga valer las deudas fiscales de plazo vencido, y las que surjan hasta el momento de la liquidación o terminación del respectivo proceso. Para este efecto, los jueces o funcionarios deberán respetar la prelación de los créditos fiscales señalada en la ley, al proceder a la cancelación de los pasivos”.

Por lo anterior considera la Sala que en los procesos liquidatorios administrativos, la Administración de Impuestos necesariamente debe hacerse parte en los mismos para hacer valer las deudas fiscales de la intervenida y no proceder a compensar los saldos a favor consolidados con posterioridad a la apertura de dicho proceso, por lo que el saldo a favor reclamado hace parte de la masa de liquidación, conformada por todos los bienes actuales y futuros de la entidad intervenida.

De otra parte el numeral 2º del artículo 301 del estatuto orgánico del sistema financiero, en cuanto a la compensación, establece: “Con el fin de asegurar la igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio, no procederá la compensación de obligaciones de la intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella”. Al respecto la Corte Constitucional al decidir sobre la exequibilidad de la norma sostuvo:

“... a los efectos de este fallo, resulta pertinente señalar que en el estatuto orgánico del sistema financiero, el contenido normativo que se cuestiona, pertenece a la parte undécima que regula el “procedimiento para la toma de posesión y liquidación de las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria”.

Concretamente, el artículo 301, numeral 2º cuestionado, se inserta en el capítulo III, relativo al “proceso de liquidación forzosa administrativa” (...).

En lo que concierne a la acusación que en este estrado se examina, debe, además, tenerse en cuenta que el literal i del numeral 9º del artículo 295 ibídem, confiere al liquidador designado por el director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras las siguientes facultades:

“i) Celebrar todos los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación, incluidos los negocios o encargos fiduciarios que faciliten su adelantamiento, restituir bienes recibidos en prenda, cancelar hipotecas y representar a la entidad en las sociedades en las que sea socia o accionista, así como transigir, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente, siempre que no se afecte la igualdad de los acreedores de acuerdo con la ley”.

Significa lo anterior que a la luz del estatuto orgánico del sistema financiero la compensación sí puede operar, pero siempre y cuando se verifique dentro del proceso liquidatorio, y que valoradas las condiciones y particularidades de las obligaciones en cuestión, el liquidador la halle justificada y razonable, ajustada a los fines del proceso liquidatorio y procedente por no causar detrimento a la igualdad de derechos de los acreedores.

Así las cosas, de interpretar el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993 que se cuestiona, con lo preceptuado por el artículo 295, numeral 9º literal i, se infiere inequívocamente que la compensación que prohíbe el numeral 2º del acusado artículo 301 del Decreto 663 de 1993, es la automática e indiscriminada que pudiera tener lugar por fuera del proceso liquidatorio, pues es claro que el literal i del numeral 9º del artículo 295 del estatuto orgánico del sistema financiero sí la autoriza, al prever que el liquidador tiene la facultad de compensar dentro del proceso liquidatorio, respecto de casos concretos y de obligaciones específicas, a condición de que, al efectuarla, no afecte la igualdad de los acreedores, que es la misma condición a la que la supedita el artículo 1720 del Código Civil.

Por ello, tampoco encuentra la Corte que tenga fundamento el cargo que aduce una supuesta modificación a las reglas sobre procedibilidad de la compensación previstas en el artículo 1720 del Código Civil. Contrariamente a lo sostenido por el demandante, halla que las reglas sobre la compensación facultativa aplicable en el proceso liquidatorio forzoso de una entidad financiera, de acuerdo al numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993 en concordancia con el literal i, numeral 9º del artículo 295 ibídem, son enteramente consonantes con las estatuidas en materia civil, comoquiera que en ambos regímenes se contempla su improcedencia cuando con ella se afecte la igualdad de los acreedores.

Para esta Corte, una compensación anterior al proceso liquidatorio que operase en forma automática y por vía general, resulta constitucionalmente inaceptable, pues, ciertamente, si se permitiera que, en esa hipótesis a través de la compensación, el acreedor de una entidad liquidada recibiera la satisfacción de su crédito, este no entraría al prorrateo a que están sujetos los otros acreedores, y ello constituiría una verdadera injusticia frente a los demás acreedores, quienes sí están obligados a hacerse parte en el proceso concursal, para poder obtener el pago de sus acreencias.

Por ello, la corporación estima que de aceptarse la tesis del accionante según la cual la compensación debe operar en forma automática y por fuera del proceso liquidatorio, en presencia de una intervención forzada ocurriría que se estaría privilegiando a aquellos acreedores que siendo deudores, pudieron compensar anticipadamente sus obligaciones con la entidad liquidada, con sacrificio injusto de los otros acreedores, pues estos, por la vía de la disminución de la masa activa, verían aún más difícil la recuperación así fuese parcial de sus acreencias.

