Sentencia 13932 de abril 18 de 2002

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 0185

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Exp.: 13932

Actor: Efraín Enrique Otero Ardila

Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos públicos de Bucaramanga.

Bogotá, D. C., dieciocho de abril de dos mil dos.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La sentencia objeto de impugnación será revocada para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello la Sala analizará los siguientes aspectos: 1. El sujeto demandado. 2. La acción impetrada y su caducidad. 3. Hechos probados relevantes para la decisión. 4. La responsabilidad del Estado con ocasión del servicio público registral. 5. La falla del servicio en el caso concreto. 6. El daño antijurídico imputable a la demandada. 7. La indemnización de perjuicios.

1. El sujeto demandado.

Las pretensiones fueron dirigidas contra la Superintendencia de Notariado y Registro por una omisión atribuida a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga; es, por tanto, la llamada a concurrir al proceso si se tiene en cuenta que está organizada como unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y patrimonio autónomo de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto-Ley 1659 de 1978, de cuya estructura hacen parte las oficinas de registro de instrumentos públicos (art. 6º ib.).

2. La acción impetrada y su caducidad.

El demandante afirmó que presentaba la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, en tanto que el tribunal a quo consideró que la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que la fuente del daño lo era un acto administrativo de registro.

La Sala considera que no le asiste razón al tribunal toda vez que de la interpretación de la demanda claramente se deduce que la fuente del daño por cuya reparación se acudió a la jurisdicción, es la omisión en que incurrió la Superintendencia de Notariado y Registro a través de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga, al no cancelar los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a dos inmuebles que habían sido englobados.

Se tiene por tanto que como la demandante no deriva el perjuicio de un acto administrativo sino de una omisión de la administración, la acción procedente es la de reparación directa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

Respecto de la caducidad de la acción, la Sala encuentra que a la fecha de presentación de la demanda, 21 de septiembre de 1994, no habían transcurrido los dos años que prevé la ley, si se tiene en cuenta que el demandante solo conoció la presunta omisión de la administración el día en que debía serle entregado materialmente el inmueble que compró, esto es, el 25 de agosto de 1993.

Con fundamento en todo lo anterior la Sala revocará la sentencia apelada y se pronunciará de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

3. Hechos probados.

1. Al lote Nº 27 manzana C, urbanización La Floresta de Bucaramanga le correspondía el folio de matrícula 300-134-120 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga (fls. 4 a 6 cdn. 1), que da cuenta de los siguientes actos relevantes para este proceso:

a) Los señores Myriam Cecilia Pino Barreto, Edgardo Luis Bermúdez Cunha, Gonzalo Centeno y Jaime Higuera Reyes, adquirieron la propiedad del inmueble en común y proindiviso mediante compra que hicieron a Ecopetrol por escritura pública 3928 del 23 de septiembre de 1986, de la Notaría Primera del Círculo de Bucaramanga (anotación Nº 2);

b) El inmueble se adjudicó en liquidación de la comunidad a Gonzalo Centeno Centeno y Jaime Higuera Reyes mediante escritura pública 2321 del 26 de mayo de 1987 de la Notaría 1ª de Bucaramanga (anotación Nº 3);

c) El inmueble fue objeto de embargo dentro del proceso ejecutivo con acción mixta, adelantado por la Caja Agraria contra Gonzalo Centeno Centeno y Jaime Higuera Reyes, ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga, que lo comunicó mediante Oficio 1498 del 18 de mayo de 1990 inscrito el 6 de junio de 1990 (anotación Nº 4);

d) El juez de la ejecución dispuso la cancelación del embargo y la misma fue inscrita el 16 de julio de 1993. En esa fecha se registró la adquisición del inmueble mediante remate a favor de los señores Alexander Durán Pimiento y Rodrigo Toloza Jiménez (anotaciones 7 y 8);

