Sentencia 14004 de abril 24 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

PENSIÓN GRACIA

COMPATIBILIDAD CON LA ORDINARIA DE JUBILACIÓN

EXTRACTOS: «Consciente de la notable trascendencia que implica el arduo y fatigoso oficio encomendado a los docentes, quienes deben estar dotados de virtudes como la dedicación, tenacidad, empeño y perseverancia, el legislador quiso otorgarles una gracia especial y fue así precisamente como se expidió la Ley 114 del 4 de diciembre de 1913, que dispuso lo siguiente:

“ART. 1º—Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley (...).

ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento.

4. Que observe buena conducta.

5. Que si es mujer esté soltera o viuda.

6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

Posteriormente, el 22 de noviembre de 1928, mediante la Ley 116 de ese año, se extendió el aludido beneficio a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Se dispuso además en su artículo 6º que “Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección”.

A su vez, mediante el artículo 3º de la Ley 37 de 1933, se hicieron extensivas las pensiones de jubilación de los maestros de escuela a aquellos que hubieran “completado” los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

Recuérdese, además, que la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria sería costeada con fondos públicos y estaría a cargo y bajo la dirección inmediata de los gobiernos departamentales (art. 3º); que la instrucción secundaria estaría a cargo de la Nación e inspeccionada por el poder ejecutivo y que la instrucción industrial y profesional serían costeadas por la Nación o por los departamentos (arts. 4º y 5º).

De otra parte, es pertinente anotar que la Ley 43 de 1975, nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; proceso que se llevó a cabo entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

A su turno, en virtud de la implantación de la nacionalización de la educación, se expidió la Ley 91 de 1989, por la cual se creó el fondo nacional de prestaciones: sociales del magisterio, en su artículo 15, numeral 2º, literal a señaló que

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913,116 de 1928, 37 de 1933 y las demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” (subraya la Sala).

Por su lado el inciso tercero del artículo 6º de la Ley 60 de 1990, señaló:

“El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y, las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al fondo nacional de prestaciones del magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial”.

El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 en su inciso segundo dispuso que se exceptúa del sistema integral de seguridad social.

“...a los afiliados al fondo de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida (...).

PAR. 2º—La pensión de gracia para los educadores de que tratan las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del fondo de prestaciones públicas del nivel nacional, cuando éste sustituya a la caja en el pago de sus obligaciones pensionales”.

Finalmente, el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, señaló que “El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”. Y el inciso tercero del precepto en comento dispuso que “En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores”.

Pues bien, una interpretación jurídica que indague no solamente por el sentido de las palabras, sino también por el significado del texto en su conjunto, teniendo en cuenta la conexión y posición del instituto jurídico en comento en el complejo normativo y las raíces u origen de los preceptos en su delimitado contexto, permite establecer, sin hesitación alguna, que cuando el legislador de 1937 utilizó el vocablo “completado”, pretendió no solamente señalar que para acceder a la prestación señalada se podría integrar el lapso correspondiente al desempeño de maestro en establecimientos de enseñanza secundaria (que igualmente exigía dotes especiales de constancia, abnegación y desinterés) al de escuelas primarias oficiales y al de escuelas normales, sino, inclusive, consumar todo el tiempo de servicios en aquélla. En este sentido se ha pronunciado en múltiples oportunidades la Sala, en fallos recaídos dentro de los expedientes 9538, actor Idelfonso Cardona Arango; 8662, actor Carlos Noel Escobar Montoya y 614, actor Guillermo Rodríguez Ramírez. En efecto, en este último caso se señaló:

“De manera que la Caja Nacional de Previsión Social, por una parte, hace una interpretación restrictiva, lo que no se compagina, de ninguna manera con el sentido más amplio que quiso darle el legislador de 1928 al nuevo derecho a los maestros de primaria, empleados y profesores de escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Es, simplemente, un derecho similar, semejante al que ya existía desde 1913 para los maestros de las escuelas primarias oficiales. La circunstancia de que la ley 116 de 1928 diga que “para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar aquélla que implica la inspección” no significa que necesariamente el normalista haya tenido que ser maestro de primaria o inspector, sino que basta que los veinte años hayan sido como normalista y maestro de primaria, o normalista e inspector o las tres mencionadas. Lo importante, lo que quiere la ley consiste en que los veinte años, sumados, hayan transcurrido, bien como maestro de primaria y profesor o empleado de normal, o como empleado y profesor de normal y maestro de primaria, o maestro de primaria e inspector, o únicamente inspector, maestro de primaria, normalista o empleado de normal, con tal que dé veinte años de servicio y se hayan cumplido los cincuenta años de edad en el servicio oficial”.