Conclúyese de lo anterior que por este aspecto, la acusación no prospera, pues, paradójicamente la compensación legal, antes del proceso liquidatorio sí comportaría desconocimiento del principio de igualdad, según quedó analizado”.

Por lo expuesto la Sala considera que si bien el trámite de la solicitud de devolución y/o compensación debe ajustarse a las normas tributarias, la toma de posesión de bienes y haberes a causa de una decisión de la administración no puede desconocerse, pues el proceso de liquidación forzosa se rige por sus normas especiales; así las deudas fiscales vigentes a la fecha de su iniciación debían ser reclamadas dentro del proceso liquidatorio y no compensadas con el saldo a favor consolidado con posterioridad al inicio del mencionado proceso, por lo que procede la devolución de los valores pagados en exceso que no fueron objeto de requerimiento especial.

Por las razones expuestas, se dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la demandante, en consecuencia se revocará la decisión de primera instancia y en su lugar se accederá a declarar la nulidad parcial del acto demandado, en cuanto ordenó compensar las deudas por concepto de impuesto de industria, comercio, avisos y tableros del II bimestre de 1999 ($ 67.624.000) e impuesto predial año 1993 ($ 20.000) y la devolución del saldo restante ($ 5.271.000); en su lugar se ordenará la devolución de la suma reclamada ($ 72.915.000) más los intereses según lo previsto en el artículo 863 del estatuto tributario nacional».

(Sentencia de 3 de marzo de 2005. Expediente 13.880. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa).

(1) Requerimiento Especial 09-5588 de 8 de noviembre de 1999 (v. fl. 62 c. a.).

(2) Ver anotación en el certificado de la cámara de comercio que obra a folios 19 a 21 c. p.

SALVAMENTO DE VOTO

Me aparto de la decisión mayoritaria, porque como lo expresé en el proyecto negado, en este caso deben aplicarse las normas que regulaban la situación jurídica al momento de la devolución, cuando el banco no se encontraba en el trámite de liquidación obligatoria, por tanto rigen las disposiciones tributarias procesales, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual dispone:

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

La compensación de obligaciones tributarias tiene normas especiales y propias, como son los artículos 816 y 861 transcritos, que obligan a compensar las deudas fiscales a cargo del solicitante antes de proceder a la devolución, “en todos los casos” y “oficiosamente”. Se trata de una prescripción que no procede del acuerdo de voluntades sino que emana directamente por mandato de la ley.

Lo anterior, porque los saldos a favor no están en firme hasta que se devuelven o compensan, no constituyen un crédito, sino una simple expectativa, por tanto no es válido hasta que ello ocurre, incluirlos dentro de la masa de bienes a liquidar en los procesos concursales.

En este caso el liquidador tomó como crédito cierto el saldo a favor necesariamente ligado a la compensación previa con deudas fiscales, proceso de devolución que se repite, había sido incoado antes del proceso concursal.

El saldo a favor no es un bien que pueda entrar en la masa a liquidar, pues surge del manejo puramente contable, no es de propiedad del banco, pues para él constituye una expectativa que solo se realiza cuando se autoriza su compensación o devolución.

El crédito no surge sino después de que se autoriza la compensación o devolución del saldo a favor, toda vez que la administración tiene la facultad, como ocurrió en este caso, de verificar la procedencia de los saldos solicitados.

Además los saldos están en cabeza de la administración distrital, pues fueron impuestos pagados en la declaraciones sustanciales y por lo tanto son propiedad del fisco distrital, luego no pueden considerarse créditos a favor del contribuyente hasta que no sean reconocidos o se decrete su devolución.

Las compensaciones tributarias son diferentes de aquellas de que trata el artículo 301 del estatuto orgánico del sistema financiero, pues este se refiere a deudas ciertas, mientras que el saldo a favor del acreedor solo es cierto luego de la compensación o devolución, según el trámite legal.

En el presente caso, debe tenerse en cuenta que la solicitud de devolución y compensación se presentó en debida forma el 5 de febrero de 1999, antes de que se ordenara la toma de posesión del banco por parte de la Superintendencia Bancaria el 20 de mayo de 1999, para fines de liquidación obligatoria, situación distinta de la que se verificaría si la solicitud de devolución se presenta con posterioridad al inicio del proceso concursal.

Al momento de la toma de posesión ya se había iniciado el trámite de la devolución ante la administración tributaria distrital y al momento de la toma de posesión habían transcurrido más de tres meses, por lo que debían seguirse las reglas establecidas para este proceso y en consecuencia procedía la compensación oficiosa de las obligaciones vencidas a cargo del banco.

Los dineros pertenecen al fisco distrital y su reintegro depende del proceso legal que había sido iniciado y solo procedía la devolución después de realizar la compensaciones, obligación que se deriva por mandato de la ley.

Ligia López Díaz. 

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