e) Los señores Alexander Durán Pimiento y Rodrigo Toloza Jiménez celebraron contrato de compraventa del inmueble con Efraín Enrique Otero Ardila (2/3 partes del inmueble) y Demetrio Santos Chona (1/3 partes del inmueble), mediante escritura pública 3342 del 25 de agosto de 1993 de la Notaría 5ª de Bucaramanga, que fue inscrita el 31 de agosto de 1993 (anotación Nº 9), y

f) Contrato de compraventa del 49.99% del inmueble celebrado entre Efraín Enrique Otero Ardila, Demetrio Santos Chona y Alexander Durán Pimiento, mediante escritura pública 3856 del 22 de septiembre de 1993 de la Notaría 5ª que fue inscrita el 29 de octubre de 1993 (anotación Nº 10).

2. El 26 de mayo de 1987 los comuneros Gonzalo Centeno Centeno y Jaime Higuera Reyes englobaron el lote Nº 27 de la urbanización La Floresta junto con el lote Nº 28 de la misma urbanización, mediante escritura pública 2321 de la Notaría 1ª de Bucaramanga, lo cual determinó que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga abriera un nuevo folio de matrícula bajo el Nº 300-0147-691 (fl. 11 cdn. 1), que da cuenta de las siguientes anotaciones:

a) El englobe de los dos lotes de terreno que se inscribió el 3 de junio de 1987 (anotación Nº 1);

b) El contrato de compraventa del inmueble celebrado entre Gonzalo Centeno y Jaime Higuera Reyes, en calidad de vendedores, y Lucas Sarmiento y Jorge Alirio Álvarez, en condición de compradores, mediante escritura pública 4980 del 6 de diciembre de 1988 de la Notaría 1ª de Bucaramanga inscrita el 13 de diciembre siguiente (anotación Nº 2);

c) Contrato de compraventa realizado por Lucas Sarmiento y Jorge Alirio Álvarez a favor de Inversiones Valenzuela y Restrepo Ltda., mediante escritura pública 1289 de junio 1º de 1990, inscrita el 14 de junio siguiente (anotación Nº 3);

d) Resolución 29 del 16 de agosto de 1990 de inenajenabilidad del inmueble, proferida por la oficina de valorización municipal inscrita el 12 de septiembre de 1990 (anotación Nº 4);

e) Cancelación de la inenajenabilidad dispuesta mediante Oficio 1720 del 14 de marzo de 1991 e inscrita el 21 de marzo siguiente (anotación Nº 5),

f) Contrato de compraventa efectuado por Inversiones Valenzuela y Restrepo Limitada a favor de Construcciones 5001 Ltda., mediante escritura pública 2116 del 30 de agosto de 1991, inscrita en la misma fecha (anotación Nº 6).

4. La responsabilidad del Estado con ocasión del servicio público registral.

Son presupuestos para declarar la responsabilidad de la administración en este evento, la existencia de un daño antijurídico imputable a una acción u omisión de la autoridad encargada de prestar el servicio público de registro de instrumentos públicos.

El registro de instrumentos públicos es la institución a través de la cual se realiza la tradición de los derechos reales que recaen sobre bienes inmuebles, mediante la inscripción del título documental en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria(1) (C.C., art. 756).

Este servicio público también está concebido para darle publicidad a los actos jurídicos que se produzcan respecto de los bienes inmuebles y para que los mismos sean oponibles respecto de terceros (D. 1250/70, arts. 2º y 44). Es por ello que para informar respecto de la situación jurídica de un bien inmueble, la autoridad encargada del registro de instrumentos públicos además tiene la función de expedir los certificados de registro de instrumentos públicos, la cual requiere de: “quien la ejerce, del funcionario que la ejecuta, un comportamiento sigiloso a más de cauto, pues ella tiene como objeto entre otros el bienestar de sus asociados; es la función administrativa la de ejecución de la ley, la que sí cumple de acuerdo con su mandato fiel evitará juicios como estos y fomentará una fe ciega y una crítica positiva en su favor”(2).