Y en el fallo de 16 de junio de 1995, proferido dentro del expediente 9538, se dijo:

“La correcta interpretación de la Ley 37 de 1933 no es la restrictiva que hizo la caja, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro; el artículo 3º de dicha ley quiso conceder también a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la Ley 116 de 1928 para los normalistas e inspectores en los mismos niveles”.

En estas condiciones, se concluye que el análisis hermenéutico efectuado tanto por la administración como por el tribunal a quo, no concuerda con lo expuesto, razón por la cual los actos acusados se anularán y la sentencia apelada se revocará para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, habida cuenta que, por un lado, se acreditó que la administración guardó silencio frente a la petición elevada el 24 de octubre de 1990 (fl. 40, cdno. 2) y, de otro, la actora demuestra haber nacido el día 25 de marzo de 1931 (fl. 44 ibídem); haber prestado sus servicios como directora de grupo en el Liceo Nacional Femenino de Zipaquirá del 7 de febrero de 1955 al 31 de enero de 1956; en el Colegio Mayor de Bolívar, del 1º de febrero de 1956 al 30 de enero de 1957; en el Liceo Nacional Femenino de Zipaquirá del 1º de febrero de 1957 al 15 de mayo de 1958; como profesora interna en la Escuela Normal Nacional de Málaga del 1º de junio de 1958 al 30 de agosto de 1958; como profesora de enseñanza secundaria en el Instituto Politécnico Femenino de Bogotá del 15 de marzo de 1967 al 9 de mayo de 1967; y como profesora en el INEM de Kennedy en Bogotá del 24 de marzo de 1970 hasta el mes de junio de 1990, inclusive (fls. 46 y 47 ibídem); y ser una persona pobre, honrada, responsable, dedicada a la tarea docente con eficacia y consagración (declaraciones de Adiela Garrido de Pinzón y Clara Gabriela Tavera Sanabria, fl. 52 ibídem).

Conforme se anotó anteriormente, la Ley 91 de 1989 fue enfática en señalar que la pensión gracia sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo de la Nación. Por tanto la circunstancia de que la demandante en la actualidad goce de una pensión derecho, reconocida mediante la Resolución 03212 del 25 de marzo de 1988, emanada de la Caja Nacional de Previsión Social (fl. 31, cdno. 2) no constituye óbice, ni obstáculo, para el reconocimiento que ahora se impetra.

Así las cosas, se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con los reajustes respectivos, a partir del 25 de marzo de 1985 (fecha en que la demandante cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la preceptiva jurídica que gobierna la materia), pero con efectos fiscales a partir del día 24 de octubre de 1987, por prescripción trienal de las mesadas pensionales, habida cuenta que la reclamación a la entidad se hizo el 24 de octubre de 1990 (fl. 40 ibídem).

De igual manera, de acuerdo con la tesis acogida por la Sala se ordenará la aplicación de los ajustes al valor contemplados en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de un factor de equidad, mediante el cual se conserva la capacidad adquisitiva de las respectivas sumas, de acuerdo con la fórmula que se señalará en la parte resolutiva de esta providencia de manera escalonada, es decir, que el mes más antiguo tendrá una actualización mayor a la de los subsiguientes, y el más reciente una menor, y como es lógico, ejecutando una operación aritmética similar en relación con cada aumento o reajuste salarial, de manera que para ello se deberán tomar en cuenta los aumentos o reajustes reconocidos o decretados periódicamente, para deducir la indexación que afecta las sumas causadas mes por mes».

(Sentencia de abril 24 de 1997. Expediente 14004. Consejero Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro).

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente nos apartamos de la decisión mayoritaria de la Sala, por las siguientes razones:

La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia a favor de los maestros de escuela primaria oficial. La Ley 116 de 1928 en su artículo 6º, benefició también a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. El artículo 4º de la Ley 114 señala, que para gozar de ella el interesado debe comprobar:

“3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento”. (se subraya).

Es decir, que la compatibilidad establecida en la ley es entre la pensión gracia que es pagada por la Nación, y la pensión ordinaria que reconozca a un profesor o empleado docente, un municipio o un departamento.

En el presente caso, la demandante laboró todo el tiempo al servicio del Ministerio de Educación Nacional, por lo cual le asiste el derecho de gozar de pensión de jubilación de la Nación por servicios prestados a ella.

Y como para gozar de la pensión gracia se requiere que el interesado no perciba otra pensión de carácter nacional, es claro que la pensión gracia no podía ser reconocida por estar en abierta contradicción con la Ley 114 de 1913.

En este orden de ideas, a nuestro juicio se debió revocar la sentencia consultada y en su lugar denegar las súplicas de la demanda.

Clara Forero de Castro—Dolly Pedraza de Arenas.

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