Sentencia 13942 de febrero 6 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Número interno: 13942

Radicación: 25000 2327 000 2002 00092-01

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Gaseosas Lux S.A. contra el IDU

Fallo

Bogotá, D.C., seis de febrero de dos mil seis.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 20 de marzo 2003, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo inhibitorio dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra los actos administrativos por los cuales el IDU aumentó la contribución de valorización a cargo de la actora.

Antecedentes

Por Resolución 3 de 17 de enero de 1997 (numeral 3079), el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, asignó una contribución de valorización por beneficio local, al predio ubicado en la avenida de Las Américas 53-09/11 de Bogotá, de propiedad de Gaseosas Lux S.A.

Mediante Resolución 2605 de 26 de julio de 2001, el IDU aumentó la contribución de valorización a cargo de Gaseosas Lux S.A., debido a que se modificó el área gravada del predio, como consecuencia del englobe de dos inmuebles de propiedad de la contribuyente, según escritura pública 548 de 17 de marzo de 1995. La Resolución 2605 fue notificada por edicto el 23 de agosto de 2001.

Demanda

Gaseosas Lux S.A., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de la Resolución 2605 de 26 de julio de 2001. A título de restablecimiento del derecho pidió que se mantenga la contribución asignada inicialmente.

La actora señaló como violados los artículos 4º, 6º, 29, 121, 122, 123 y 209 de la Constitución Política; 44, 45, 47, 48, 62, 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo. Como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

La administración revocó en forma unilateral el acto de asignación de la contribución, sin contar con el consentimiento expreso y escrito de la actora, a pesar de que dicho acto se encontraba en firme y se presumía legal. La única acción que tenía el IDU para demandar su propio acto era la de lesividad, la cual se encontraba caducada, por lo que la administración decidió revocar su acto de manera ilegal.

El IDU desconoció el debido proceso, puesto que el acto demandado no fue conocido por la actora en la forma que ordena la ley, dado que la entidad omitió la citación por correo para efectuar la notificación personal, por lo cual la notificación por edicto, que es supletoria, no surtió ningún efecto legal. Además, no informó qué recursos procedían, las autoridades ante quienes debían interponerse ni los plazos para hacerlo.

La solicitud que presentó Orlando Torres D., empleado de contabilidad de Gaseosas Lux S.A., acerca de “un documento mediante el cual hay un acto administrativo sobre la reclamación radicada el día 29 de septiembre de 1997 Nº 3479” del predio objeto de gravamen, no puede interpretarse por el IDU como una autorización expresa y escrita para revocar el numeral 3079 de la Resolución 3 de 17 de enero de 1997 y aumentar así la contribución de valorización, porque dicho señor no es representante legal ni apoderado de la empresa. Además, la entidad entregó la comunicación 3479, a pesar de que la actora se lo solicitó.

Contestación de la demanda

La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora por las razones que se resumen así:

El IDU no vulneró el principio constitucional del debido proceso porque el acto administrativo demandado se expidió de acuerdo con el procedimiento establecido por el estatuto de valorización del Distrito Capital y las disposiciones que lo reglamentan.

El demandante radicó ante el IDU una reclamación sobre la valorización por beneficio local y la entidad, luego de los estudios pertinentes, concluyó que el área real del predio afectado era mayor en razón del englobe de dos lotes, por lo cual con el acto acusado modificó el valor de la contribución.

La demandada notificó la resolución acusada con base en lo dispuesto en el Acuerdo 7 de 1987 y el Código Contencioso Administrativo, pues envió a la actora carta de citación para la notificación personal a la dirección indicada por esta, como se puede comprobar con la guía 310740. Como la interesada no compareció a la diligencia de notificación personal, el acto se notificó por edicto, que fue desfijado el 23 de agosto de 2001.

La administración debía modificar el acto acusado porque la contribuyente estaba obteniendo un beneficio injustificado, dado que la contribución a su cargo era mayor a la inicialmente asignada por el IDU. Además, si la entidad hubiera mantenido a sabiendas el valor de la contribución, habría desconocido el interés general y los principios de igualdad y generalidad del tributo.

La actora fue quien solicitó revisar el acto de asignación de la contribución y las peticiones se tramitaron bajo la normatividad propia de la revocatoria directa, prevista en el Código Contencioso Administrativo.

La parte demandada propuso, además, las excepciones de caducidad y falta de agotamiento de la vía gubernativa, medios de defensa que sustentó de la siguiente manera:

La acción está caducada porque la Resolución 2605 de 26 de julio de 2001, quedó ejecutoriada el 24 de agosto de 2001 y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 14 de enero de 2002, es decir, por fuera del término establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

La demandante no agotó la vía gubernativa, como lo ordena el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, dado que no interpuso los recursos de reposición y apelación.