La Sala ha precisado que no basta con demostrar la falla en la prestación del servicio público registral, ya que es indispensable acreditar además que el daño cuya reparación se demanda tuvo por causa directa la acción o la omisión de la administración, de manera que “la obligación indemnizatoria no surge del manejo irregular de los folios en el registro, sino de la información equivocada suministrada mediante la expedición de certificaciones sobre dichos folios”(3).

Por tal motivo, el comportamiento omisivo o negligente del usuario del servicio público registral determinante del daño, aun en presencia de una falla del servicio, impide la declaratoria de responsabilidad de la administración(4).

5. La falla del servicio en el caso concreto.

De los hechos referidos anteriormente la Sala deduce la existencia de una falla en la prestación del servicio público registral, consistente en no haber suprimido los folios de matrícula pertenecientes a dos inmuebles que fueron objeto de un englobe de terreno.

En efecto, a pesar de que se dispuso la apertura de un nuevo folio de matrícula inmobiliaria con fundamento en el englobe de los dos inmuebles, se mantuvieron vigentes los dos folios correspondientes a los inmuebles englobados, lo que determinó la existencia de folios de matrícula paralelos respecto de un mismo inmueble y la inscripción de actos jurídicos en folios de matrícula inmobiliaria que ya eran ineficaces.

La ley establece que a cada inmueble corresponde un folio de matrícula inmobiliaria (D. 1250/70, art. 5º), como también que cuando se divida materialmente un inmueble o se engloben varios inmuebles en uno solo “se procederá a la apertura de nuevos folios de matrícula en los que se tomará nota de los folios de donde derivan” (art. 50); de manera que los folios correspondientes a los inmuebles que se englobaron son sustituidos por el nuevo folio y por tanto pierden validez.

El mismo estatuto también prevé que a las oficinas de registro corresponde expedir certificados sobre la situación jurídica de los bienes sometidos a registro (D. 1250/70, art. 53).

Si sobre los folios de matrícula inmobiliaria precedentes al englobamiento de dos inmuebles se siguen surtiendo anotaciones relacionadas con los inmuebles que pasaron a conformar el nuevo, se violan las disposiciones legales que prevén la existencia de un solo folio de matrícula para cada inmueble (D.L. 1250/70, art. 4º, num. 1) y se incurre en una irregularidad, toda vez que se está dando validez a unos folios de matrícula que ya no lo tienen.

Se tiene así que en el caso concreto la demandada incurrió en la irregularidad de no suprimir los folios correspondientes a los inmuebles englobados y de realizar anotaciones en un folio de matrícula perteneciente a un inmueble que había perdido su individualidad jurídica, en abierta contradicción con lo dispuesto en la ley.

Esa irregularidad en la prestación del servicio condujo a que Alexander Durán Pimiento y Rodrigo Toloza Jiménez “adquirieran”, mediante remate judicial, el lote 27 de la Urbanización La Floresta y que lo “enajenaran” a Efraín Enrique Otero Ardila y a Demetrio Santos Chona, con absoluto desconocimiento de que el bien ya había sido englobado junto con otro inmueble.

6. El daño antijurídico imputable a la demandada.

El demandante afirma que la falla en el servicio público registral le causó un daño antijurídico, consistente en la no adquisición de derecho real de dominio del 66% del lote Nº 27 ubicado en la manzana C de la urbanización “La Floresta” de la ciudad de Bucaramanga, registrado en el folio de matrícula inmobiliaria 300-0134.120 así como la pérdida de la totalidad del precio que pagó por el mismo, según consta en la escritura de compraventa 3.342 del 25 de agosto de 1993.

La Sala encuentra probada la celebración del mencionado contrato de compraventa el 25 de agosto de 1993 (fls. 18 a 22) y el “registro” del mismo (fls. 21 y 22); también que con anterioridad a la fecha de la suscripción de la correspondiente escritura pública, el 10 de agosto de 1993, el demandante había obtenido el certificado de libertad y tradición del inmueble en el que constaba que los vendedores Alexander Durán Pimiento y Rodrigo Toloza Jiménez lo habían adquirido mediante remate debidamente inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria 300-134.120 (fls. 6, 7, 8 cdn. ppal.).

En tales condiciones está acreditado que el daño cuya reparación se demanda tuvo como causa directa la prestación irregular del servicio público de registro, toda vez que el ahora demandante confiado en la legalidad y veracidad de la información suministrada por la oficina de registro, en la que constaba que los vendedores eran los propietarios del bien objeto del negocio jurídico porque lo habían adquirido en remate judicial, procedió a celebrar el aludido contrato de compraventa.

Cabe señalar que las gestiones adelantadas por el demandante ante los vendedores para recuperar parte de lo que pagó por el inmueble, no excluyen la responsabilidad de la demandada y solo tienen efecto respecto de la cuantificación del perjuicio.

7. La indemnización de perjuicios.

El actor manifiesta que cuando se percató del error respecto de la verdadera titularidad del inmueble que supuestamente había adquirido junto con el señor Rafael Demetrio Santos, reclamó a los vendedores quienes adujeron a su favor la buena fe por haber adquirido el inmueble en un remate judicial y aceptaron la devolución parcial del precio.

Al respecto la Sala encuentra que el otro comprador logró que uno de los originales vendedores le devolviera todo lo que pagó como precio de su parte del inmueble, esto es, el 33.33% del valor total y al demandante solo se le devolvió una parte del precio que había pagado, correspondiente al 16.66% del valor total del mismo (fls. 23 y 24 cdn. 1).

El demandante pagó el valor correspondiente al 66.66% del inmueble que tuvo como precio total $ 10.000.000, significa que pagó $ 6.666.666 y como recibió el 16.66% de ese valor total, esto es $ 1.666.666.66, se concluye que le falta por recuperar $ 5.000.000, valor este que constituye la base para liquidar el monto del correspondiente perjuicio.

No son de recibo los argumentos del demandante según los cuales los precios que realmente se pagaron con fundamento en los contratos de compraventa que suscribió son superiores a los que aparecen en las correspondientes escrituras públicas, porque estos documentos dan fe de la existencia de tales negocios jurídicos solemnes y de los elementos esenciales del mismo tales como el precio de la cosa vendida.

Liquidación

El valor que al demandante no le fue devuelto por los vendedores del inmueble será actualizado desde que se pagó el valor del inmueble a la fecha de esta sentencia, con el objeto de eliminar los efectos negativos del fenómeno inflacionario que afecta la economía nacional.

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Valor perjuicio material: $ 16.835.323.05

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada para en su lugar declarar la responsabilidad del sujeto demandado y condenarlo a la consecuente indemnización de perjuicios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 19 de mayo de 1997; en su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE la responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro por los perjuicios ocasionados al señor Efraín Enrique Otero Ardila, como consecuencia del defectuoso funcionamiento del servicio público de registro de instrumentos públicos.

2. Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar al señor Efraín Enrique Otero Ardila la suma de dieciséis millones ochocientos treinta y cinco mil trescientos veintitrés pesos con cinco centavos ($ 16.835.323.05) por concepto de perjuicios materiales.

3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

4. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 del 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la demandante serán entregadas al apoderado judicial que la ha venido representando.

5. Cúmplase lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) Sin perjuicio de lo relativo a la entrega material del inmueble.

(2) Sección Tercera, sentencia del 27 de junio de 1991, Expediente 6180.

(3) Sección Tercera, sentencia del 2 de octubre de 1997, Expediente 11.720.

(4) En este sentido se pronunció la Sala en sentencias del 2 de octubre de 1997, Expediente 11.720, y del 30 de noviembre de 2000, Expediente 11.895.