Sentencia del a quo

El tribunal profirió fallo inhibitorio por caducidad de la acción, por las siguientes razones:

La administración notificó la resolución acusada de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, pues antes de efectuar la notificación por edicto, citó a la actora a la dirección registrada en la entidad para que se notificara personalmente de la decisión, citación de la que hizo caso omiso. Además, la citación para la notificación personal no fue devuelta por el correo.

Dado que el acto acusado debía notificarse por edicto, diligencia que se surtió el 23 de agosto de 2001 y el 24 de agosto el mismo quedó ejecutoriado, los cuatro meses a que se refiere el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo vencían el 25 de diciembre del mismo año, pero como ese día era inhábil el término se prorrogó hasta el 11 de enero de 2002. Sin embargo, la demanda se presentó el 14 de enero de 2002, esto es, por fuera del plazo en mención, por lo que operó la caducidad de la acción.

Recurso de apelación

La demandante sustentó el recurso de la siguiente manera:

El tribunal desconoció que la notificación por edicto fue ineficaz, puesto que el IDU no citó para notificación al representante legal de la actora, como lo exige el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. Por el contrario, dirigió el oficio a Orlando Torres Donoso (no a Carlos Donoso, como dice el a quo), quien era funcionario de contabilidad de la contribuyente y no la comprometía jurídicamente. En parte alguna de la citación figura el nombre de Gaseosas Lux S.A., como para aceptar, en gracia de discusión, que se pretendió citar a su representante legal, como debe hacerse cuando el destinatario de un acto administrativo es una persona jurídica.

Se entiende que el acto acusado fue notificado por conducta concluyente el 14 de enero de 2002, día en el cual se presentó la demanda.

Alegatos de conclusión

La demandante reiteró que la citación para notificación personal del acto de modificación de la contribución no cumplió su cometido, porque se dirigió a una persona diferente al representante legal de la interesada. En consecuencia, la notificación por edicto no suplió la personal y no se encuentra probada la excepción de caducidad de la acción.

La demandada insistió en que la Resolución 2605 de 26 de julio de 2001 se notificó conforme al estatuto de valorización del Distrito Capital, en armonía con el Código Contencioso Administrativo, norma que prevé la notificación personal como forma principal de conocer los actos administrativos y el edicto como mecanismo subsidiario de notificación.

Sostuvo, además, que como la contribución de valorización es un gravamen real que afecta las propiedades inmuebles, la citación para notificación se envió al “actual propietario” del bien, quien debe soportar la carga impositiva.

El Ministerio Público pidió revocar la sentencia inhibitoria y negar las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:

La citación para efectuar la notificación personal del acto acusado no vinculó a la sociedad porque no se dirigió al representante legal. Por lo tanto, la notificación por edicto resulta ineficaz y, por ende, no hubo caducidad de la acción.

El IDU no modificó unilateralmente la resolución de asignación inicial de la contribución, pues se limitó a actualizar el monto del tributo, en razón del aumento del área de terreno del inmueble objeto de la misma, como consecuencia del englobe de dos lotes de propiedad de la actora.

Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si se encuentra o no probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Gaseosas Lux S.A. contra la Resolución 2605 de 26 de julio de 2001, por la cual el IDU modificó la contribución de valorización inicialmente asignada a aquella mediante Resolución 3 de 17 de enero de 1997, en razón del aumento del área del inmueble objeto del gravamen. Para determinar si la acción se encuentra o no caducada analizará la Sala si la notificación por edicto del acto acusado fue válida o no.

Según el artículo 1º del Acuerdo 7 de 1987 del Concejo de Bogotá, “por el cual se adopta el estatuto de valorización del Distrito Especial de Bogotá”, la contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeto a registro, destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, que se impone a los propietarios o poseedores de los inmuebles beneficiados con la ejecución de la misma. La característica de ser un gravamen real significa que el tributo recae sobre una situación o acto de riqueza, sin consideración a las condiciones personales de quien debe pagarlo (1) .

El artículo 92 ibídem dispone que el sujeto pasivo u obligado a pagar la contribución de valorización es el dueño o poseedor de uno o varios inmuebles comprendidos dentro de la zona de influencia, al momento de la asignación del tributo.

El artículo 74 del estatuto de valorización de Bogotá dispone que los actos administrativos de asignación de la contribución individual de valorización se notificarán personalmente al interesado o a su representante o apoderado, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su expedición.

El artículo 8º del Acuerdo 25 de 1995, expedido por el Concejo del Distrito Capital, delegó en la dirección ejecutiva del IDU la facultad de fijar los procedimientos para la notificación, liquidación, determinación, facturación, cobro y recaudo de la contribución de valorización por beneficio local.

En desarrollo de tal facultad, el director ejecutivo del IDU expidió la Resolución 468 de 28 de octubre de 1996, que prevé en su artículo tercero que la notificación personal se iniciará el quinto día siguiente a la fecha de expedición de la resolución de asignación de la contribución y que quienes no se notifiquen personalmente, serán notificados por edicto que se fijará por diez días en lugar visible de las instalaciones del IDU y en los puestos de notificación y consulta.

Por su parte, el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo dispone que por regla general los actos administrativos particulares que ponen fin a una actuación administrativa deben notificarse personalmente al interesado, o a su representante legal o apoderado y que si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado para que se notifique personalmente del acto, debe citársele por correo certificado, dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto, a la dirección que haya informado.

El artículo 45 ibídem prevé que si no puede efectuarse la notificación personal al cabo de cinco días del envío de la citación, se fijará un edicto en un lugar público del despacho por diez días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.

Conforme al artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, sin el lleno de los requisitos en mención, entre otros, “no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos”.

Pues bien, el acto acusado, esto es, la Resolución 2605 de 26 de julio de 2001, por el cual el IDU aumentó la contribución de valorización asignada a la actora mediante Resolución 3 de 1997, fue notificado por edicto 255 fijado el 9 de agosto de 2001 y desfijado el 23 de agosto. Sin embargo, antes de la fijación del edicto, el 30 de julio de 2001, el IDU envió citación para notificación personal a la dirección del predio objeto del gravamen, Avenida de las Américas 53-09 (fl. 80) y no aparece constancia de que el correo haya sido devuelto. Los destinatarios de la citación fueron el “señor Orlando Torres Donoso o actual propietario” (fl. 79).

En la citación para notificación personal el IDU solicitó al destinatario que, dentro de los cinco días siguientes al envío de esa comunicación, se acercara a sus oficinas “con el fin de notificarle la resolución de la referencia. Si se tratare de persona jurídica, deberá acreditar la existencia y representación legal. Y si fuere nuevo propietario, presentar fotocopia de la escritura publica (sic) o certificado de libertad y tradición del predio” (fl. 79).

La inconformidad de la apelante consiste en que no fue válida la notificación por edicto debido a que la citación para practicar la personal no se dirigió al representante legal de la actora, quien como persona jurídica que es, solo podía vincularse a través de este o de su apoderado.

Sobre este preciso aspecto, al que se restringe la apelante, la Sala observa que si bien es cierto que la citación para notificación personal se dirigió al señor Orlando Torres Donoso, quien no es representante legal ni apoderado de la actora y, por ende, no la compromete jurídicamente, también lo es que la comunicación se dirigió, de igual manera, al actual propietario del inmueble objeto del gravamen y que el dueño es el sujeto pasivo del tributo, esto es, el obligado a su pago (Ac. 7/87, arts. 1º y 92).

El obligado al pago de la contribución de valorización es también el interesado en la actuación en la cual esta se asigna, por lo que debe ser notificado de la misma. Si el interesado en el acto administrativo es el propietario o poseedor del inmueble, basta con que la citación para la diligencia de notificación personal se dirija a este, independientemente de quien sea, pues, se repite, es el obligado al pago del gravamen. En consecuencia, resulta inocua la mención del señor Orlando Torres Donoso y si este era o no representante legal de la actora, porque a quien interesaba notificar era al actual propietario o poseedor del inmueble, sin que interese su nombre.

A tal punto resulta claro en la citación para notificación que el interesado era el actual propietario, que en la misma se le solicitó al momento de la notificación, acreditar la existencia y representación legal, si se tratare de persona jurídica, y el cambio de propietario, si lo hubo.

Así las cosas, encuentra la Sala que la citación para notificación personal se efectuó en debida forma y que como la actora no pudo ser notificada personalmente, a pesar de habérsele citado para ello, debía conocer el acto acusado por edicto, como en efecto lo conoció, por lo cual la notificación por edicto fue eficaz.

Dado que el edicto 255 por el cual se notificó la resolución acusada fue desfijado el 23 de agosto de 2001 (fl. 81), día en que se entendió surtida la notificación (CPC, art. 323), y que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto (CCA, art. 136 [2]), la demanda podía presentarse hasta el 24 de diciembre de 2001. Como ese día no era hábil en razón de la vacancia judicial entre el 20 de diciembre de cada año y el 10 de enero del siguiente (D. 1660/78, art. 107 [b]), el término de caducidad de la acción vencía el 11 de enero de 2002, que fue hábil. Sin embargo, la demanda se presentó el 14 de enero de 2002, fecha para la cual ya había operado la caducidad.

En consecuencia, y por cuanto en el asunto sub exámine, la acción había caducado, el tribunal debía proferir fallo inhibitorio por ausencia del presupuesto procesal de oportunidad para demandar, como en efecto lo hizo, por lo cual se impone confirmar el fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 20 de marzo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Magistrados: Héctor Romero Díaz, Presidente de la Sección—Ligia López Díaz—María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.

Raúl Giraldo Londoño, Secretario.

(1) Camacho Montoya, Álvaro. “Tributos sobre la propiedad raíz”. 2ª edición, Editorial Legis. 1999, Bogotá, Colombia, página 19.

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